Di Antonio Ziccarelli

Sommario: Premessa. – 1.  L’obbligo di denuncia alla Corte dei conti: le fonti.  – 2. L’obbligo di denuncia alla Corte dei conti: i soggetti tenuti all’obbligo nella  giurisprudenza della Corte dei conti. – 3. Il Codice di giustizia contabile: D. lgs. 26 agosto 2016, n.174. – 3.1  I tempi della denuncia.  – 3.2  Il contenuto della denuncia. Gli elementi della denuncia e le mere ipotesi danno. – 3.3 Ulteriori adempimenti a seguito della denuncia. – 3.3.1 La ritenuta cautelare ed il fermo amministrativo. – 4. Obbligo di denuncia e  normativa interna Inps: la circolare Inps n.189/1999.  – 4.1 La circolare Inpdap n.9 del 3 giugno 2010. – 5. L’obbligo di autodenuncia: sentenza SS.RR. n.2/2017/QM del 30.1.2017.

Premessa.

Il fondamentale obbligo di denuncia alla Corte dei conti dei fatti dannosi per l’Erario, posti in essere da dipendenti delle Pubbliche Amministrazioni o, comunque, da soggetti sottoposti alla giurisdizione contabile, è stato disciplinato, nel corso del tempo, da numerose disposizioni aventi fonti e ambiti di applicazione assai diversi. Da ultimo, il Codice di giustizia contabile di cui al D.lgs. 26 agosto 2016, n.174, nell’ ambito della disciplina riguardante la fase preprocessuale dei giudizi di responsabilità, ha introdotto nell’ordinamento alcuni specifici articoli dedicati all’obbligo di denuncia, attribuendo valore normativo a orientamenti e prassi già consolidate.

Di seguito si riporta un quadro riassuntivo della disciplina normativa riguardante la denuncia di danno erariale, con particolare riferimento a quella interna emanata dall’INPS, che tiene conto anche dei recenti sviluppi giurisprudenziali.

  1. L’obbligo di denuncia alla Corte dei conti: le fonti.

L’iniziale quadro normativo in materia risultava costituito dall’art.53 del r. d. n.1214 del 13.7.1934 che, riprendendo l’art.83 del r. d. n.2440 del 18.11.1923, disponeva che “I direttori generali e i capi di servizio i quali, nell’esercizio delle loro funzioni, vengano a  conoscenza di un fatto, che possa dar luogo a responsabilità a norma dei precedenti articoli 81 e 82, debbono farne denunzia al procuratore generale presso la Corte dei conti”. In epoca successiva l’art.20 del D.P.R.10 gennaio 1957, n.3, (c.d. Testo Unico degli impiegati civili dello Stato) aveva attribuito l’obbligo in parola agli organi apicali delle pubbliche amministrazioni statali, individuati nei “direttori generali” e nei “capi dei servizi”, al Ministro, ove il fatto dannoso fosse imputabile al direttore generale o ad un capo di un servizio posto alle sue dirette dipendenze, e agli impiegati “con qualifica di ispettore generale”.

Specifiche norme di settore individuavano ulteriori destinatari dell’obbligo in parola, fra queste si ricordano: l’art. 33 del D.lgs. n.76/2000, abrogato dall’art.77, comma 1, lett. c) del D.lgs. n.118 del 23.6.2011, per gli amministratori e i dipendenti delle Regioni a Statuto Ordinario, l’ art.8 della legge n.70/1975 e l’art.75 del D.P.R. n. 696/1979 per gli enti pubblici, l’art.58 della legge n.142/1990 per gli enti locali, l’art.28 del D.P.R. n.761/1979 per gli amministratori e i dipendenti delle strutture sanitarie pubbliche, l’art.26 del D.P.R. n.1076/1976 per le Forze Armate, gli artt.93 e 252 del D.lgs. n.267/2000 per gli amministratori e i dipendenti degli enti locali, l’art.90 del D.P.R. n.97/1975 per i vertici amministrativi degli enti pubblici istituzionali di cui alla legge n.70/1975, gli artt. 33 e 34 del D.P.R.n.254/2005 per gli amministratori e revisori dei conti delle Camere di commercio, gli artt. 56-64 del D.M. n.292/ 2005 per gli appartenenti al Corpo della Guardia di Finanza, gli artt.7 e 8 del D.P.R. n.167/2006 per gli appartenenti all’Esercito.

