1. L’attività sportiva e la responsabilità civile in generale
Con la sentenza in commento, la Corte di Cassazione dà l’occasione per fare il punto in ordine alle caratteristiche strutturali della disciplina dell’illecito civile. In particolare, il caso sottoposto all’attenzione dei Supremi Giudici di legittimità concerne il delicato tema della delimitazione dei confini della responsabilità civile in relazione ai danni cagionati dagli atleti in occasione di competizioni sportive.
L’esame di tale tematica necessita di prendere in considerazione una pluralità di
valori e principi all’apparenza inconciliabili: da un lato, l’attività sportiva competitiva, dilettantistica o professionale che sia, riconosciuta come un’attività lecita e meritevole di tutela della quale è dato rinvenire – in linea generale – un fondamento anche costituzionale in relazione all’art. 2 Cost., ossia quale attività che costituisce esplicazione dei valori della persona umana ma idonea in astratto a cagionare danni fisici alla persona dello sportivo (seppur con diverso grado di offensività, a seconda della disciplina praticata). Dall’altro lato, viene in gioco la tutela della persona nella sua integrità fisica, intesa come complesso di beni (aventi natura, ovviamente, non patrimoniale) non disponibili ex art. 5 cod. civ., se non nella misura in cui questi determinino una diminuzione non permanente dell’integrità fisica o comunque non siano altrimenti contrari all’ordine pubblico o al buon costume. Solo in ultimo viene in considerazione l’esame delle condizioni per individuare la sussistenza, in concreto, di un illecito generatore di un danno risarcibile.
L’art. 5 c.c., infatti, riconosce una limitata disponibilità dell’integrità fisica ponendo un limite alla causa giustificativa del c.d. consenso dell’avente diritto: tale limite consiste sia in clausole generali (quali l’ordine pubblico: esempio tipico è il contratto con cui si accetta il proprio assoggettamento in schiavitù; ovvero, il buon costume: il contratto di meretricio), sia in apprezzamenti circa la natura della lesione, la quale non può essere mai permanente.
Al di là dei problemi che questa disposizione pone al fine di giustificare l’attività medico-chirurgica – dove è noto il dibattito che ha condotto alla contrapposizione tra quanti ravvisano nell’attività in questione la sussistenza della scriminante dell’esercizio di un diritto a quanti, invece, vi ravvisano la scriminante del consenso dell’avente diritto – è indubbio che l’assenza, in materia di attività sportiva, di un comportamento obiettivamente lesivo dell’integrità fisica (quale invece inevitabilmente sussiste in tema di attività medico-chirurgica) sembrerebbe rendere più piana l’attività dell’interprete.
Deve anzitutto considerarsi il quadro normativo: la L 91/’81 impone alle società sportive l’obbligo di stipulare assicurazioni individuali a favore degli sportivi professionisti per gli infortuni che potrebbero occorrere agli atleti in occasione e in conseguenza delle competizioni sportive. Successivamente, il D.M. 16.4.2008 ha introdotto una assicurazione obbligatoria per gli sportivi dilettanti tesserati alle Federazioni sportive nazionali e agli enti di promozione sportiva. Essa riguarda pertanto tutti i soggetti tesserati che svolgono attività sportiva a titolo agonistico, non agonistico, amatoriale o ludico, nonché i maestri, gli istruttori e gli allenatori.
Il legislatore, pertanto, è ben consapevole del fatto che l’attività sportiva, per quanto lecita, è suscettibile di generare un danno risarcibile.
La sentenza in commento, tuttavia, inserendosi in un contesto già ampiamente analizzato in sede penale, si sofferma su un primo aspetto centrale dell’illecito aquiliano che ne mette in luce il suo carattere strutturalmente duale: la distinzione tra illiceità del fatto e risarcibilità del danno. In seconda battuta, rimarcando la natura unitaria della disciplina della responsabilità civile, evidenzia come tale dualità non venga meno nelle ipotesi di c.d. responsabilità oggettiva.

2. Illecito sportivo, illiceità del fatto e responsabilità dei precettori e dei maestri d’arte.
L’illecito sportivo va valutato ontologicamente in relazione alla tipologia di condotta tenuta dal competitore e all’attività tipica della competizione agonistica in concreto svolta. È evidente, infatti, che altro è valutare l’illiceità del comportamento del boxeur che, durante la competizione, sferra un pugno al suo avversario in maniera non conforme alle regole della disciplina sportiva altro è valutare l’illiceità della medesima condotta se avviene tra due competitori in una partita di calcio. Questa banale esemplificazione mette in relazione l’attività svolta dai competitori, per sua natura potenzialmente lesiva del bene salute (32 Cost.) con le regole della competizione sportiva stessa, stabilendo un primo discrimine tra i modi di qualificazione dei comportamenti tenuti dai competitori. Si avranno così anzitutto condotte che sono completamente estranee allo svolgimento dell’agone – le quali integrano comportamenti indiscutibilmente non jure e contra jus – e condotte che rientrano completamente nei canoni di svolgimento della competizione, in quanto corrispondono esattamente a comportamenti che sono oggetto dell’attività sportiva stessa, della cui liceità non è possibile dubitare. Tra questi due poli, all’apparenza di chiara delimitazione, rientrano situazioni intermedie nelle quali la lesione è conseguenza di comportamenti che, pur rientrando nell’ambito “comportamentale” tipico dell’agone costituiscono violazioni delle regole del gioco ma restano nell’ambito di una sorta di “rischio tipico” discendente dal normale evolversi della concitazione competitiva.
Residuano quindi situazioni di illiceità giuridicamente rilevante come danno risarcibile allorché, pur essendo rispettate le regole del gioco, gli atti compiuti siano inequivocamente diretti a ledere (con tutte le difficoltà di accertamento del dolo) così rappresentando un troncamento del nesso funzionale tra azione compiuta e gioco svolto. Tale principio è scolpito chiaramente nella massima di Cass. civ. Sez. III, 8 agosto 2002, n. 12012, a mente della quale In materia di risarcimento danni per responsabilità civile conseguente ad un infortunio sportivo, qualora siano derivate lesioni personali ad un partecipante all'attività a seguito di un fatto posto in essere da un altro partecipante, il criterio per individuare in quali ipotesi il comportamento che ha provocato il danno sia esente da responsabilità civile sta nello stretto collegamento funzionale tra gioco ed evento lesivo, collegamento che va escluso se l'atto sia stato compiuto allo scopo di ledere, ovvero con una violenza incompatibile con le caratteristiche concrete del gioco, con la conseguenza che sussiste in ogni caso la responsabilità dell'agente in ipotesi di atti compiuti allo specifico scopo di ledere, anche se gli stessi non integrino una violazione delle regole dell'attività svolta; la responsabilità non sussiste invece se le lesioni siano la conseguenza di un atto posto in essere senza la volontà di ledere e senza la violazione delle regole dell'attività, e non sussiste neppure se, pur in presenza di violazione delle regole proprie dell'attività sportiva specificamente svolta, l'atto sia a questa funzionalmente connesso. In entrambi i casi, tuttavia il nesso funzionale con l'attività sportiva non è idoneo ad escludere la responsabilità tutte le volte che venga impiegato un grado di violenza o irruenza incompatibile con le caratteristiche dello sport praticato, ovvero col contesto ambientale nel quale l'attività sportiva si svolge in concreto, o con la qualità delle persone che vi partecipano.
La sentenza in commento fa chiara applicazione di tale principio, unendo ad essa la specificità del caso concreto, costituita dal fatto che il responsabile e il danneggiato erano, all’epoca del fatto, entrambi minorenni, con conseguente applicabilità degli artt. 2046 e 2047 c.c.
Tale ultima disposizione, infatti, saldandosi con la precedente, determina la traslazione dell’obbligo risarcitorio in capo a chi è tenuto alla sorveglianza dell’incapace, salvo che provi di non aver potuto impedire il fatto. Tale ultima prova, che coincide in buona sostanza con la prova del caso fortuito, tuttavia, secondo la sentenza in commento diventa necessaria sempre che il fatto costituisca illecito.
Viene qui in gioco la struttura della responsabilità civile, che, secondo la dottrina più recente, impone di distinguere correttamente l’esistenza di un fatto ingiusto causativo di un danno ingiusto (primo periodo dell’art. 2043 c.c.) dall’esistenza di un danno risarcibile. Orbene, l’art. 2047 c.c., secondo la Cassazione, è norma che concerne il danno risarcibile e non l’illiceità, cosicché la responsabilità oggettiva (in cui pure si sostanzia) è limitata al fatto di dover rispondere del fatto illecito che sarebbe imputabile all’incapace se questi non versasse in tale condizione, salva la prova del fortuito: non certo alla qualificazione come illecita della condotta stessa, la quale dev’essere valutata alla stregua degli ordinari criteri impiegati per la valutazione dell’ingiustizia del danno secondo l’art. 2043 c.c.
Da ciò discende il principio di diritto affermato – nella specie da condividersi – per cui, fermo l’accertamento in fatto sulla illiceità della condotta tenuta dal competitore sportivo (sulla base dei criteri sopra evidenziati in tema di responsabilità nelle competizioni sportive), l’avvenuto accertamento circa l’assenza di illiceità non può condurre all’emanazione di alcuna pronuncia di condanna nei confronti degli istruttori di una squadra di calcio, seppur composta da minorenni, allorché l’evento dannoso occorso debba ritenersi (con motivazione in fatto il cui apprezzamento è riservato al giudice del merito) ricompreso nel normale evolversi dell’agone competitivo, tenuto conto di tutte le circostanze del caso. (con nota di Avv. Pasquale Pucciariello)

