Di Francesco Antonino Cancilla

1.- Premessa.

Il primo semestre del 2018 è stato contraddistinto da due importanti e innovative deliberazioni delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti; si tratta, in particolare, della deliberazione n. 19/2018/PRSP della Sezione di controllo per la Campania, depositata il 28 febbraio 2018, e della deliberazione n. 108/2018/QMIG della Sezione di controllo per la Regione siciliana, depositata il giorno 11 maggio 2018.

Con la prima la sezione campana ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 434, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, in riferimento ai parametri stabiliti degli articoli artt. 97, 81, 2, 3, 1, 41 e 117, comma 1, della Costituzione; con la seconda la sezione siciliana ha sollevato la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 11 septies, del decreto legge 30 dicembre 2016, n. 244, così come modificato dall’art. 1, comma 1, della legge 27 febbraio 2017, n. 19, in riferimento ai parametri stabiliti dagli articoli della Costituzione n. 3, 24, 81, 97, 101, 103, 117, quest’ultimo anche in relazione alla norma interposta di cui all’art. 6, § 1, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.

La pronuncia della Sezione campana investe l’art. 1, comma 434 della legge n. 232 del 2016, modificativo dell’art. 1, comma 714, della legge n. 208 del 2015, che -secondo l’interpretazione dal collegio- consente agli enti locali -in deroga ad ogni precedente normativa- di rimodulare o riformulare il piano di riequilibrio finanziario pluriennale, procedendo al ripiano trentennale della quota di disavanzo derivante dalla revisione straordinaria dei residui ai sensi dell’art. 243-bis, comma 8, lett. e), del TUEL[1]. Ad avviso della Sezione, tale norma, in primo luogo, si pone in contrasto con gli art. 81 e 97, comma 1 Cost., in combinato disposto con gli artt. 2, 3, 1 e 41 Cost., poiché, in assenza di qualsivoglia giustificazione costituzionale, permette che uno squilibrio effettivo ed avente fondamento nella mancanza di risorse (ossia quello derivante dalla revisione straordinaria dei residui ex art. 243-bis, comma 8, lett. e), del TUEL) possa essere ripianato in un orizzonte temporale grandemente dilatato rispetto alla disciplina prevista per la crisi – ordinaria e straordinaria- della finanza locale[2]. In secondo luogo, vi sarebbe un contrasto con gli artt. 24 e 117, comma 1 Cost., per violazione del parametro interposto dell’art. 1, Protocollo 1, e degli artt. 6 e 13 della CEDU; infatti, tale facoltà di modifica del piano di riequilibrio finanziario pluriennale, inserita in un quadro di costante instabilità legislativa, determina una situazione di incertezza in grado di compromettere la tutela dei diritti dei creditori.

La pronuncia della Sezione siciliana investe l’art. 5, comma 11 septies, del decreto legge n. 244 del 2016, come modificato dall’art. 1, comma 5, della legge n. 19 del 2017, che ha previsto la possibilità di approvare un nuovo piano di riequilibrio finanziario pluriennale per gli enti locali che, pur avendo avviato la procedura di riequilibrio ex art. 243-bis del TUEL, non hanno rispettato i termini procedurali (fissati dal primo periodo del comma 5 del medesimo articolo 243-bis TUEL[3] o dall’articolo 2, comma 5-bis, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78), e non hanno pertanto conseguito l’approvazione del piano da parte della Corte dei Conti.