La normativa citata individuava i soggetti tenuti all’assolvimento dell’obbligo di denuncia in base alle funzioni svolte, secondo un principio di c.d. ”verticalizzazione dell’organizzazione amministrativa”.

Altre norme indicavano i destinatari dell’obbligo con riferimento alle funzioni, di controllo e ispettive, svolte dagli stessi. In tale ambito si poneva il citato art. 20 del D.P.R. n.3/1957 con riferimento ai funzionari con compiti ispettivi, l’art. 239 del citato D.lgs.n.267/ 2000, riferito all’organo di revisione, nell’ambito della funzione di referto all’organo consiliare su gravi irregolarità di gestione, l’art. 60, comma 6 del D.lgs.n.165/ 2001 che disponeva per l’Ispettorato per la funzione pubblica presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri l’obbligo di denuncia alla Procura generale della Corte dei conti in ordine alle irregolarità riscontrate nell’esercizio dei suoi compiti, l’art. 23, comma 5 della legge n.289/2002 con cui si disponeva che i provvedimenti di riconoscimento del debito “posti in essere dalle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2 del D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, sono trasmessi agli organi di controllo ed alla competente procura della Corte dei conti”, l’art. 1 comma 4 della legge n.3/2003 che poneva analogo obbligo a carico dell’Alto Commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione, l’art. 6 del D.lgs. n.163/2006 che individuava in capo all’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture un analogo obbligo di denuncia.

Con riferimento alla normativa generale è necessario ricordare l’art.1, comma 3, della legge n.20/1994 che introduceva una nuova, specifica e autonoma, forma di responsabilità, derivante dall’omessa o ritardata denuncia di danno erariale da cui derivi la prescrizione del relativo diritto al risarcimento. La responsabilità per ritardo si configura, in particolare, nel caso in cui la denuncia sia pervenuta alla Procura contabile quando non sia più possibile tecnicamente l’attivazione dell’azione giudiziale prima della scadenza del termine di prescrizione.

Tale ipotesi si affiancava alla previsione, già contenuta nell’art.53, comma terzo del T.U. delle Leggi sulla Corte dei conti (R.D.12.7.1934, n.1214), inerente la responsabilità del dipendente pubblico che concorra nell’altrui illecito amministrativo, omettendo con dolo o colpa grave la tempestiva denuncia delle condotte dannose.

Al fine di fornire a tutte le pubbliche amministrazioni dei chiari indirizzi operativi sulle modalità di effettuazione della denuncia di cui trattasi, il Procuratore Generale della Corte (Garri), aveva formulato la nota di Indirizzo e di Coordinamento I.C./16 del 28 febbraio 1998.

Tali indirizzi erano stati riaffermati e precisati dalla successiva nota del Procuratore Generale della Corte (De Rose) del 2 agosto 2007, la cui predisposizione era stata ritenuta opportuna a seguito di importanti evoluzioni che avevano prodotto riflessi sulla materia in disamina e, in particolare:

  • l’ampliamento della giurisdizione contabile per effetto delle sentenze della Corte Suprema di Cassazione che avevano riconosciuto esistente la giurisdizione contabile in ordine alla responsabilità di amministratori o dipendenti per danni causati ad enti pubblici economici ed a società a partecipazione pubblica;
  • la legislazione in materia di danno ambientale introdotta con l’ art.313, comma 6 del D. lgs. n.152/2006, ai sensi del quale, in caso di danno provocato da soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti “Il Ministro dell’Ambiente, anziché ingiungere il pagamento del risarcimento per equivalente patrimoniale, invia rapporto all’Ufficio di Procura regionale”;
  • le modifiche alla legge n.241/1990, introdotte dalla legge n.15/2005 in ordine alle funzioni del dirigente delle unità organizzative e del responsabile del procedimento;
  • le modifiche al Titolo V della Costituzione che avevano attribuito alle regioni e agli enti locali una potestà regolamentare in materia di procedimenti amministrativi e di organizzazione interna;
  • l’espressa previsione di altri soggetti pubblici in capo ai quali era stato individuato l’obbligo di denuncia;
  • l’introduzione di ulteriori strumenti di raccordo fra il P.M. contabile e l’A.G. ordinaria per effetto dell’obbligo di trasmissione delle sentenze di condanna per delitti commessi da pubblici ufficiali contro la P.A., previsto dagli artt. 6 e 7 della legge n.97/2001.
  1. L’obbligo di denuncia alla Corte dei conti: i soggetti tenuti all’obbligo nella giurisprudenza della Corte dei conti.