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE TERZA
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. PREDEN Roberto - Presidente -
Dott. SEGRETO Antonio - rel. Consigliere -
Dott. AMATUCCI Alfonso - Consigliere -
Dott. SPIRITO Angelo - Consigliere -
Dott. AMENDOLA Adelaide - Consigliere -

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso 34553/2006 proposto da:
RINALDI GIUSEPPE RNLGPP79H16F839A, FIORE AMELIA, RINALDI MARIO RNLMRA50C19F839D, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA PRINCIPE AMEDEO 126, presso lo studio dell'avvocato D'ELIA PAOLO, che li rappresenta e difende unitamente agli avvocati DEL VECCHIO ALESSIO, PRENCIPE LEONARDO giusta delega a margine del ricorso;
- ricorrenti -
contro
A.C.S.I. ASSOCIAZIONE CENTRI SPORTIVI ITALIANI 80185150580, in persona del suo Presidente pro tempore, prof. VENEZIANO GIOVANNI, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA OSLAVIA 12, presso lo studio dell'avvocato CORDELLI ROMUALDO, che la rappresenta e difende giusta delega a margine del controricorso;
- controricorrente -
avverso la sentenza n. 5378/2005 della CORTE D'APPELLO di ROMA, SEZIONE TERZA CIVILE, emessa il 10/11/2005, depositata il 13/12/2005 R.G.N. 5143/2003;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 16/02/2011 dal Consigliere Dott. ANTONIO SEGRETO;
udito l'Avvocato CORDELLI ROMUALDO;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. SGROI Carmelo, che ha concluso con il rigetto del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con sentenza del 28.5.2002, il Tribunale di Roma condannava la ACSI a pagare ai coniugi Rinaldi Mario e Fiore Amelia, in proprio e quali esercenti la potestà genitoriale sul figlio Rinaldi Giuseppe, la somma di Euro 25847,86, perché durante una partita di calcio di un torneo organizzato dalla convenuta, il minore, in uno scontro con altro minore partecipante alla partita, riportava trauma facciale con avulsione traumatica dell'incisivo sinistro e frattura del secondo incisivo. Il tribunale affermava la responsabilità della convenuta, quale organizzatrice del torneo tra minori, a norma dell'art. 2047 c.c..
La corte di appello di Roma, adita dalla convenuta, con sentenza depositata il 13.12.2005, rigettava la domanda, ritenendo che nella fattispecie, applicando i principi affermati dalla S.C. in tema di responsabilità aquiliana nelle competizioni sportive, era da escludere che il fatto del minore antagonista integrasse un fatto astrattamente illecito, con la conseguenza che non poteva esservi alcuna responsabilità per fatto dell'incapace a carico della convenuta.
Avverso questa sentenza hanno proposto ricorso per cassazione gli attori e Rinaldi Giuseppe, divenuto maggiorenne.
Resiste con controricorso la convenuta, entrambe le parti hanno presentato memorie.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. Con il primo motivo di ricorso i ricorrenti lamentano la violazione e mancata applicazione dell'art. 2047 c.c., in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 3.
Assumono i ricorrenti che la convenuta, nel portare i ragazzini del torneo a Coverciano, aveva assunto un obbligo di vigilanza sugli stessi e che era mancata un'attività di controllo sui ragazzi, non avendoli ammoniti a tenere un comportamento leale durante la gara. 2. Con il secondo motivo di ricorso i ricorrenti lamentano la violazione e falsa applicazione dell'art. 2043 c.c., ai sensi dell'art. 360 c.p.c., n. 3, in quanto la corte di merito ha applicato alla fattispecie i principi fissati dalla S.C. in tema di responsabilità aquiliana durante gare sportive tra professionisti, mentre nella fattispecie gli allievi erano dilettanti e minori, per cui doveva essere sottoposto a maggior controllo l'ardore agonistico. 3. I due motivi, essendo connessi vanno esaminati congiuntamente. Essi sono infondati.
Va, anzitutto, osservato quanto alla responsabilità del soggetto che ha la sorveglianza dell'incapace, che l'art. 2047 c.c., non fa riferimento al "fatto illecito" dell'incapace, ma esclusivamente al "fatto" e ciò conformemente all'art. 2046 c.c., che esclude l'imputabilità del "fatto dannoso" dell'incapace, salvo che l'incapacità dipenda da sua colpa. Invece l'art. 2048 c.c., in tema di responsabilità dei genitori e degli altri soggetti ivi indicati, presuppone che il danno sia stato cagionato da "fatto illecito" dei figli minori o delle persone soggette alla tutela. Il legislatore, seguendo l'ottica tradizionale, ha ritenuto che fosse risarcibile solo quel danno che derivasse da un atto qualificabile come doloso o colposo, per cui, non ritenendo di configurare una forma di responsabilità oggettiva a carico del soggetto incapace di intendere o di volere, non fa riferimento al "fatto illecito", proprio per la mancanza dell'elemento psicologico.
4.1. Sennonché, escluso questo elemento psicologico, per potersi avere la responsabilità del sorvegliante a norma dell'art. 2047, è tuttavia necessario che il fatto dell'incapace presenti tutte le altre caratteristiche di antigiuridicità, e cioè sia tale che, se fosse assistito da dolo o colpa, integrerebbe un fatto illecito. Proprio perché non ogni fatto dell'incapace espone il sorvegliante dello stesso all'obbligo del risarcimento (salva la prova liberatoria), ma solo quello che ha cagionato un danno ingiusto, è necessario che detto fatto sia antigiuridico e sia causativo della lesione di una posizione meritevole di tutela (Cass. 26/06/2001, n. 8740).
4.2. Ciò comporta che anche nel caso di cui all'art. 2047 c.c., contrariamente a quanto assumono i ricorrenti, il giudice deve anzitutto accertare se il comportamento dell'incapace sia oggettivamente antigiuridico e se esso sia stato causativo del danno lamentato.
Solo se sussiste detta antigiuridicità del comportamento dell'incapace, per effetto della presunzione disposta dall'art. 2047 c.c., sussisterà la responsabilità del soggetto, cui è affidata la sorveglianza dell'incapace, salva la prova liberatoria. In altri termini, per quanto non sia espressamente previsto dalla norma in questione, emerge dall'intero sistema di responsabilità aquiliana che, perché il sorvegliante sia tenuto al risarcimento, è necessario che il danno sia "ingiusto". Occorre cioè che il danno sia arrecato "non iure", e cioè sia inferto in assenza di una causa giustificativa (Cass. 17/05/2004, n. 9345) e che si risolva nella lesione di un interesse rilevante per l'ordinamento, nel bilanciamento delle posizioni, valutate dal giudice di merito. 4.3. La responsabilità del sorvegliante è una responsabilità per fatto altrui (dell'incapace), ma, proprio per ciò, presuppone che tale fatto altrui debba essere ingiusto, nei termini suddetti. 5.1. Con corretta applicazione dell'art. 2047 c.c., pertanto la corte di merito ha preliminarmente accertato se potesse definirsi "ingiusto", nei termini suddetti, il danno inferto a Rinaldi Giuseppe da altro minorenne con una "testata" nel corso di una partita di calcio tra minorenni organizzata dalla convenuta. Nella valutazione del comportamento la corte di merito ha applicato i principi affermati da questa Corte in tema di risarcimento di danni per responsabilità civile conseguente ad un infortunio sportivo. 5.2. Questa Corte ha affermato che qualora siano derivate lesioni personali ad un partecipante all'attività sportiva a seguito di un fatto posto in essere da un altro partecipante, il criterio per individuare in quali ipotesi il comportamento che ha provocato il danno sia esente da responsabilità civile sta nello stretto collegamento funzionale tra gioco ed evento lesivo, collegamento che va escluso se l'atto sia stato compiuto allo scopo di ledere, ovvero con una violenza incompatibile con le caratteristiche concrete del gioco, con la conseguenza che sussiste in ogni caso la responsabilità dell'agente in ipotesi di atti compiuti allo specifico scopo di ledere, anche se gli stessi non integrino una violazione delle regole dell'attività svolta; la responsabilità non sussiste invece se le lesioni siano la conseguenza di un atto posto in essere senza la volontà di ledere e senza la violazione delle regole dell'attività, e non sussiste neppure se, pur in presenza di violazione delle regole proprie dell'attività sportiva specificamente svolta, l'atto sia a questa funzionalmente connesso. In entrambi i casi, tuttavia il nesso funzionale con l'attività sportiva non è idoneo ad escludere la responsabilità tutte le volte che venga impiegato un grado di violenza o irruenza incompatibile con le caratteristiche dello sport praticato, ovvero col contesto ambientale nel quale l'attività sportiva si svolge in concreto, o con la qualità delle persone che vi partecipano (Cass. 08/08/2002, n. 12012; Cass. 22/10/2004, n. 20597).
5.3. Non vi è ragione per discostarsi da tale principio. Nè esso può essere mutato solo per la minor età degli atleti. Tale minore età (salva l'ipotesi che escluda in radice la praticabilità di quello sport da parte di atleti minori per la sua pericolosità) andrà valutata solo nell'ambito delle concrete caratteristiche in cui l'irruenza sportiva è stata espletata, e quindi costituisce una delle qualità delle persone che partecipano alla competizione e che il giudice di merito deve valutare al fine di affermare o escludere che vi sia bilanciamento tra il grado di irruenza applicato e la normalità dello sport praticato in quelle circostanze. Nella fattispecie il giudice di appello ha tenuto conto che si trattava di una partita di calcio tra giovanissimi giocatori; che lo scontro è avvenuto nell'ambito del gioco ed era a questo collegato;
che non vi era volontà di ledere, che tutti i giocatori erano dilettanti; che, tenuto conto di tutte le circostanze, il grado di irruenza dello scontro era compatibile con le caratteristiche di una partita di calcio.
Trattasi di una valutazione fattuale, di esclusiva competenza del giudice di merito, che non risulta censurata a norma dell'art. 360 c.p.c., n. 5.
6. Essendo esclusa l'ingiustizia del danno, e quindi l'antigiuridicità del fatto (se fosse stato assistito da colpa o dolo nell'ipotesi che l'autore non fosse stato incapace), correttamente la corte di merito ha escluso l'esistenza degli elementi costitutivi dell'illecito civile di cui all'art. 2043 c.c., e la responsabilità della convenuta a norma dell'art. 2047 c.c.. 7. Il rigetto dei primi due motivi di ricorso comporta il rigetto anche del terzo motivo, con cui i ricorrenti censurano l'impugnata sentenza per aver rigettato l'appello incidentale relativo al rigetto da parte del tribunale della domanda di risarcimento del danno fisiognomico.
8. Il ricorso va rigettato ed i ricorrenti vanno condannati in solido al pagamento delle spese del giudizio di cassazione. P.Q.M.
Rigetta il ricorso. Condanna i ricorrenti al pagamento delle spese del giudizio di cassazione sostenute dalla resistente e liquidate in complessivi Euro 1700,00, di cui Euro 200,00 per spese, oltre spese generali ed accessori di legge.
Così deciso in Roma, il 16 febbraio 2011.
Depositato in Cancelleria il 30 marzo 2011
 