Ad avviso del collegio siciliano, vi sarebbe la violazione degli artt. 81, 97, comma, 1, 119, comma 1, 24, 111 e 117 Cost., in relazione all’art. 6, § 1, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU), poiché la tale disposizione, che riapre ex novo i termini per ricorrere alle procedure di riequilibrio rispetto ad enti che si sono dimostrati già inadempienti ed intempestivi, oblitera la più coerente e univoca soluzione (ex art. 243 quater, comma 7, del TUEL[4]) dell’immediata attivazione del dissesto quale conseguenza obbligata nell’ipotesi di insuccesso della procedura di riequilibrio. Pertanto, il ricorso a tale procedura finisce per diventare un facile escamotage per differire nel tempo la dichiarazione di dissesto (e, quindi, l’emergere delle responsabilità di amministratori e dipendenti che l’hanno determinato) e per aggravare le conseguenze della crisi strutturale a discapito della comunità amministrata, ledendo peraltro gli interessi dei creditori. Viene così annullata l’imprescindibile esigenza di certezza del diritto sia sul piano generale sia su quello più specifico riferito alla condizione degli enti in crisi, i cui piani di riequilibrio sono stati valutati negativamente dalla Corte dei Conti con deliberazioni ormai definitive; gli effetti di tali pronunce, oltretutto, sarebbero vanificati proprio dalla riapertura dei termini per la riproposizione del piano di riequilibrio.

Ciò premesso, nella presente nota saranno oggetto di analisi due profili particolarmente significativi: la legittimazione della Sezione regionale di controllo della Corte dei Conti a sollevare questione di legittimità costituzionale[5] e il ruolo della Corte come organo di tutela indiretta dei creditori della Pubblica Amministrazione.

 

2.- La Sezione regionale di controllo della Corte dei Conti come giudice a quo del giudizio di legittimità costituzionale.

Le due ordinanze qui esaminate affermano la legittimazione della Sezione di controllo a sollevare questioni di legittimità costituzionale nell’ambito dei procedimenti relativi all’approvazione e all’esame dei piani di riequilibrio finanziario pluriennale. Il percorso motivazionale è pressoché analogo e si concentra sui seguenti punti fondamentali: la natura magistratuale della Corte dei Conti, i parametri di valutazione aventi natura giuridica, la natura paragiurisdizionale della pronuncia conclusiva del procedimento contraddistinto dal rispetto del contraddittorio[6].

Quanto al profilo soggettivo, l’attività della Corte nel procedimento di esame del piano di riequilibrio finanziario pluriennale è svolta da magistrati che offrono garanzie di imparzialità ed indipendenza, soggetti soltanto alla legge e stabilmente incardinati nell’ordine giudiziario; oltretutto, la Corte dei conti è l’unico organo di controllo che, nel nostro ordinamento, gode di una diretta garanzia in sede costituzionale[7].

Quanto al profilo dei parametri, il procedimento innanzi alla sezione regionale della Corte dei Conti si risolve in una valutazione di conformità del piano rispetto a norme di diritto oggettivo. Al riguardo, va osservato che, ai sensi dell’art. 243 quater, comma 3, del TUEL, la sezione regionale di controllo della Corte dei conti delibera sull’approvazione o sul diniego del piano, verificandone la congruenza ai fini del riequilibrio[8]. Tale valutazione va effettuata alla stregua del principio contabile generale della congruità, di cui all’Allegato 1, del decreto legislativo n. 118 del 2011 così definito: «la congruità consiste nella verifica dell’adeguatezza dei mezzi disponibili rispetto ai fini stabiliti. Il principio si collega a quello della coerenza, rafforzandone i contenuti di carattere finanziario, economico e patrimoniale, anche nel rispetto degli equilibri di bilancio. La congruità delle entrate e delle spese deve essere valutata in relazione agli obiettivi programmati, agli andamenti storici ed al riflesso nel periodo degli impegni pluriennali che sono coerentemente rappresentati nel sistema di bilancio nelle fasi di previsione e programmazione, di gestione e rendicontazione».

La Sezione delle Autonomie nella deliberazione n. 5/2018/INPR ha evidenziato che assume particolare rilevanza l’esame dell’adeguatezza dei mezzi, che potrebbe essere compromessa dall’accertata scarsa capacità di riscossione dei crediti da parte dell’ente, dal costante aumento delle spese correnti, oppure da una riscontrata cronica situazione di illiquidità con ricorso sistematico ad anticipazioni di tesoreria di notevole entità, che possono diventare veri e propri finanziamenti, qualora non siano restituite alla fine dell’esercizio di riferimento. La valutazione del piano impone, poi, un giudizio in termini di veridicità e attendibilità delle previsioni[9] e, quindi, di sostenibilità finanziaria del riequilibrio in base alle previsioni ritenute veritiere e attendibili. Tale tipo di controllo è chiaramente finalizzato a salvaguardare il principio costituzionale dell’equilibrio di bilancio.