Nel corso del tempo, diverse pronunce del Giudice Contabile hanno inteso effettuare un adattamento interpretativo delle norme sopra richiamate, al fine di determinare i soggetti tenuti ad assolvere l’obbligo di denuncia.

In particolare è stato affermato che, indipendentemente da una posizione di sovraordinazione rispetto all’autore dell’illecito da cui deriva il danno, sono obbligati a trasmettere la denuncia del danno tutti i soggetti che si trovino in posizione apicale, i quali vengano in possesso, in ragione del loro ufficio, degli elementi per l’accertamento della responsabilità e per la quantificazione del pregiudizio (ex multis I Sezione Giurisdizionale Centrale, sent. n.344 del 2008).

La giurisprudenza della Corte ha chiarito, inoltre, che, anche nel rapporto di impiego contrattualizzato, sussiste il dovere di fedeltà il quale deve tradursi in comportamenti leali nei confronti dell’amministrazione, datrice di lavoro, il che si concretizza, in senso positivo, nel dovere di operare nell’esclusivo interesse dell’Ente, in senso negativo, nell’astenersi da ogni attività o contegno lesivo degli interessi dell’amministrazione stessa.

Ne consegue che l’impiegato il quale, nell’esercizio delle sue mansioni, sia venuto a conoscenza di fattispecie dannose per l’amministrazione, riconducibili alla condotta di altro personale addetto al suo stesso ufficio, o ad altri uffici della medesima struttura, deve adoperarsi tempestivamente affinché tali danni siano eliminati o non proseguano, ed ha l’obbligo di segnalarne i fatti pregiudizievoli al soggetto preposto all’ufficio, in modo che quest’ultimo possa procedere alla denuncia obbligatoria alla Procura della Corte dei conti (ex multis I Sezione Giurisdizionale Centrale, sent. n.266 del 2005).

  1. Il Codice di giustizia contabile: D.lgs. 26 agosto 2016, n.174.

L’obbligo di denuncia è stato, da ultimo, disciplinato dagli artt.52 e 53 del D.lgs. 26 agosto 2016, n.174, (c.d. Codice di giustizia contabile) che ha apportato diverse e significative novità alla disciplina previgente .

L’articolo in esame, rinviando e facendo salve le disposizioni delle singole leggi di settore, in materia di denuncia di danno erariale, ha indicato le seguenti categorie di soggetti in capo ai quali è posto l’obbligo di denuncia:

  • i responsabili delle strutture burocratiche di vertice delle amministrazioni, comunque denominate;
  • i dirigenti o responsabili dei servizi, in relazione al settore a cui sono preposti, per fatti cui sono venuti a conoscenza direttamente o a seguito di segnalazione di dipendenti;
  • gli organi di controllo e di revisione delle pubbliche amministrazioni e i dipendenti incaricati di funzioni ispettive.

Si può rilevare che l’intenzione del legislatore delegato è stata quella di utilizzare una terminologia adeguata all’evoluzione della legislazione, modificando quella, ritenuta ormai superata, utilizzata dall’art.20, del citato D.P.R. n.3/1957, di cui è stata disposta l’abrogazione con l’art. 4 dell’Allegato n.3 del Codice di giustizia contabile. Occorre osservare, tuttavia, a tale riguardo, che l’espressione “strutture burocratiche di vertice” non appare, invero, di immediato ed univoco significato.