Ciò premesso, la sentenza citata induce ad alcune riflessioni sull’istituto dell’autotutela e sui correlativi obblighi di servizio.
1)A differenza dei soggetti privati, che possono esercitare l’autotutela solo in casi eccezionali, normativamente contemplati (es. il diritto di ritenzione), la pubblica amministrazione può, in via generale, utilizzare tale istituto, sempre che agisca in veste di autorità.
Peraltro l’autotutela, pur essendo inquadrabile fra i provvedimenti discrezionali, può essere esercitata solo osservando particolari cautele, per garantire un equo contemperamento fra gli interessi pubblici e quelli privati confliggenti.
Gli artt. 21 octies, comma 1  e nonies, comma 1, della legge n. 241/1990 statuiscono, rispettivamente, che “è annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione di legge o viziato da eccesso di potere o da incompetenza”  e che “il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'articolo 21-octies può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge”.
L’art. 1, comma 136, della legge n. 311/2004 stabilisce che, “al fine di conseguire risparmi o minori oneri finanziari per le amministrazioni pubbliche, può sempre essere disposto l’annullamento di ufficio di provvedimenti amministrativi illegittimi, anche se l’esecuzione degli stessi sia ancora in corso. L’annullamento di cui al primo periodo di provvedimenti incidenti su rapporti contrattuali o convenzionali con privati deve tenere indenni i privati stessi dall’eventuale pregiudizio patrimoniale derivante, e comunque non può essere adottato oltre tre anni dall’acquisizione di efficacia del provvedimento, anche se la relativa esecuzione sia perdurante”.

L’autotutela può anche essere sollecitata con apposita informativa, come previsto dall’art. 243 bis del codice degli appalti (d.lgl. n. 163/2010), introdotto dall’art. 6 del d.lgl. n. 53/2010 e, ai sensi del comma 4, “la stazione appaltante, entro quindici giorni dalla comunicazione di cui al comma 1, comunica le proprie determinazioni in ordine ai motivi indicati dall'interessato, stabilendo se intervenire o meno in autotutela”.
2)La materia dell’autotutela è stata esaminata dal giudice amministrativo in numerose sentenze, fra le quali vanno citate le sentenze del Consiglio di Stato n. 6656/04, 7284/04, 4962/06, 5074/07, 6552/07 e 1946/10. E’ sufficiente un cenno ad una significativa, recente sentenza che si riferisce ai “titoli edilizi”, illustrando però principi di carattere generale:
Consiglio di Stato, sentenza n. 8291/2010: “Giova premettere una breve sintesi dei principi che governano l’esercizio del potere di auto annullamento dei titoli edilizi, enucleati dalla giurisprudenza di questo Consiglio e sostanzialmente confluiti nell’art. 21 nonies, l. n. 241 del 1990: a) presupposti dell’esercizio del potere di annullamento d’ufficio con effetti ex tunc sono l’illegittimità originaria del provvedimento, l’interesse pubblico concreto ed attuale alla sua rimozione diverso dal mero ripristino della legalità, l’assenza di posizioni consolidate in capo ai destinatari; b) l’esercizio del potere di autotutela è espressione di rilevante discrezionalità che non esime, tuttavia, l’amministrazione dal dare conto, sia pure sinteticamente, della sussistenza dei su menzionati presupposti; c) l’ambito della motivazione esigibile è integrato dalla allegazione del vizio che inficia il titolo edilizio dovendosi tenere conto, per il resto: I) del particolare atteggiarsi dell’interesse pubblico in materia di tutela del territorio e dei valori che su di esso insistono (ambiente, paesaggio, salute, sicurezza, beni storici e culturali) che quasi sempre sono prevalenti rispetto a quelli contrapposti dei privati; II) della eventuale negligenza o della malafede del privato che ha indotto in errore l’amministrazione o ha approfittato di un suo errore; d) rimane ferma l’esigenza di assicurare che la tutela del governo del territorio avvenga senza imporre sacrifici inutili al privato; e) pur non riscontrandosi un termine di decadenza del potere di auto annullamento del titolo edilizio, la caducazione che intervenga ad una notevole distanza di tempo e dopo che le opere sono state completate, esige una più puntuale e convincente motivazione a tutela del legittimo affidamento”.
3)Nella sentenza della Sezione sarda della Corte dei conti viene posto in evidenza che la disposizione regionale, la quale secondo il convenuto poneva limiti numerici ostativi al rilascio dell’autorizzazione all’apertura di una nuova agenzia di viaggi, veniva comunque a contrastare con la normativa europea.
Sul punto, si pone il problema relativo all’eventuale obbligo della p.a. di disapplicare tale disposizione, in ossequio alla norma comunitaria.
A)Si premette che, secondo la Corte di giustizia, in linea di principio, le norme comunitarie vanno comunque applicate, anche in presenza di difformi norme interne. Infatti, i giudici nazionali e gli organi dell’amministrazione hanno l’obbligo di applicare integralmente il diritto dell’Unione e di tutelare i diritti che quest’ultimo attribuisce ai singoli, disapplicando, se necessario, qualsiasi contraria disposizione del diritto interno (sentenze 22.3.1989 C-103/88, 5.3.96 C-46/93, 11.1.2007 C 208/05).