Va poi evidenziato che nella sentenza n. 228 del 2017, nell’ambito di una più ampia disamina sulle attribuzioni della Corte dei Conti, la Corte costituzionale ha sottolineato che i controlli di legittimità-regolarità della Corte dei Conti sui bilanci pubblici esulano dal genere dei controlli sulla gestione di natura collaborativa e hanno assunto progressivamente caratteri cogenti nei confronti dei destinatari[10], proprio per prevenire o contrastare gestioni contabili non corrette, suscettibili di alterare l’equilibrio del bilancio ex art. 81 Cost. e di riverberare tali disfunzioni sul conto consolidato delle pubbliche amministrazioni, frustrando conseguentemente la funzione di coordinamento dello Stato finalizzata al rispetto degli obblighi comunitari.

La Corte Costituzionale ha così chiarito che appartengono alla categoria dei controlli di legalità – regolarità: a) la determinazione di misure correttive per gli enti in predissesto (art. 243-bis, comma 6, lettera a), del TUEL); b) l’approvazione o il diniego del piano di riequilibrio (art. 243-quater, comma 3, del TUEL[11]); c) gli accertamenti propedeutici alla dichiarazione di dissesto (art. 243-quater, comma 7, del TUEL).

Quanto al profilo processuale, le due sezioni regionali osservano correttamente che il procedimento, che si svolge nel rispetto del principio del contraddittorio garantito dalla partecipazione dell’ente al controllo tanto in fase istruttoria quanto in fase conclusiva, termina con pronunce di natura decisoria contenute in “deliberazioni” che sono impugnabili davanti alle Sezioni riunite in speciale composizione della Corte dei Conti con giudizio a istanza di parte, in unico grado, nell’ambito della giurisdizione esclusiva in materia di contabilità pubblica ai sensi dell’art. 103, comma 2, della Costituzione (cfr. art. 243 quater, comma 5, del TUEL[12] nonché art. 11, comma 6, e art. 123 del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174).

Le considerazioni sinora esposte inducono a sottolineare l’importanza della Corte come garante dell’equilibrio di bilancio e della sua giustiziabilità. Il riconoscimento della legittimazione della Sezione regionale di controllo come giudice a quo è infatti indispensabile, affinché la disciplina legislativa sul bilancio degli enti locali non si traduca in una “zona franca” sottratta al sindacato di costituzionalità. Poiché i contenuti del bilancio, come sede delle scelte fondamentali di allocazione delle risorse pubbliche, sono rimessi al Legislatore e all’amministrazione, solo in sede di controllo è possibile verificare in maniera tempestiva la legalità ordinaria e costituzionale nella determinazione di quei contenuti, prima ancora che le decisioni degli organi politici e amministrativi siano irrimediabilmente realizzate con il conseguente utilizzo delle risorse pubbliche.

D’altra parte, la regolamentazione sul bilancio, non interferendo direttamente con situazioni giuridiche soggettive di diritto soggettivo e di interesse legittimo, difficilmente verrebbe alla cognizione del Giudice delle leggi nell’ambito di un “processo” dispositivo. Vi sarebbe così il rischio di sottrarre al sindacato di costituzionalità importanti norme statali e regionali che disciplinano la formazione del bilancio, con l’effetto di lasciare prive di presidio giudiziale aree significative dell’ordinamento che incidono su fondamentali interessi costituzionali: i principi di solidarietà sociale con i connessi profili di equità intergenerazionale, l’equilibrio di bilancio e la sostenibilità del debito oltre che la concreta possibilità di assicurare i livelli essenziali delle prestazioni. Tutto ciò, quindi, valorizza la legittimazione della Sezione regionale come essenziale giudice a quo, al fine di sollecitare il giudizio di legittimità costituzionale su disposizioni, che altrimenti riuscirebbero ad eludere tale giudizio.