E’ evidente anche la scelta legislativa di non prevedere una tipizzazione completa dei soggetti destinatari dell’obbligo in questione.

3.1  I tempi della denuncia.

Con riguardo alla tempistica della denuncia il nuovo dettato normativo individua un diverso riferimento temporale, distinguendo da un lato, il caso in cui l’obbligo incombe sui responsabili delle strutture burocratiche di vertice delle amministrazioni, comunque denominate, e sui dirigenti o responsabili di servizi, in relazione al settore cui sono preposti, i quali sono tenuti a presentare “tempestiva denuncia alla procura della Corte dei conti territorialmente competente”, e, dall’altro, il caso in cui i soggetti tenuti siano gli organi di controllo e di revisione delle pubbliche amministrazioni, nonché i dipendenti incaricati di funzioni ispettive per i quali è prevista “l’immediata denuncia di danno direttamente al procuratore regionale competente, informandone i responsabili delle strutture di vertice delle amministrazioni interessate”.

A tale riguardo, si ricorda che nella citata nota del 2008 il Procuratore Generale evidenziava come “Una denuncia priva di completezza, per quanto immediata, dilata comunque i tempi per l’effettiva azionabilità della pretesa risarcitoria”.

Sono due, sotto questo profilo, pertanto, le caratteristiche essenziali della denuncia, da un lato, la tempestività, motivata anche dalla sussistenza della specifica forma di responsabilità, sancita dal già citato art.1, comma 3, della legge n.20/1994, per ritardo nella denuncia, dall’altro, la completezza, in quanto, come rilevato nella stessa nota “Il fatto che la denuncia debba essere immediata non esclude che essa debba anche avere – in proporzione ai livelli di conoscenza sui fatti che l’amministrazione può conseguire anche attraverso il sollecito esercizio di propri obblighi di accertamento – un grado di completezza tale da consentire alle Procure regionali, ove ne ricorrano gli estremi, l’avvio delle iniziative di competenza”.

E’ comunque sempre possibile integrare una denuncia iniziale, presentata sulla base degli atti in possesso dell’amministrazione, con successive denunce che diano conto dell’acquisizione di ulteriori elementi, come ad esempio i risultati degli accertamenti ispettivi disposti di propria iniziativa dall’amministrazione stessa.

Le disposizioni di cui all’art.52 quarto comma, sono dirette, in attuazione dell’art.20, comma 2, lett. p) della legge delega, ad introdurre una disciplina esplicita delle connessioni tra le risultanze e gli esiti accertativi conseguiti in sede di controllo e gli elementi probatori utilizzabili in giudizio.

A tal fine il legislatore ha introdotto, in capo ai magistrati della Corte dei conti assegnati alle sezioni e agli uffici di controllo, uno specifico “onere di segnalazione”, alle competenti procure regionali, dei fatti dai quali possano derivare responsabilità erariali, conosciuti nell’esercizio delle loro funzioni. Sul punto, si segnala che i rapporti tra attività giurisdizionale e attività di controllo debbono, tuttavia, arrestarsi sulla soglia della segnalazione in quanto la giurisprudenza costituzionale ha affermato la inutilizzabilità, in sede processuale, dei risultati dell’attività di controllo della Corte e ciò a tutela del diritto alla difesa, garantito a tutti i cittadini in ogni giudizio dall’art. 24 della Costituzione .

Nell’’impianto del Codice è rimasto fermo il raccordo tra l’azione del PM penale e quello presso il Giudice contabile che si realizza attraverso l’informativa di cui all’art. 129, comma 3 delle norme di attuazione del C.P.P. nel caso di reati che abbiano cagionato un danno all’erario. A tale riguardo rimane non risolta sul piano normativo l’ipotesi dei provvedimenti di archiviazione per fatti da cui risultino  evidenti figure di danno erariale, in relazione alle quali si è diffusa la prassi, adottata da diversi PM penali, di inoltrare in ogni caso la predetta comunicazione alle Procure regionali della Corte dei conti.