In particolare, nella sentenza della Corte di giustizia 29.4.1999 n. C-224/97, è stato affrontato il problema “se vada disapplicato un divieto posto anteriormente all'adesione di uno Stato membro all'Unione europea non attraverso una norma generale ed astratta, ma attraverso un provvedimento amministrativo individuale e concreto divenuto definitivo, che sia in contrasto con la libera prestazione dei servizi,” ed è stata statuita la disapplicazione di tale divieto “poiché le norme del Trattato CE sono direttamente efficaci nell'ordinamento giuridico di ciascuno Stato membro e il diritto comunitario prevale sul diritto nazionale, e quindi, ogni disposizione contraria di diritto interno diviene inapplicabile (v. sentenza 4 aprile 1974, causa 177/73)” e “sono soggetti a tale principio di preminenza tutti gli organi dell'amministrazione, compresi quelli degli enti territoriali, nei confronti dei quali i singoli sono pertanto legittimati a far valere tale disposizione comunitaria (sentenza 22 giugno 1989, causa 103/88)”.
Con la sentenza 13.1.2004 n. C-453/00, la Corte ha mitigato il principio della inapplicabilità di qualsiasi disposizione interna agli Stati membri che risulti in contrasto con le norme comunitarie, pur confermando che “una norma di diritto comunitario interpretata dalla Corte di giustizia deve essere applicata da un organo amministrativo nell'ambito delle sue competenze anche a rapporti giuridici sorti e costituiti prima del momento in cui è sopravvenuta la sentenza in cui la Corte si pronuncia sulla richiesta di interpretazione. La Corte ha aggiunto, infatti che “la certezza del diritto è inclusa tra i principi generali riconosciuti nel diritto comunitario. Il carattere definitivo di una decisione amministrativa, acquisito alla scadenza di termini ragionevoli di ricorso o in seguito all'esaurimento dei mezzi di tutela giurisdizionale, contribuisce a tale certezza e da ciò deriva che il diritto comunitario non esige che un organo amministrativo sia, in linea di principio, obbligato a riesaminare una decisione amministrativa che ha acquisito tale carattere definitivo”. Tuttavia, nella fattispecie ha rilevato che “in primo luogo, il diritto nazionale riconosce all'organo amministrativo la possibilità di ritornare sulla decisione in discussione nella causa principale, divenuta definitiva. In secondo luogo, tale decisione ha acquisito il suo carattere definitivo solo in seguito alla sentenza di un giudice nazionale le cui decisioni non sono suscettibili di un ricorso giurisdizionale. In terzo luogo, tale sentenza era fondata su un'interpretazione del diritto comunitario che, alla luce di una sentenza successiva della Corte, si rivelava errata ed era stata adottata senza che la Corte stessa fosse adita in via pregiudiziale, alle condizioni previste all'art. 234, n. 3, CE. In quarto luogo, l'interessata si è rivolta all'organo amministrativo immediatamente dopo essere stata informata di tale sentenza della Corte. In tali circostanze, l'organo amministrativo interessato è tenuto, in applicazione del principio di cooperazione derivante dall'art. 10 CE, a riesaminare tale decisione al fine di tener conto dell'interpretazione della disposizione pertinente di diritto comunitario nel frattempo accolta dalla Corte. Il detto organo dovrà stabilire in funzione dei risultati di tale esame se sia tenuto a ritornare, senza ledere gli interessi di terzi, sulla decisione in questione”.

Nella sentenza 12.2.2008 n. C-2/06, la Corte ha confermato la linea interpretativa della sentenza 13.1.2004 n. C-453/00, concludendo nel senso che “in circostanze particolari, un organo amministrativo nazionale può essere tenuto - in applicazione del principio di cooperazione derivante dall’art. 10 CE («Gli Stati membri adottano tutte le misure di carattere generale e particolare atte ad assicurare l'esecuzione degli obblighi derivanti dal presente trattato ovvero determinati dagli atti delle istituzioni della Comunità. ...”- a riesaminare una decisione amministrativa divenuta definitiva in seguito all’esaurimento dei rimedi giurisdizionali interni, al fine di tener conto dell’interpretazione della disposizione pertinente di diritto comunitario nel frattempo accolta dalla Corte”.
B)Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 918/1998, ha statuito che il contrasto tra la normativa nazionale o regionale e l'ordinamento comunitario andava risolto con la disapplicazione della disciplina interna e la conseguente invalidità degli eventuali atti applicativi; all'obbligo di disapplicazione erano giuridicamente tenuti tutti i soggetti competenti nel nostro ordinamento a dare esecuzione alle leggi, tanto se dotati di poteri di dichiarazione del diritto, come gli organi giurisdizionali, quanto se privi di tali poteri, come gli organi amministrativi (Corte Cost. n. 389/1989).
Successivamente, però, ha mutato indirizzo, con sentenza n. 2566/2005, (nello stesso senso la sentenza n. 1023/2006) secondo cui il contrasto di un atto amministrativo con una disposizione comunitaria implica un vizio di illegittimità dell'atto interno (e non di nullità dello stesso), il quale comporta, alla stregua degli ordinari canoni di valutazione della patologia dell'atto amministrativo, l'annullabilità di quest'ultimo, che può conseguirsi solo attraverso la sua impugnazione dinanzi al giudice amministrativo ovvero attraverso l'esercizio degli ordinari poteri di autotutela, onde in assenza dell'adozione di tali strumenti, l'atto medesimo non può essere considerato tamquam non esset e, quindi, disapplicato dall'Autorità amministrativa, ma esplica i suoi effetti, salva, eventualmente, la responsabilità di chi lo abbia posto in essere.
Esaurita la disamina sulle citate disposizioni e sentenze riguardanti l’autotutela, occorre valutare i riflessi del suo esercizio sulla responsabilità del pubblico funzionario, prendendo spunto dalla fattispecie esaminata dalla Sezione sarda nella sentenza n. 313/2011.

Il primo problema riguarda la configurabilità di un potenziale obbligo di servizio nell’emanazione di un atto, quale l’annullamento d’ufficio nell’ambito dell’autotutela, caratterizzato da natura discrezionale.
Al quesito va data risposta affermativa, in quanto la discrezionalità non va confusa con una libertà illimitata, che si tramuta in arbitrio quando non si provvede all’emanazione di un atto che, pur di natura discrezionale, in particolari circostanze acquisisce  connotati di doverosità alla luce dei principi cogenti di buona amministrazione sanciti dall’art. 97 della Costituzione. Ciò è avvenuto nel caso in esame, nel quale l’esercizio dell’autotutela avrebbe limitato gli effetti negativi sul pubblico erario del persistere di un atto illegittimo, lesivo dei diritti del richiedente l’autorizzazione.
D’altra parte, il citato art. 1, comma 136, della legge n. 311/2004 prevede espressamente che “al fine di conseguire risparmi o minori oneri finanziari per le amministrazioni pubbliche, può sempre essere disposto l’annullamento di ufficio di provvedimenti amministrativi illegittimi”.

