La Pubblica Amministrazione e il danno da ritardo


di Biondino Mercuri

La novella disposizione di legge del 18 giugno 2009, n. 69 ha definitivamente introdotto il principio della risarcibilità del danno da ritardo nel compimento dell’attività procedimentalizzata della Pubblica amministrazione. Il legislatore ha voluto recepire i molteplici orientamenti giurisprudenziali che stratificati nel tempo hanno inteso indirizzare l’intervento legislativo a garanzia del cittadino che deve poter confidare nella certezza della qualità e tempestività dell’azione amministrativa. Difatti, la norma dell’art. 2-bis della legge 241/1990 - introdotto dall’art. 7, lett. c), legge 69/2009- si prevede l’obbligo di risarcimento a carico delle Pubbliche amministrazioni e dei soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrative del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento. La presente disposizione immette espressamente nell’ordinamento giuridico attuale uno strumento di tutela avverso l’inerzia  della pubblica amministrazione che si affianca a quello rappresentato dal persistente giudizio avverso il silenzio – rifiuto art.2 l. 241/90. 
Appare doveroso asserire che l’attuale disposizione tende a riconoscere valore economico al trascorrere inerte del tempo circostanza che anche la Pubblica amministrazione, a questo punto, deve metabolizzare nel suo agire procedimentalizzato al raggiungimento del fine collettivo.
E’ pur vero che, tale processo di trasformazione  aveva visto la luce con il precedente disegno di legge Nicolais, A.S. n.1859, presentato alle Camere dal precedente Governo, successivamente decaduto  e ripresentato dal nuovo governo nel corso della XVI legislatura.
La previgente formulazione poneva che il risarcimento del danno ingiusto per inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento amministrativo incideva sulle P.A. e soggetti preposti all’attività amministrativa “ indipendentemente dalla spettanza del beneficio derivante dal provvedimento richiesto”. La stessa norma prescriveva, ai soggetti che ne avessero fatto richiesta, a prescindere dal risarcimento del danno, per il semplice ritardo dell’amministrazione nella conclusione del procedimento, la corresponsione di una somma di denaro stabilita in misura fissa ed eventualmente progressiva, che si sarebbe dovuta formalizzare con regolamento governativo ex art. 17, comma 1 l. n. 400/1988, “tenuto conto anche della rilevanza degli interessi coinvolti nel procedimento stesso”. Altresì prevedendo un termine prescrizionale di cinque anni per il diritto al risarcimento del danno e di due anni per la somma da corrispondere per il mero semplice ritardo.   
Da quanto appena descritto, confrontato con la stesura definitiva della norma che, a sua volta è successiva alla mai attuata delega ex art. 17, comma 1, lett. f), l. n. 59/1997 (dove il legislatore aveva previsto il pagamento di un indennizzo in caso di mancato rispetto del termine di conclusione del procedimento), si risolve il delicato problema del danno da ritardo, con la configurazione  dell’illecito aquiliano. Difatti, la prospettiva del danno ingiusto arrecato dall’inosservanza del termine, congiuntamente all’elemento soggettivo - dolo o colpa - alla base di siffatta inadempienza e alla previsione di una prescrizione quinquennale per la richiesta del risarcimento del danno, determinano il riaffiorare della  fattispecie di illecito disciplinato dall’art. 2043 c.c.  E’ innegabile che la presente disposizione ricopre ragguardevole interesse specialmente in considerazione della inconfutabile circostanza che con essa il legislatore del 2009 ha voluto decisamente variare rispetto a quanto disposto con la legge delega 15 marzo 1997, n. 59 dove veniva riportato che:  “per i casi di mancato rispetto del termine del procedimento, di mancata o ritardata adozione del provvedimento, di ritardato o incompleto assolvimento degli obblighi e delle prestazioni da parte della pubblica amministrazione, (…) si prevedono, forme di indennizzo automatico e forfetario a favore dei soggetti richiedenti il provvedimento; contestuale individuazione delle modalità di pagamento e degli uffici che assolvono all'obbligo di corrispondere l'indennizzo, assicurando la massima pubblicità e conoscenza da parte del pubblico delle misure adottate e la massima celerità nella corresponsione dell'indennizzo stesso”. Di fatto, la legge delega in oggetto,  non è stata mai messa in atto così da permettere nuove scelte al legislatore del 2009 che, alla previsione di un indennizzo, automatico e forfetario, per l’ipotesi di mancata o ritardata adozione del provvedimento, ha privilegiato un risarcimento, non automatico, ma agganciato alla prova della inosservanza dolosa o colposa del termine per concludere il procedimento amministrativo. Con la novella introdotta dalla legge n. 69/2009 il legislatore ha inserito il principio ripreso all’art. 2 bis, della l. n. 241/1990, secondo cui: “le pubbliche Amministrazioni e i soggetti di cui all’art. 1, comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento”. Tale norma ha avuto la finalità di consacrare il persistente orientamento dottrinale e giurisprudenziale che affermava la responsabilità, dolosa o colposa, della Pubblica Amministrazione per i danni generati, agli utenti, per la intempestiva adozione del provvedimento finale conclusivo del procedimento amministrativo.       
Alla luce di quanto sopra evidenziato, il “tempo” assurge, così, sia a bene della vita autonomamente rilevante ai fini della tutela risarcitoria in caso di violazione dolosa o colposa, sia quale parametro di valutazione dei dirigenti. Difatti, l’esercizio dell’azione risarcitoria con l’eventuale conseguenza anche sul piano della valutazione del dirigente ai fini della corresponsione della retribuzione di risultato (art. 7, comma 2, legge n. 69/2009) nonché dell’eventuale responsabilità dirigenziale (art. 2, comma 9, legge 241/1990, sostituito dalla legge n. 69/2009) e contabile, esigono un’azione amministrativa virtuosa secondo il principio consolidato di “buona amministrazione”. Attraverso un esame del diritto positivo (interno e comunitario) si giunge ad una differente definizione del concetto di “buona amministrazione”, inteso anche come “comportamento (procedimentalmente) corretto” della Pubblica Amministrazione nei confronti delle altre parti del rapporto giuridico amministrativo, il quale si instaura con l’avvio del procedimento amministrativo tra la Pubblica Amministrazione (procedente, appunto) e gli altri soggetti partecipanti allo stesso (e forse non solo “privati”). Affiancando a tutto questo, un accurato esame di taluni recenti approdi dottrinali in tema di situazioni giuridiche soggettive e responsabilità della Pubblica Amministrazione, si può condividere l’opinione che ammette l’esistenza di ulteriori e differenti posizioni soggettive (attive) nel contesto procedimentale, scisse dalla c.d. spettanza del bene finale, cioè di carattere autonomo rispetto all’interesse - fondamentalmente definito “legittimo” - alla realizzazione dell’interesse materiale di base e quindi legate all’aspettativa di un esercizio del potere di segno favorevole a quelle aspettative. Le predette posizioni giuridiche soggettive (attive) aventi ad oggetto autonomi interessi (protetti) ad un comportamento corretto dell’amministrazione “parte” del rapporto (procedimentale), e del tutto scisse dalla possibilità di realizzazione del bene della vita, sono da intendersi come configuranti un diritto (soggettivo) ad una buona amministrazione. Ad esso fanno da pendant dal lato passivo – in capo all’amministrazione – degli obblighi di correttezza ( secondo una dottrina degli obblighi procedimentali) comportamentale, i quali – contrariamente al caso in cui fossero guardati dal punto di vista del nesso teleologico con la realizzazione dell’utilità sostanziale finale – concretizzerebbero una vera e propria “obbligazione di risultato” a favore del cittadino-utente.