3.2   Il contenuto della denuncia. Gli elementi della denuncia e le mere ipotesi danno.

L’art. 20 del citato D.P.R. n.3/1957, ora abrogato, stabiliva che nel contenuto minimo della denuncia rientravano “tutti gli elementi raccolti per l’accertamento della responsabilità e la determinazione dei danni” e, pertanto, non prevedeva la necessaria individuazione dei soggetti coinvolti. Il che è stato confermato dall’art. 53 del citato D. lgs. n.174/2016 secondo cui la denuncia deve contenere una precisa e documentata esposizione dei fatti e delle violazioni commesse” e solo “ ove possibile” “l’individuazione dei presunti responsabili”.

La denuncia di danno deve essere caratterizzata da precisi requisiti di specificità e concretezza e non può, pertanto, essere generica ma deve contenere la precisa e documentata esposizione dei fatti e delle violazioni commesse, attraverso la descrizione del comportamento dannoso e delle relative irregolarità gestionali e procedurali riscontrate.

Nella denuncia devono essere indicate le generalità complete e l’attuale domicilio dei soggetti la cui attività sia posta in rapporto causale con l’evento dannoso.

Deve essere indicato l’ammontare presunto del danno subito dall’erario, ove ciò risulti dai fatti accertati, e, in caso contrario, laddove non sia possibile una esatta determinazione del quantum, è possibile effettuare una stima dello stesso sulla base dell’esperienza amministrativa o anche fornire criteri e parametri per una determinazione equitativa del danno ai sensi dell’art.1226 del Codice Civile.

La nota I.C. del 1998 prevedeva che la individuazione di una mera ipotesi di danno non facesse sorgere l’obbligo di cui trattasi, richiedendo semmai una “vigile attenzione, da parte delle Amministrazioni, sugli effetti nel tempo dell’azione amministrativa”. La mera ipotesi di danno era distinta dalle situazioni di fatti “con potenzialità lesiva, senza attualità del danno” per le quali si riteneva possibile dar luogo ad una mera segnalazione alla Procura contabile, la cui omissione non configurava violazione dell’obbligo di denuncia, finalizzata ad impedire che la potenzialità si trasformi in concreto evento lesivo per l’erario.

La necessità dei suindicati requisiti di specificità e di concretezza della denuncia rilevano, sotto altro profilo, anche in relazione alle disposizioni di cui all’art.51 del Codice di giustizia contabile che, dal un lato, stabiliscono che il PM contabile possa iniziare la sua attività solamente “sulla base di specifica e concreta notizia di danno” e, dall’altro, prevedono l’ actio nullitatis, proponibile “in ogni momento, da chiunque vi abbia interesse “, in ordine a qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere in violazione delle suddette disposizioni .

Sono rimesse alla discrezionale valutazione del denunciante, le eventuali argomentazioni circa la colpevolezza dei soggetti individuati quali autori del danno.

3.3 Ulteriori adempimenti a seguito della denuncia.

L’art.52, comma 6, del codice di giustizia contabile impone al denunciante l’obbligo di “adottare le iniziative necessarie a evitare l’aggravamento del danno” e di evitare la continuazione dell’illecito, ivi compreso l’esercizio dei poteri di autotutela.

L’amministrazione danneggiata deve quindi adoperarsi, una volta scoperto il comportamento dannoso, per la cessazione dello stesso e per rimuoverne gli effetti, attraverso tutti i possibili rimedi a sua disposizione.

La ratio della norma risiede nell’esigenza di evitare un uso improprio della denuncia da parte di colui che, pur evidenziando il fatto al pubblico ministero contabile, non provveda fattivamente a recuperare il danno o ad evitare il suo aggravio e si ponga in una posizione di mera attesa dell’esito del giudizio contabile.

Si ricorda, a tale riguardo, che l’amministrazione ha il potere di “costituire in mora”, mediante intimazione o richiesta scritta, ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 1219 e 2943 del Codice Civile, i responsabili del danno e ciò, essenzialmente, al fine di interrompere la decorrenza del termine di prescrizione.