 

3.- Equilibrio di bilancio e tutela dei creditori.

Occorre evidenziare che entrambe le deliberazioni individuano tra i possibili profili di illegittimità costituzionale anche la violazione dell’art. 24 Cost. nonché dell’art. 117, comma 1 Cost., in relazione al parametro interposto costituito dall’art. 1 del Protocollo 1 e dagli artt. 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, concernenti la tutela della proprietà, l’effettività della tutela giurisdizionale e il giusto processo.

Invero, il susseguirsi continuo delle riformulazioni e delle rimodulazioni dei piani comporta -ai sensi degli artt. 243 bis, comma 4[13], e 243 quater, comma 5, del TUEL[14]– la prosecuzione della sospensione delle azioni esecutive esperite dai creditori nei confronti dell’ente. Pertanto, la soddisfazione dei creditori viene esposta ad un sacrificio temporalmente indeterminato a causa dell’incertezza sul regime applicabile (dissesto o piano di riequilibrio rimodulato) e dell’allungamento dei tempi di valutazione amministrativa (Ministero dell’interno) e giudiziaria (Corte dei Conti) della fattispecie concreta. Tale ritardo si pone in contrasto sia con la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo sia con l’art. 24 della Costituzione.

In particolare, con riferimento all’indeterminatezza dei tempi di conclusione delle procedure di risanamento finanziario, nella sentenza del 24 settembre 2013, nel ricorso n. 43870/04, la Corte europea dei diritti dell’uomo, pur ammettendo le limitazioni all’esercizio dei diritti di credito previste dalla disciplina sul dissesto (art. 248, comma 2 del TUEL[15]), in quanto preordinate a ristabilire condizioni di par condicio creditorum, ha comunque censurato la violazione del principio di proporzionalità tra mezzi e scopi perseguiti proprio in ragione del fatto che ai creditori non è consentito sapere con ragionevole precisione quando avrebbero potuto adire un giudice per l’esecuzione. Tale circostanza nel caso della procedura di riequilibrio è aggravata dall’assenza del carattere della concorsualità, che è tipico della procedura di dissesto, e dalla sovrapposizione di numerosi e asistematici interventi normativi; ciò viola il principio dell’effettività della tutela giurisdizionale dei diritti (art. 24 Cost.), il principio di ragionevole durata del processo di cui all’art. 111 Cost. e di parità delle parti (artt. 111 e 3 Cost.) nonché l’art. 117, comma 1, della Costituzione, in relazione all’art. 6 § 1 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.

Per quanto poi attiene al rispetto dell’art. 24 della Costituzione, nella sentenza n. 186 del 2013 la Corte Costituzionale ha affermato che: “… un intervento legislativo che di fatto svuoti di contenuto i titoli esecutivi giudiziali conseguiti nei confronti di un soggetto debitore può ritenersi giustificato da particolari esigenze transitorie qualora, per un verso, siffatto svuotamento sia limitato ad un ristretto periodo temporale e, per altro verso, le disposizioni di carattere processuale siano controbilanciate da disposizioni di carattere sostanziale che, a loro volta, garantiscano, anche per altra via che non sia quella della esecuzione giudiziale, la sostanziale realizzazione dei diritti oggetto delle procedure estinte (sentenze n. 277 del 2012 e n. 364 del 2007)”. Le disposizioni esaminate dalle due sezioni regionali, invero, non prevedono un limite temporale preciso alla sospensione delle procedure esecutive e non recano norme sostanziali di salvaguardia dei creditori.

Sul piano processuale, poi, va rilevato che nel procedimento innanzi alla Corte dei Conti relativo ai piani di riequilibrio non è prevista la partecipazione di controinteressati; pertanto, la Sezione regionale di controllo, se non fosse ritenuta legittimata a sollevare d’ufficio questione incidentale di costituzionalità, sarebbe costretta ad approvare il piano, pur constatando la violazione -da parte della legge- di principi e diritti costituzionali, fra i quali, ovviamente, il diritto alla tutela giurisdizionale dei creditori.