In più, anche nell’ipotesi, peraltro smentita dal competente T.A.R., che la normativa regionale prescrivesse effettivamente limitazioni numeriche al rilascio delle autorizzazioni in questione, tale normativa doveva comunque essere disapplicata dall’Amministrazione, per manifesto contrasto con le norme comunitarie. Si richiama in proposito l’insegnamento della Corte di giustizia, secondo cui “i giudici nazionali e gli organi dell’amministrazione hanno l’obbligo di applicare integralmente il diritto dell’Unione e di tutelare i diritti che quest’ultimo attribuisce ai singoli, disapplicando, se necessario, qualsiasi contraria disposizione del diritto interno”. D’altra parte non sussisteva alcun problema riguardo alla “certezza del diritto inclusa tra i principi generali riconosciuti nel diritto comunitario”, in assenza del carattere definitivo del provvedimento amministrativo negatorio, tempestivamente impugnato dinanzi al giudice amministrativo.
Inoltre l’autotutela sarebbe stata esercitata in linea con i presupposti richiesti dal Consiglio di Stato nella citata giurisprudenza.
In particolare:
A)Risulta comprovata “l’illegittimità originaria del provvedimento”, secondo la sentenza del T.A.R. di Cagliari.
B)E’ sussistente “l’interesse pubblico, concreto ed attuale, alla rimozione dell’atto, diverso dal mero ripristino della legalità” e consistente nella finalità “di conseguire minori oneri finanziari per le amministrazioni pubbliche” (art. 1, comma 136, della legge n. 311/2004).
C)Dal fatto indicato in sentenza non risulta che la rimozione del diniego di autorizzazione avrebbe pregiudicato interessi di terzi.
Una osservazione conclusiva: il risarcimento dei danni conseguenti alla violazione degli interessi legittimi, specie nel settore delle gare pubbliche, come risulta dalle numerosissime sentenze di condanna della p.a. da parte dei giudici competenti, ha raggiunto livelli impressionanti, tanto più lesivi del pubblico erario in un momento di estrema difficoltà per l’attuale crisi economico-finanziaria. In tale situazione occorre dimostrare il massimo rigore nei confronti dei pubblici funzionari cui sia imputabile il mancato, puntuale rispetto di tutte le prescrizioni normativamente previste in materia, anche ai fini dissuasivi di condotte improntate a negligenza o, peggio, volte ad illeciti favoritismi.
Roma 16 gennaio 2012





 

«Traccia dell’intervento di Sergio Cesaratto al dibattito tenuto presso il Laboratorio Fausto Vicarelli; facoltà di Economia, Università di Macerata, 15 giugno 2011, con la partecipazione, oltre che dell’autore di queste note, anche del dott. Franco Passacantando della Banca d’Italia e della prof.ssa Domenica Tropeano.

1. Penso che sia utile ripercorrere un po’ di storia della crisi europea. E’ abbastanza consolidata l’idea che la crisi che sta attraversando l’Europa abbia a che fare con la maniera in cui è stata disegnata l’UME. Forse però non tutti concordiamo dove sia stato l’errore. Il collega del dott. Passacantando, il dott. Ignazio Visco (vicedirettore della BI), in un recente intevento, non ha dubbi nell’individuare nel lassismo fiscale la causa dei mali. Naturalmente non è stato in grado di indicare altri paesi se non la Grecia, il cui governo nepotistico di centro-destra, vale la pena ricordare, era un protetto e buon cliente del governo tedesco.
Negli altri casi il dott.Visco deve riconoscere che le cause della crisi sono dovute alla fortissima espansione del credito bancario a favore del settore privato dei paesi della periferia europea che si è verificato durante gli anni dell’UME. Questi flussi di capitale, contrariamente alle aspettative della teoria economica dominante (Blanchard e Giavazzi 2002) - quella che, purtroppo, viene quasi esclusivamente somministrata agli studenti -, non sono però andati a sostenere gli investimenti, bensì i consumi generando, in particolare, le note bolle immobiliari in paesi come la Spagna o l’Irlanda.Nella storia economica recente dell’Europa ogni paese infelice lo è a modo suo, come nell’Anna Karenina, dove invece le famiglie felici si somigliano, come è il caso dei paesi core dell’Europa. Per esempio, l’esperienza del Portogallo è, mutatis mutandis, simile a quella dell’Italia: la crescita del Portogallo precede l’UME ed esso entra nell’euro con partite correnti (PC) già in serio disavanzo. La successiva stagnazione non impedisce un lento ulteriore deterioramento delle partite correnti e l’inesorabile peggioramento della posizione netta sull’estero (PNE) alla cui base c’è la mancanza e l’ulteriore perdita di competitività del paese e il saldo negativo dei redditi netti dall’estero dovuto al pagamento degli interessi sul debito netto.
L’Italia era nel 1999 in pareggio di PC, che però già andavano peggiorando dopo gli esiti positivi della grande svalutazione del 1992 che ci portò temporaneamente fuori dello SME. Portogallo e Italia sono simili nel senso che gli anni dell’euro sono anni di stagnazione accompagnati dal progressivo peggioramento dei conti esteri, in misura più contenuta ma pur sempre inesorabile per il nostro paese.
L’espansione della domanda di credito al consumo in Spagna e Irlanda è stata ovviamente stimolata dall’accesso all’indebitamento da parte delle famiglie a più bassi tassi e con scadenze più lunghe. Un medesimo tasso di interesse nominale fissato dalla BCE si traduceva infatti:
- in tassi reali molto bassi, al limite negativi in Spagna e Irlanda (e sui titoli del debito Greci su cui i mercati non caricavano premi per il rischio), dove la crescita economica guidata dai consumi privati (pubblici nel caso Greco) determinava una più forte dinamica di salari nominali e prezzi,
- in tassi reali più elevati nei paesi centrali dove la moderazione salariale e fiscale contribuiva a tenere bassa l’inflazione. In questi paesi le esportazioni verso i paesi periferici compensava la stagnazione della domanda interna.
La figura che segue è significativa: essa mostra il tasso di interesse che la BCE avrebbe dovuto fissare – mai ne avesse potuti fissare due – in maniera da soddisfare la cosiddetta Regola di Taylor, rispettivamente, per la periferia europea e per i paesi core. Si vede che nei fatti la BCE abbia fissato i tassi effettivi guardando solo ai paesi core. (Non entro qui nel merito della validità della Taylor’s rule, mi interessa solo mostrare come persino alla luce delle regole di politica monetaria impartite dai manuali mainstream la BCE abbia servito un solo padrone).
E’ stata opportunamente suggerita la similarità fra la crisi europea e quella americana: qui come lì una bolla immobiliare finanziata dal settore creditizio ha sostenuto la domanda aggregata sino a che l’indebitamento delle famiglie non ha raggiunto livelli ritenuti insostenibili. Tutto questo è accaduto in un solo paese nel caso americano, su più paesi nel caso europeo. C’è al riguardo una controversia sulle cause origini di fondo di questo modello di crescita. Secondo alcuni – la maggior parte degli economisti conformisti e delle istituzioni internazionali – la questione ha a che vedere con la mancata regolamentazione dei mercati finanziari (ma non dovevano auto-regolamentarsi?
Dov’è a proposito la famosa disciplina dei mercati?). Secondo altri, la briglia sciolta deliberatamente consentita ai mercati nel concedere credito alle famiglie è stata la modalità in cui il capitalismo è riuscito a impedire che i profondi mutamenti occorsi nella distribuzione del reddito a sfavore delle classi salariate portasse a un crollo dei consumi e della domanda aggregata (Barba e Pivetti 2011). Insomma, l’indebitamento delle famiglie spagnole (o irlandesi) ha compensato la moderazione salariale in Germania così come ha compensato la contrazione dei redditi reali del ceto medio negli USA. Ma, naturalmente, il debito privato ha una instabilità ben più consistente di quello pubblico. Poiché, ahimè, al debito delle famiglie spagnole corrisponde quello delle banche spagnole verso quelle tedesche, e gli Stati sono dovuti correre in soccorso dei conti disastrati delle banche, ecco che il debito pubblico è cresciuto. Ma la responsabilità non risiede certo nella politica fiscale, come il dott. (Ignazio) Visco ci vuol far credere.
Si poteva e doveva far meglio in Europa? Forse, certamente con una costituzione economica radicalmente diversa da quella monetarista che l’Europa si è data, ma non dimentichiamo i dubbi sull’ottimalità dell’area di scambio europea sottolineati alla fine degli anni 1990 soprattutto dagli economisti americani. Una  moneta unica non va bene con paesi a diversi stadi di sviluppo, con scarsa mobilità del lavoro, eterogenei etnicamente e dunque non socialmente solidali.
2. L’Europa si trova oggi di fronte a due ordini di problemi, di breve  e di lungo periodo.
Quelli di breve periodo con un po’ di coraggio (che manca) sarebbero affrontabili. Quelli di lungo (che poi sono a ben vedere alla base di quelli di breve) sono ai limiti della non risolvibilità.
Nel breve-medio periodo l’Europa deve affrontare la questione dell’insostenibilità dei debiti esteri dei paesi periferici, ovvero – a ben guardare – del possibile conseguente crollo delle banche creditrici dei paesi centrali. Sarete a conoscenza della feroce discussione in corso nelle scorse settimane fra il ministro delle finanze tedesco Schaulbe e la BCE. Il primo vorrebbe trovare forme di deferimento delle scadenze (e magari di alleviamento del carico di interessi come proposto da Roubini) relativamente ai titoli del debito greco. Non che questo sia risolutivo, ma il coinvolgimento delle banche detentrici del debito nell’operazione di salvataggio renderebbe più accettabile ai contribuenti tedeschi una seconda tranchedi aiuti alla Grecia.
La BCE si dichiara timorosa dei rischi di contagio ad altri paesi di quello che apparirebbe come un default mascherato, del possibile fallimento degli emittenti dei cosiddetti credit default swaps – (e qui la cosa si fa ridicola: come si consente l’emissione di titoli assicurativi che, nel caso di evento negativo, porterebbero all’insolvibilità di chi li ha emessi, ma dove sono le autorità di controllo?), delle sue perdite in conto capitale (essa detiene miliardi di titoli dei paesi periferici frutto della sua pur timida politica di sostegno), come se un falsario che stampa moneta potesse mai incorrere in perdite in conto capitale! La BCE ha timore in realtà di perder la cosiddetta credibilità avendo partecipato un peraltro fallito bail-out. Non intendo qui prender posizione (peraltro non conterebbe nulla), ma voglio solo osservare: come si consente a pubblici funzionari come Trichet o Bini-Smaghi di avere voce in capitolo, se non al rango di tecnici, al pari di ministri? E non solo: di ricattare le istituzioni minacciando di non collaborare a eventuali scelte che vedessero la BCE contraria. Da un punto di vista economico e democratico quello dell’indipendenza delle BC è stata una scelta scellerata, coperta da assurde teorie elaborate da apprendisti stregoni in università americane che la FED o la Bank of Englandbadano bene dal seguire.
Il governatore Draghi ha ribadito nelle Considerazioni finali che “né la presenza di rischi sovrani, né la dipendenza patologica di alcune banche dal finanziamento della BCE” possono farla “deflettere” dall’obiettivo della stabilità dei prezzi (9). Quello che appare intollerabile non è tanto il comportamento dei banchieri centrali, che in fondo rifiutano di fare quello che  i trattati europei vietano loro di fare e difendono la reputazione di “guardiani della moneta”, ma che le democrazie  europee si sia auto-inflitte queste umiliazioni. Si badi, da sempre la democrazia popolare ha avuto necessità di contro-altari istituzionali, i giudici e i saggi delle Corti Costituzionali, che controllino l’esecutivo e ne moderino il potenziale populismo. Ma a parte di una banda di fanatici economisti ultra-liberisti, mai a nessuno era venuto alla mente di elevare una banca centrale al rango di quarto potere!