L’amministrazione, oltre a segnalare l’evento dannoso, è tenuta ad informare il P.M. contabile in ordine ai successivi sviluppi della vicenda, comunicando, in particolare, l’eventuale instaurazione di giudizi penali, civili, amministrativi o controversie arbitrali, oltre a trasmettere le sentenze, in copia integrale autenticata, precisando se siano state oggetto di impugnazione o se siano passate in giudicato.

Rilevante è la tempestiva segnalazione alla Procura della Corte dei conti dell’eventuale rifusione spontanea, da parte del dipendente, del danno prodotto o del recupero di somme indebitamente erogate a terzi, e ciò per gli evidenti effetti sull’esercizio dell’azione di responsabilità.

3.3.1 La ritenuta cautelare ed il fermo amministrativo.

L’amministrazione, deve, altresì, ove possibile, assumere proprie iniziative nei confronti del dipendente per conseguire, in via amministrativa, la rifusione del danno subito. Tali iniziative devono essere tempestivamente segnalate al P.M. contabile competente.

Si evidenzia, sul punto, quanto previsto dal combinato disposto dell’art.73 del R.D.n.2440 del 1923 e dell’art. 1 del R.D.L. n.295 del 1939, al fine di recuperare, da parte dell’Ente danneggiato, i crediti derivanti da responsabilità dei funzionari, impiegati e agenti dello Stato civili e militari, compresi quelli dell’ordine giudiziario e quelli retribuiti da Amministrazioni ad ordinamento autonomo, i quali per servizio loro affidato, hanno gestione di pubblico denaro o di qualunque altro valore o materia. Le citate disposizioni normative stabiliscono che l’amministrazione di appartenenza può assoggettare a ritenuta, in base all’accertamento del danno in via amministrativa, nei limiti del quinto, gli stipendi ed assegni equivalenti, le indennità di fine servizio comunque denominate, le pensioni e le indennità una volta tanto che tengono luogo di esse, dovuti ai predetti funzionari, impiegati ed agenti. Le ritenute in parola cessano di avere effetto se, entro sei mesi dall’adozione del provvedimento che le dispone, non sia iniziato il giudizio di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti o presentata richiesta di sequestro da parte dell’amministrazione alla Procura regionale della stessa Corte. La giurisprudenza ha precisato che le citate misure cautelari possono essere applicate non solo nei confronti degli agenti contabili in senso stretto, ma anche nei confronti di coloro cui vengono rivolti addebiti di responsabilità amministrativa.

La giurisprudenza contabile ha ritenuto ammissibile anche il provvedimento di fermo, emesso dall’amministrazione ai sensi dell’art.69, sesto comma, del R.D. n.2440 del 1923, avente ad oggetto i suindicati emolumenti dovuti al dipendente. La indubbia assonanza di tale tipologia di fermo amministrativo alla fattispecie della ritenuta cautelare comporta che gli effetti del provvedimento cesseranno se, nel termine di sei mesi dalla sua adozione, non sia iniziato il giudizio di responsabilità amministrativa dinanzi alla Corte dei conti o non sia stata presentata istanza di sequestro da parte dell’amministrazione.

  1. L’obbligo di denuncia e la normativa interna Inps: la circolare Inps n.189/1999.

L’INPS ha disciplinato l’obbligo di denuncia con la circolare n.108 del 17 maggio 1999.Tale circolare ha tenuto conto, fra l’altro, dei c.d. ”indirizzi di coordinamento “ di cui alla citata nota I.C./16 del 28 febbraio 1998 del Procuratore Generale della Corte dei conti p.t. secondo la quale dovevano ritenersi destinatari dell’obbligo di denuncia: il “soggetto organizzativo sovraordinato all’autore del fatto dannoso”, i “soggetti titolari (per ufficio o incarico) di funzioni ispettive”, e “gli organi di controllo sia interni che organizzativamente propri di altre amministrazioni”.

La circolare in commento evidenziava la necessità che i principi desumibili dalla nota del Procuratore Generale fossero sottoposti ad un “adattamento interpretativo”, come peraltro ravvisato nella stessa nota, al fine di individuare i soggetti effettivamente tenuti alla denuncia, tenendo conto del peculiare assetto organizzativo e funzionale dell’Istituto.