Le deliberazioni qui analizzate aprono interessanti prospettive in merito al ruolo della Corte dei Conti come garante di interessi costituzionalmente rilevanti di natura finanziaria e adespota che possono venire all’attenzione della Corte Costituzionale solo per mezzo della iurisdictio di diritto oggettivo della Corte dei Conti. Al riguardo, si considerino l’equità intergenerazionale o i diritti delle generazioni future, che sono gravemente lesi da disposizioni legislative che, violando l’equilibrio di bilancio, rinviano nel lungo periodo il ripiano del disavanzo o comportano un’eccessiva espansione di spesa corrente senza adeguata copertura.

Francesco Antonino Cancilla

 

Deliberazioni in PDF da scaricare:

 

Note:

[1] L’art. 243 bis, comma 8, lett. e), del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, cosiddetto TUEL, prevede che l’ente locale, che accede alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, “e) è tenuto ad effettuare una revisione straordinaria di tutti i residui attivi e passivi conservati in bilancio, stralciando i residui attivi inesigibili o di dubbia esigibilità da inserire nel conto del patrimonio fino al compimento dei termini di prescrizione, nonché’ una sistematica attività di accertamento delle posizioni debitorie aperte con il sistema creditizio e dei procedimenti di realizzazione delle opere pubbliche ad esse sottostanti ed una verifica della consistenza ed integrale ripristino dei fondi delle entrate con vincolo di destinazione”.

[2] Cfr. artt. 162, 188, 193 e 194 TUEL per la crisi ordinaria; art. 243-bis TUEL per il c.d. “predissesto” e art. 265 TUEL per il caso di dissesto.

[3] Il comma 5 dell’art. 243 bis TUEL stabilisce che: “Il consiglio dell’ente locale, entro il termine perentorio di novanta giorni dalla data di esecutività della delibera di cui al comma 1, delibera un piano di riequilibrio finanziario pluriennale della durata massima di dieci anni, compreso quello in corso, corredato del parere dell’organo di revisione economico-finanziario. Qualora, in caso di inizio mandato, la delibera di cui al presente comma risulti gia’ presentata dalla precedente amministrazione, ordinaria o commissariale, e non risulti ancora intervenuta la delibera della Corte dei conti di approvazione o di diniego di cui all’articolo 243-quater, comma 3, l’amministrazione in carica ha facolta’ di rimodulare il piano di riequilibrio, presentando la relativa delibera nei sessanta giorni successivi alla sottoscrizione della relazione di cui all’articolo 4-bis, comma 2, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149”.

[4] L’art. 243 quater, comma 7, del TUEL prevede che: “La mancata presentazione del piano entro il termine di cui all’articolo 243-bis, comma 5, il diniego dell’approvazione del piano, l’accertamento da parte della competente Sezione regionale della Corte dei conti di grave e reiterato mancato rispetto degli obiettivi intermedi fissati dal piano, ovvero il mancato raggiungimento del riequilibrio finanziario dell’ente al termine del periodo di durata del piano stesso, comportano l’applicazione dell”articolo 6, comma 2, del decreto legislativo n. 149 del 2011, con l’assegnazione al Consiglio dell’ente, da parte del Prefetto, del termine non superiore a venti giorni per la deliberazione del dissesto”.

[5] Sulla nozione di giudice a quo nel giudizio di legittimità costituzionale, si rinvia a M. D’Amico, Art. 134, in Commentario alla Costituzione (a cura di R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti), Torino, 2006, pag. 2571, e alla bibliografia ivi citata.

[6]Sui profili costituzionali dell’equilibrio di bilancio e sul ruolo della Corte Costituzionale, si v. A. Carosi, La Corte Costituzionale tra autonomie territoriali, coordinamento finanziario e garanzia dei diritti, in Rivista AIC, n. 4/2017, reperibile in line. Sul tema del rapporto tra i controlli della Corte e il giudizio di legittimità costituzionale, si v. G. Rivosecchi, Controlli della Corte dei Conti e incidente di costituzionalità, in Diritto Pubblico, n. 2/2017, pag. 357.