Comunque finisca, probabilmente con qualche mediazione tipo partecipazione volontaria delle banche a un po’ di allungamento delle scadenze del debito greco, le scelte dell’Europa nelle prossime settimane continueranno nella logica del “kick the can downthe road”, nel senso che nonostante le politiche restrittive imposte sul popolo greco – una ignominia nell’Europa civile – esse non ne possono impedire un fallimento finale. Purtroppo il governatore Draghi, oltre a difendere il ruolo poco accomodante della BCE – essenziale qualunque sia la soluzione adottata – individua in maniera assai poco lungimirante la “risposta alla crisi del debito… innanzitutto nelle politiche nazionali, nella piena attuazione dei piani correttivi concordati (p.8) senza peraltro il sostegno della politica monetaria che deve “ora iniziare un percorso di rientro, per impedire che si formino attese inflazionistiche” (p.5). Certo, l’inflazione. Ma perché dovremmo preoccuparci troppo di questa, nel Regno Unito essa è al 5% e la BoI tiene i tassi a zero.
E poi un po’ di inflazione in Germania servirebbe a riequilibrare la competitività fra i paesi europei, perché la core inflation (quella di origine interna) solo in Germania e satelliti potrebbe ridestarsi, non certo da noi. Di nuovo: i banchieri centrali europei fanno quello che è stato loro assegnato di fare.
Eppure altre soluzioni sarebbero prefigurabili per tamponare i problemi di breve periodo. Molti consensi raccoglie l’idea di una europeizzazione del debito pubblico (v. ad esempio qui e qui). Secondo molti una quota, diciamo il 60%, dei debiti nazionali dovrebbe esser attribuita a un fondo monetario europeo o addirittura alla BCE (perché no? Molti sarebbero d’accordola questione è di coraggio politico). Questo debito, a garanzia europea, verrebbe tranquillamente rinnovato a scadenza a tassi minori, certamente se la BCE è vista come garanzia ultima di tale debito e opera in maniera accomodante di modo che i paesi “virtuosi” non vengano a condividere il premio per il rischio coi paesi periferici (i singoli paesi sarebbero naturalmente responsabili del servizio di tale debito). Essi verrebbero così a dover gestire debiti residui notevolmente inferiori i quali, a quel punto, basterebbe fossero stabilizzati (come un centinaio di economisti suggerì per il nostro paese su ispirazione intellettuale di Luigi Pasinetti nel 2006). Peraltro i paesi “virtuosi” avrebbero a quel punto spazio per politiche espansive!
E’ possibile che si vada verso una soluzione di questo tipo – in parte i fondi europei di salvataggio vanno timidamente in quella direzione. Chiave per la riuscita di questa come di ogni altra operazione è un ruolo accomodante della BCE il cui statuto va modificato e reso simile alla FED, indipendente si ma “con juicio” (pron. "huìzio"), che abbia come obiettivo non solo la stabilità dei prezzi ma pure l’occupazione, che sia più responsabile di fronte al potere democratico.