Ne derivava che in base al coevo Regolamento di organizzazione e ordinamento dei servizi, approvato dal Consiglio di Amministrazione in data 28 luglio 1998, erano tenuti all’obbligo di denuncia, oltre al Direttore Generale, i Dirigenti preposti alle Direzioni Centrali e i Dirigenti preposti alle Direzioni Regionali.

Si precisava, parimenti, che, in quel contesto organizzativo e funzionale, i dirigenti e i funzionari titolari, per ufficio o per incarico, di funzioni ispettive i quali, nell’esercizio delle proprie funzioni, avessero accertato situazioni di danno erariale dovevano riferire le risultanze delle loro indagini, nonché le proprie valutazioni, al Direttore Centrale Sviluppo e Gestione Risorse Umane ovvero ai competenti Direttori regionali ai quali organicamente facevano capo, affinché questi ultimi potessero “- se del caso – assolvere all’obbligo della denuncia”.

In relazione ai Dirigenti responsabili della gestione di aree di attività a livello centrale, nonché ai Dirigenti delle strutture periferiche, i quali –nell’esercizio della prevista attività di controllo sulla legittimità e regolarità degli atti adottati dai funzionari responsabili di livelli operativi, ovvero a seguito di doverosa informativa da parte di quest’ultimi – venissero a conoscenza di fattispecie causative di danno erariale, la circolare in questione prevedeva che gli stessi dovessero segnalarle in modo tempestivo, rispettivamente, ai Dirigenti preposti alle Direzioni Centrali ed ai Dirigenti preposti alle competenti Direzioni Regionali, affinché questi potessero verificare la sussistenza dei presupposti richiesti per l’inoltro della denuncia.

Occorre evidenziare che, a seguito di un processo di riorganizzazione interna dell’INPS, avviato con il nuovo Regolamento di Organizzazione, adottato con determinazione presidenziale del 30.6.2016, sono state istituite nuova strutture territoriali, denominate Direzioni di Coordinamento metropolitano, con sede a Roma, Milano e Napoli, la cui competenza si esplica su tutte le strutture territoriali operative nelle rispettive province, prima ricomprese nell’ambito della direzione regionale.

Deve ritenersi, a tale riguardo, che l’obbligo di denuncia, in ordine ai comportamenti produttivi di danno erariale posti in essere dai dipendenti in servizio presso le strutture organizzative, rientranti nella competenza delle suindicate Direzioni di Coordinamento (Filiali metropolitane, Agenzie complesse, Agenzie territoriali, punti cliente) debba essere riconosciuto in capo al direttore di Coordinamento metropolitano, e ciò in ragione del rapporto gerarchico che collega il dipendente all’organo di vertice della struttura amministrativa cui lo stesso appartiene.

Deve essere anche considerata la portata di cui al citato art. 52 del Codice di giustizia contabile che, disciplinando la titolarità dell’obbligo di denuncia alla Corte dei conti, prevede quali titolari anche i dipendenti incaricati di funzioni ispettive, e ciò al fine di valutare se gli effetti innovativi delle disposizioni ivi contenute trovino applicazione nei confronti dell’ INPS.

In disparte la clausola di rinvio di cui all’art.52 citato, la quale facendo salve “le disposizioni delle singole leggi di settore in materia di danno erariale”, deve intendersi, strictu sensu, riferita a norme di rango legislativo, appare prima facie rinvenibile una possibile antinomia normativa fra la norma statale e la normativa interna INPS.

In realtà, deve evidenziarsi come la norma statale (art. 1 legge 9 marzo 1989, n. 88) attribuisca all’INPS una potestà normativa in materia di organizzazione interna che, in subiecta materia, l’Istituto ha esercitato tramite la citata circolare. Deve ritenersi che l’efficacia di tale norma interna non sia intaccata dalla norma contenuta nel Codice di giustizia contabile, anche in considerazione dell’assenza di un esplicito effetto abrogativo affermato dal suddetto Codice.