[7] Cfr. Corte cost. sentenza n. 226 del 1976.

[8] L’art. 243 quater, comma 3, del TUEL stabilisce che: “ La sezione regionale di controllo della Corte dei Conti, entro il termine di 30 giorni dalla data di ricezione della documentazione di cui al comma 1, delibera sull’approvazione o sul diniego del piano, valutandone la congruenza ai fini del riequilibrio. In caso di approvazione del piano, la Corte dei Conti vigila sull’esecuzione dello stesso, adottando in sede di controllo, effettuato ai sensi dell’articolo 243-bis, comma 6, lettera a), apposita pronuncia”.

[9] Cfr. art. 162, comma 5, del TUEL.

[10] Cfr. Corte Costituzionale, sentenza n. 60 del 2013.

[11] L’art. 243-quater, comma 3, del TUEL dispone che: “La sezione regionale di controllo della Corte dei Conti, entro il termine di 30 giorni dalla data di ricezione della documentazione di cui al comma 1, delibera sull’approvazione o sul diniego del piano, valutandone la congruenza ai fini del riequilibrio. In caso di approvazione del piano, la Corte dei Conti vigila sull’esecuzione dello stesso, adottando in sede di controllo, effettuato ai sensi dell’articolo 243-bis, comma 6, lettera a), apposita pronuncia”.

[12] L’art. 243 quater, comma 5, del TUEL prevede che: “La delibera di approvazione o di diniego del piano può essere impugnata entro 30 giorni, nelle forme del giudizio ad istanza di parte, innanzi alle Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composizione che si pronunciano, nell’esercizio della propria giurisdizione esclusiva in tema di contabilità pubblica, ai sensi dell’articolo 103, secondo comma, della Costituzione, entro 30 giorni dal deposito del ricorso. Fino alla scadenza del termine per impugnare e, nel caso di presentazione del ricorso, sino alla relativa decisione, le procedure esecutive intraprese nei confronti dell’ente sono sospese”.

[13] L’art. 243 bis, comma 4, del TUEL stabilisce che: “Le procedure esecutive intraprese nei confronti dell’ente sono sospese dalla data di deliberazione di ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale fino alla data di approvazione o di diniego di approvazione del piano di riequilibrio pluriennale di cui all’articolo 243-quater, commi 1 e 3.”

[14] Il comma 5 dell’art. 243 quater del TUEL stabilisce che: “ 5. La delibera di approvazione o di diniego del piano puo’ essere impugnata entro 30 giorni, nelle forme del giudizio ad istanza di parte, innanzi alle Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composizione che si pronunciano, nell’esercizio della propria giurisdizione esclusiva in tema di contabilita’ pubblica, ai sensi dell’articolo 103, secondo comma, della Costituzione, entro 30 giorni dal deposito del ricorso. Fino alla scadenza del termine per impugnare e, nel caso di presentazione del ricorso, sino alla relativa decisione, le procedure esecutive intraprese nei confronti dell’ente sono sospese. Le medesime Sezioni riunite si pronunciano in unico grado, nell’esercizio della medesima giurisdizione esclusiva, sui ricorsi avverso i provvedimenti di ammissione al Fondo di rotazione di cui all’articolo 243-ter

[15] L’art. 248, comma 2, del TUEL prevede che: “Dalla data della dichiarazione di dissesto e sino all’approvazione del rendiconto di cui all’art. 256 non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti dell’ente per i debiti che rientrano nella competenza dell’organo straordinario di liquidazione. Le procedure esecutive pendenti alla data della dichiarazione di dissesto, nelle quali sono scaduti i termini per l’opposizione giudiziale da parte dell’ente, o la stessa benchè proposta è stata rigettata, sono dichiarate estinte d’ufficio dal giudice con inserimento nella massa passiva dell’importo dovuto a titolo di capitale, accessori e spese.”