Ma invece, attenzione, un altro spettro, di segno opposto, si aggira per l’Europa, quello del Ministro delle finanze europeo, the “independent enforcer”, come lo ha definito il dott. Visco. Trichet e ancor prima Bini Smaghi lo han proposto – investiti a quanto pare anche del ruolo di disegnare le future istituzioni europee. Molto chiaramente il dott. Draghi, nella recente audizione di fronte al Parlamento europeo ha messo in luce il collegamento fra la proposta di una europeizzazione del debito, che non viene esclusa, con la centralizzazione a livello europeo delle decisioni di bilancio: “For these reasons, the issuance of Eurobonds would only seem appropriate in an institutional framework where some degree of fiscal competence is transferred from the national to the union level, thereby internalising both the benefits and the responsibilities related to Eurobond issuance.
This avenue, however, would require major institutional changes that appear unlikely to gain widespread support at the current juncture.” Il dibattito sembra invece aperto su questo (anche qui), e un ridisegno delle istituzioni economiche europee si porrà a fronte dell’inevitabile salvataggio delle economie periferiche. La possibilità che si prefigura è che i singoli Parlamenti nazionali, le sovranità nazionali, già espropriate della sovranità monetaria – senza le quali non si è una vera nazione – verranno espropriate anche della sovranità fiscale. Poco male se questi poteri fossero devoluti a una Europa che della crescita dell’occupazione in tutta, ripeto, tutta l’Europa si facesse carico, un Europa così è solo nei sogni dei federalisti. Attenzione però, Mr. Fisc ci verrà veduto come un passo verso l’Europa politica, sarà invece un passo verso qualcosa di oscuro, certamente per la periferia europea a cui apparteniamo. Peraltro i costi sociali di questo quadro sarebbero talmente devastanti che la sopravvivenza dell’UME comunque si porrà.
3. Ma veniamo allora ai problemi di lungo periodo. E’ chiaro a molti che l’UME corrisponde all’adozione di un regime di gold standard in un’area economica non ottimale. Com’è noto, nel gold standard – un sistema esecrato da Keynes – la deflazione nei paesi in disavanzo commerciale e l’inflazione in quelli in avanzo porta a un aggiustamento degli squilibri commerciali. Keynes deplorò il sistema in quanto sinonimo di deflazione, come nei fatti è stato nell’esperienza storica. Non ho le competenze per una analisi storica ma si veda qui. Per ciò che riguarda l’UME, vi sono almeno due o tre problemi: (a) la deflazione nei paesi in disavanzo è difficile data la nota vischiosità dei prezzi e dei salari nominali, dunque comporta una caduta drammatica della produzione e dell’occupazione; (b) la deflazione accresce il valore reale dei debiti (i redditi nominali calano, il valore reale dei debiti rimane tale); (c) i paesi in surplus continuano nella loro politica di moderazione dei prezzi, assecondati dalla BCE, rendendo praticamente impossibile il recupero di competitività della periferia. L’aggiustamento diventa una fatica di Sisifo con sofferenze notevoli per le popolazioni.
 L’aggiustamento andrebbe allora tutto condotto dal lato dei paesi in surplus, dove l’inflazione andrebbe lasciata correre, ma questo non accade e non accadrà in Europa. Se il paese dominante intende tuttavia preservare il proprio modello, da me altrove commentato, in cui vige un circolo virtuoso di disciplina dei lavoratori, moderazione salariale, uno stato paternalista e successo nelle esportazioni, allora c’è poca speranza in tale direzione. L’idea che la Germania sia avversa all’inflazione a causa della memoria dell’iper-inflazione all’epoca di Weimar è una invenzione della Bundesbank (le memorie si fabbricano!): l’avversione all’inflazione è volta a preservare il modello mercantilista tedesco. Negli attuali frangenti in cui i mercato infra-europei si fan meno promettenti, la potenza in surplus intende sopratutto preservare la propria macchina esportatrice verso i mercato extraeuropei.
Nessuna persona ragionevole potrebbe attendersi che la periferia europea riguadagni competitività, modernizzandosi, a colpi di deflazione (la cosiddetta svalutazione interna), ma fra le persone ragionevoli dobbiamo escludere un bel po’ di gente a cominciare dagli economisti tedeschi, ma sono in bella compagnia a Francoforte, a Bruxelles e anche a Roma.

Allora che prospettive ha l’Europa?
1.    Roubini nel fine settimana ha riaffermato il suo ruolo di Cassandra nel pronosticare l’uscita della Grecia dall’Euro. Se questo fosse senza costi, non esiterei a indicare questa come la via maestra anche per altri, anche per noi. Ma non è così. Almeno nel breve periodo, sarebbe un evento economicamente drammatico a livello planetario (se ci son tanti timori per il fallimento greco figuriamoci cosa accadrebbe col crollo dell’Euro accompagnato dalla ridenominazione in valute nazionali dei debiti).
2.    Secondo altri non ve alternativa alla trasformazione dell’Europa in una “transfer union”, un’Unione politica in cui un centro competitivo sostiene con trasferimenti una periferia non competitiva. I costi sarebbero però esorbitanti e politicamente improponibili (v. per esempio qui).
3.    Una Europa progressista adotterebbe la proposta degli Eurobonds; muterebbe lo statuto della BCE rendendola la banca sovrana dell’Unione e regolamenterebbe fortemente la finanza privata e i movimenti di capitale; coordinerebbe le politiche monetarie e fiscali europee volgendole verso l’obiettivo primario della piena occupazione; emetterebbe altri Eurobonds per finanziare un piano Marshall europeo ampliando il bilancio europeo, particolarmente a favore delle aree periferiche; muterebbe la distribuzione del reddito a favore delle classi salariate, particolarmente nei paesi in surplus commerciale, in un quadro di concertazione (che richiede sindacato forti) volto a tenere sotto controllo l’inflazione (la cui media europea obiettivo va innalzata in modo da renderla funzionale all’obiettivo dell’occupazione).
4.    La prospettiva più probabile è invece la progressiva europeizzazione de facto dei debiti pubblici di Grecia e Portogallo (una europeizzazione bastarda o ibrida la definirei) a tassi usurai e con la BCE che persegue politiche non accomodanti, ciò che porterà in tempi rapidi alla creazione di Mr.Fisc, e la perdita della sovranità fiscale per i paesi membri. Così potete anche non andare più a votare. La politica economica la decide Bruxelles, sui diritti civili decide il Vaticano (perché pensate che si sia raggiunto il quorum domenica?). Se mai qualcosa cambierà in Italia nei prossimi mesi, non aspettatevi che duri. Come ho però già detto, e sostiene Roubini, i costi sociali nella periferia sarebbero così devastanti che l’UME non potrebbe reggere.
Si usa dare le probabilità: (a) 20%; (b) 0%; (c) 5%; (d) 75%, ma forse nel più lungo periodo: (a) 45%, (b) 0%; (c) 10%; (d) 45%

4. E dunque due parole sull’Italia.

La situazione del paese è molto preoccupante, più di quanto il cittadino medio si immagini. Indicatore di questo è il peggioramento dei conti con l’estero, progressivo da quando c’è la moneta unica, e irreversibile per la perdita di competitività del paese (un tempo si svalutava e via! Ora non si può più). Il debito estero, ancora piccolo (20% del PIL) rispetto ai PIGS però cresce (peraltro i dati sulla PNE sono inaffidabili e vorrei domandare una delucidazione in proposito al dott. Passacantando), e ciò segnala che il debito pubblico e privato crescono (poco male se i debiti sono fra italiani e se avessimo una banca centrale nazionale col ruolo di prestatore di ultima istanza, ma il debito estero è diverso e non abbiamo una banca centrale nazionale).
Vorrei qui ricordare che il debito pubblico italiano non è frutto di un eccesso di spesa pubblica sul Pil, specie se la si calcola al netto della spesa per interessi (la cosiddetta spesa primaria), anzi. Il debito pubblico italiano è frutto di una serie combinata di scelte scellerata: il divorzio fra Tesoro e Banca d’Italia del 1981, lo SME senza controllo dei movimenti di capitale con la conseguente perdita del controllo dei tassi di interesse, e il lasciar correre al contempo, al punto da teorizzarla come positiva, l’evasione fiscale (al riguardo vi rimando a un ottimo intervento di Aldo Barba a un convegno per il 150simo tenuto a Roma a fine maggio).
Il tema dell’inasprimento della lotta all’evasione è stato richiamato dal Governatore, con un complimento al ministro del Tesoro non certo motivato dal suo impegno su questo piano. Molto di più è possibile e doveroso fare. E’ chiaro che un gran numero dei detentori dei titoli del debito pubblico e più in generale della ricchezza finanziaria e immobiliare sono gli evasori fiscali.
Su di loro deve gravare il costo della riduzione del debito. La tracciabilità elettronica dei pagamenti unitamente alla riduzione drastica di quelli effettuabili con banconote rende possibile una drastica riduzione dell’evasione. Sulle riforme fiscali proposte dal governo e appoggiate da alcuni sindacati, trasferimento di parte del carico fiscale da Irpef a IVA ci sarà da discutere. Si rammenti che l’IVA è una imposizione regressiva. La misura assomiglia più a una “svalutazione interna” – l’IVA non incide sul prezzo dei beni esportati – che a un sollievo per il lavoro dipendente, che subirebbe invece una perdita. Se è così lo si dica, specie i sindacati più servili.