In definitiva, la normativa interna dell’Istituto, costituita dalla circolare n.189/1999, espressione della suindicata potestà normativa, attribuita dalla legge all’INPS in materia di organizzazione interna, che attualmente disciplina l’obbligo di denuncia, non può ritenersi disapplicabile per effetto dell’intervenuto art. 52 del Codice di giustizia contabile e, pertanto, mantiene intatta la sua validità ed efficacia, fino a quando non saranno emanate diverse disposizioni normative interne da parte dell’Istituto, volte a disciplinare la materia in modo differente o a ribadire la scelta organizzativa già adottata.

In altri termini, alla luce dei principi generali che regolano i rapporti fra le varie fonti del diritto, deve ritenersi che tale norma non trovi applicazione nei confronti dell’INPS poiché lo stesso, in quanto ente pubblico non economico, dotato di potere organizzativo, può, nell’esercizio di tale potere, disciplinare in senso diverso l’attribuzione dell’obbligo in parola, ponendolo a carico di soggetti diversi dai titolari di funzioni ispettive.

     4.1 La circolare Inpdap n.9 del 3 giugno 2010.

L’assolvimento dell’obbligo di cui trattasi era stato disciplinato anche dall’INPDAP, da ultimo con la circolare n.9 del 3 giugno 2010.

Le disposizioni contenute nella predetta circolare individuavano, in modo articolato, i soggetti titolari dell’obbligo di denuncia in base alla qualifica rivestita e alla collocazione funzionale dell’autore del danno erariale.

In particolare, tali disposizioni attribuivano la titolarità dell’obbligo ai dirigenti con funzioni ispettive in relazione ai fatti dannosi accertati nel corso di un’ispezione, prevedendo nel contempo l’obbligo di informare della denuncia il “Dirigente di 1^ fascia responsabile della struttura”.

La suddetta normativa interna deve ritenersi non più applicabile a seguito  della soppressione, con decorrenza 1° gennaio 2012, dell’INPDAP e della sua contestuale incorporazione nell’INPS, avvenute per effetto dell’art. 21 del decreto legge 6 dicembre 2011 n.201, convertito con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n.214.

  1. L’obbligo di autodenuncia: sentenza SS.RR. n.2/2017/QM del 30.1.2017.

Sul tema in esame si ritiene opportuno evidenziare anche la recente sentenza n.2/2017 del 30.1.2017, con la quale le SS.RR. della Corte hanno affermato che l’art.1 comma 3 della legge 14 gennaio 1994, n.20 va interpretato nel senso che l’obbligo di denuncia di un danno erariale sussiste anche nell’ipotesi in cui esso si risolva in una autodenuncia del soggetto agente.

Le Sezioni Riunite, sulla base dell’esistenza di opposti orientamenti giurisprudenziali, espressi da due distinte pronunce della Corte dei conti della Sezione Campania, hanno ritenuto ammissibile e rilevante il deferimento della Questione di Masssima.

Il sottile ragionamento svolto dalle SS.RR. porta a ritenere che, nel caso di specie, il comportamento dovuto non comporta una costrizione del soggetto gravato dell’obbligo a dichiarare la propria responsabilità, non essendo equiparabile ad una sorta di confessione stragiudiziale, per mancanza dell’ animus confitenti, bensì si sostanzia nel dover fornire al Requirente un’ informazione oggettiva dei fatti, specifica e concreta, utilizzabile per lo svolgimento delle indagini del PM contabile al quale soltanto spetta l’individuazione della responsabilità.

Il Supremo Consesso ha ritenuto, inoltre, che l’interpretazione fornita alla norma in questione, non violi i principi costituzionali e in particolare gli artt. 24, 11 e 117 della Costituzione, con riferimento all’art. 6 della CEDU, in relazione alla non applicabilità al giudizio contabile del principio del nemo tenetur se detegere. Sulla scorta  delle indicazioni derivanti dalla giurisprudenza europea , infatti, è stata esclusa l’operatività del suddetto principio, proprio dell’ordinamento penalistico, nell’ambito del giudizio per responsabilità amministrativa dinanzi al giudice contabile ed è stata affermata la non assimilazione, nel processo contabile, di principi e istituti del processo penale, essendo diverso il bene giuridico oggetto di tutela e cioè la libertà personale nel primo, il patrimonio nel secondo.