Tutti dicono che i problemi si cominciano a risolvere se riparte la crescita. Essa necessiterebbe di un recupero della competitività che richiederebbe (i) l’inversione della moderazione salariale nei paesi forti, (ii) il recupero di produttività, e (iii) la lotta all’inflazione italiana che si annida nelle posizione di rendita nel settore dei servizi. La crescita richiede un aumento della domanda aggregata che, in economia aperte, non può che essere coordinato in particolare a livello europeo.
Le politiche progressiste sopra delineate sono le uniche che possono fornire tale quadro europeo e fornire anche lo sfondo per le “riforme di struttura” necessarie al paese”. Le politiche europee, sostenute dal dott.Draghi col consenso, ahimè, di gran parte dell’opposizione, vanno invece in direzione opposta. Voglio solo segnalare come le previsioni di crescita dell’economia italiana fornite dalla Banca d’Italia, fatte proprie dal Tesoro e anche dal PD, siano molto ottimistiche (qui, qui e qui).

Il dott. Saccomanni, direttore generale della BdI ha messo in luce i giorni scorsi come il 40% dei trentenni sia a casa con i genitori, una situazione umiliante, non è certo una scelta come si è voluto far credere col termine “bamboccione”. Queste sono generazioni bruciate, altro che pericolo del calo demografico (un altro spettro ad arte alimentato dall’economia conformista)! Allora la mia speranza, da economista, è di vedere le piazze ancora piene di giovani “indignados”, indignati verso coloro che hanno disegnato questa Italia e questa Europa e poi li hanno definiti bamboccioni.
Pubblichiamo in allegato una replica a un commento di Guido Montani all’articolo “E noi faremo come Schroeder” di Sergio Cesaratto
 
Nel suo contributo Montani sostiene che l’Europa soffra di un “grave squilibrio istituzionale”, denunziato dai “federalisti europei”, dove “solo il pilastro monetario è stato creato”. Prefigura in luogo un’Europa più simile alla Germania, ma non troppo, dove scompaia la “la distinzione tra paesi forti e deboli”. Allo scopo, propone che un (rafforzato) Parlamento europeo e la Commissione contino “su un bilancio almeno pari al 3,5-4,5% del PIL”. Per venire incontro alle “buone ragioni” tedesche volte a “sostenere … alcuni vincoli di austerità …per evitare che la finanza internazionale metta in pericolo l’Unione monetaria”, e per sostenere col dovuto “orgoglio” il progetto alternativo, i partiti “progressisti” dovrebbero farsi portatori di “misure serie … per la riduzione del debito pubblico”. Sebbene, infine, “non esistono criteri teorici condivisi per stabilire quando un debito pubblico diventa sostenibile … questi criteri esistono nella prassi e sono stati resi espliciti dagli attacchi della speculazione finanziaria a paesi come la Spagna e l’Irlanda che pure rispettavano i parametri di Maastricht”. L’articolo di Montani esprime un sentire europeista e rigorista diffusi nella sinistra italiana. Pur apprezzando alcuni spunti dell’argomentazione – in particolare l’idea di un più ampio budget europeo - non nascondiamo un dissenso di fondo nell’impostazione e nei contenuti.
a) Per cominciare, la struttura istituzionale Europea non è un frutto casuale, ma dell’idea che mercati dei beni e del lavoro liberalizzati, accompagnati da una politica monetaria ereditata dalla Bundesbank e dalla rinuncia alla politica fiscale, avrebbero assicurato una crescita non inflazionistica. Come tale modello abbia ben servito il modello economico tedesco e accentuato gli squilibri europei abbiamo già molte volte spiegato su questa rivista.
b) Questa struttura sarebbe idealmente modificabile, sebbene in una maniera più complessa di quanto delineato da Montani, ciò comportando in particolare la rinuncia da parte della Germania di alcuni tratti fondamentali della propria costituzione economica. Il realismo politico nei riguardi della costituzione economica tedesca ci induce a essere pessimisti al riguardo.[1]
c) Montani pare invece paradossalmente ottimista sulla Germanizzazione dell’Europa (“Di fatto, il governo tedesco sta diventando il governo dell’UE. Se in futuro si procederà in questa direzione si costruirà un’Europa tedesca”), che però rifiuta in quanto non una “buona soluzione per i cittadini europei”. In verità se le cose fossero così semplici, tutti i cittadini europei accetterebbero qualche sacrificio per poter assomigliare a quel paese! Sfortunatamente, invece, la realizzazione di comportamenti tedeschi attraverso dosi massicce di deflazione è mission impossibile: società più efficienti si possono solo realizzare in un contesto di crescita e non di progressivo immiserimento sociale. Inoltre, come acutamente sottolineato, l’ossessione sul recupero delle competitività nazionali come soluzione dei problemi dell’eurozona, condiviso dalla Merkel come dalla Commissione, dimostra che essi “tentano di guidare l’eurozona come se fosse una piccola isola off-shore”).
d) Montani appare sottoscrivere la tesi che un progetto alternativo comunque comporti il rientro del debito pubblico nei paesi periferici (non ci pare meritevole di discussione l’idea ciò venga fatto per orgoglio nazionale). Il concetto di sostenibilità è arbitrario, come Montani ammette e come sostenuto nell’appello degli economisti sulla stabilizzazione del debito pubblico.[2] La sostenibilità dei debiti pubblici dipende naturalmente dalla politica monetaria adottata. Se questa è accomodante nel senso di minimizzare l’onere del debito, la sostenibilità è assicurata. La BCE ha ampie possibilità di farlo, se i governi Europei volessero (purtroppo sembra ammettersi per le banche quello che è considerato anatema per il settore pubblico).[3] Perché dunque imporre sui paesi più indebitati politiche fiscali deflazionistiche che solo aggraverebbero la situazione nazionale, europea e globale, come sostenuto nella lettera degli economisti?[4] Misure, destinate peraltro all’insuccesso come Montani ammette per il caso Greco.
Che fare, dunque? Intanto si devono prendere le distanze dalle utopie federaliste - che trovano peraltro i loro fondamenti economici nelle medesime ideologie del laissez-faire portate a sostegno dell’Europa com’è - a favore di una visione realistica delle relazioni fra paesi e della complessa relazione fra conflitto distributivo e accordi economici internazionali. Su questa base, la proposta di progetti economici alternativi al disegno esistente è strumento di lotta politica purché non si ritenga che la soluzione risieda in quello che definisco idealismo keynesiano (sebbene Montani sembri talvolta lontano persino da questo), basti ricordare che il rifiuto del keynesismo è l’articolo 1 della costituzione economica tedesca. A fronte di conflitti economici che hanno radici storiche profonde non esistono facili soluzioni, e l’unica indicazione è quella di fronteggiare tale realtà consapevoli degli interessi nazionali. Spinelli no, per favore.
 
 
 
 
[1] Al riguardo si veda la critica alle posizioni di Carlo Panico, per alcuni versi simili a quelle di Montani, in Cesaratto.
[2] Che il debito di alcuni paesi periferici sia sotto attacco pur essendo nei parametri di Maastricht non dimostra nulla: in quei paesi è il sistema privato a essere fortemente indebitato, con la possibilità che esso vada a gravare sulle finanze pubbliche.
[3] Purtroppo Montani nel suo più ampio contributo a cui rimanda sottoscrive in pieno lo statuto corrente della BCE definito un “solido pilastro”, ritenendo che l’austerità fiscale sia “necessaria per evitare una nuova crisi”, una posizione ben in linea con le “contrazioni fiscali espansive” di Alesina.
[4] La lettera datata 15 giugno 2010 era indirizzata al Presidente Napolitano. E’ sfuggito ai più che pochi giorni dopo il Presidente ha affermato: “Il tema che si sta tuttavia imponendo al centro delle preoccupazioni comuni a larga parte della comunità internazionale è - insieme con quello del concreto raggiungimento di adeguati obbiettivi di consolidamento dei bilanci pubblici - il tema del contestuale rilancio della crescita economica. I due punti appaiono abbinati in tutte le formulazioni dei più recenti documenti, innanzitutto dell’Unione Europea ; il secondo non può essere posto trascurando il primo, ma la combinazione risulta controversa e difficile. Essa dipende anche dall’apporto che ad una ripresa europea ancora flebile verrà dato da qualcuna tra le maggiori economie dell’Unione, se non ci si preoccuperà troppo del rafforzamento delle finanze e della competitività del proprio paese ; e dipenderà, una positiva combinazione tra risanamento finanziario e crescita economica, dagli specifici contenuti della manovra di stabilizzazione in paesi come il nostro”.

Sentenza storica: un giudice ha dichiarato nulle tutte le multe inviate da equitalia via raccomandata.

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