Spoil System e conferimento degli incarichi


di Avv. Giulia De Caridi

1. Cenni introduttivi. – 2. Il quadro normativo di riferimento. – 3. Lo spoil system in Italia. 4. Il rèvirement della Consulta. – 5. La Corte costituzionale e lo spoil system regionale- 6. Gli incarichi dirigenziali esterni -7. Le ultime pronunce della Corte Costituzionale. 8.Cosa rimane dello spoil system. Conclusioni.

1.Cenni introduttivi
Nell’ambito dell’organizzazione amministrativa regionale, la dirigenza merita particolare attenzione, anche perché essa rappresenta il momento di collegamento tra politica e amministrazione, costituisce una componente qualificata dell’organizzazione amministrativa.
Il principio di distinzione tra politica e amministrazione può essere annoverato tra i “principi generali di organizzazione pubblica”.
Esso comprende la separazione tra i compiti di direzione politica e quelli di direzione amministrativa, con l’affidamento ai dirigenti di autonomi poteri di direzione, di vigilanza e di controllo, in particolare la gestione di risorse finanziarie attraverso l’adozione di idonee tecniche di bilancio, la gestione delle risorse umane e la gestione di risorse strumentali.
All’interno del processo di riforma avviato dal d.lg. n. 29 del 1993 che ha quale unico punto fermo-rimasto certo ed invariato nonostante le ripetute modifiche, non sempre coerenti apportate al modello- quello della separatezza tra politica ed amministrazione, tra attività di indirizzo e concreta gestione della attività amministrativa, i meccanismi di provvista del personale dirigenziale e le modalità per il conferimento degli incarichi più importanti divengono necessariamente lo strumento attraverso il quale garantire omogeneità tra il ceto politico e quello amministrativo, accentuare il momento fiduciario della nomina e recuperare in tal modo il controllo sull’amministrazione.
E’ all’indomani della privatizzazione del rapporto di lavoro alle dipendenze della P.A., che si è affermata la separazione tra funzioni di governo e funzioni di gestione, ed è stato introdotto nel nostro Ordinamento il meccanismo (noto per l’appunto come Spoil System) del conferimento politico di incarichi ai dirigenti della P.A. su base eminentemente fiduciaria e per la durata in carica degli stessi organi politici, con la conseguenza dell’ automatico decadere di dette nomine a ogni rinnovo di legislatura. E’ un fenomeno che determina, quindi, uno stretto legame tra politici e dirigenti, consentendo ai primi di collocare ai vertici delle amministrazioni gli affiliati ritenuti, per ciò stesso, maggiormente fidati: il che ingenera istintivamente, ad un primo ‘ascolto’, sospetti di illegittimità se non altro rispetto a principi dell’Ordinamento oramai consolidati, quali l’accesso al pubblico impiego per meritocrazia vagliata attraverso la garanzia del pubblico concorso.
In verità tale meccanismo non è proprio della nostra cultura. Di matrice anglosassone (per l’esattezza statunitense: è infatti negli Stati Uniti che, in mancanza di una burocrazia professionalizzata, i Presidenti neo eletti erano soliti collocare nei ranghi più alti delle amministrazioni propri ‘uomini di fiducia’, come forma di ricompensa per i favori e l’appoggio concessi dai propri sostenitori nel corso della campagna elettorale), esso è totalmente estraneo alla tradizione pubblicistica italiana dove mai, prima, l’incarico dirigenziale era stato collegato alla compagine politica di turno. Ma se nei paesi anglosassoni l’espressione ‘spoil system’ non ha affatto valenza negativa, identificando una prassi che si è visto essere del tutto normale e lecita, al contrario da noi si è soliti parlare di spoil system ‘all’italiana’ come sinonimo di clientelismo e, dunque, di asservimento della dirigenza pubblica alla politica di turno.
Ad ogni modo, al di là del valore semantico dell’espressione, il ricorso ad un meccanismo di tale tipo nel nostro sistema è stato reso possibile, paradossalmente, grazie all’affermazione del principio di separazione tra atti di indirizzo ed atti di gestione che comporta, nella sostanza, l’imputazione agli organi di governo delle funzioni d’indirizzo politico, di definizione degli obiettivi e di controllo sui risultati complessivi della gestione e, per contro, l’ attribuzione ai dirigenti dell’esclusiva competenza ad emanare gli atti di concreta gestione e, correlativamente, gli atti contrattuali e di spesa nonché i provvedimenti amministrativi, peraltro sulla base degli indirizzi ed obiettivi fissati dagli organi politici.
L’accentuazione della necessità di una separazione tra politica ed amministrazione –finalizzata ad arginare pericolose ingerenze del potere politico nelle decisioni di specifica competenza dei dirigenti amministrativi- ha portato tuttavia, quale naturale contrappeso, ad una valorizzazione dell’elemento fiduciario: diversamente, l’organo di governo rischierebbe di rispondere politicamente di un programma senza poter scegliere preventivamente le ‘misure’ e gli ‘strumenti’ più idonei a realizzarlo. Quindi, nella nuova configurazione del rapporto tra Politica e Amministrazione, per gli organi politici ‘fiducia’ significa poter disporre di personale dirigenziale ‘in sintonia’ con le politiche da attuare. Pertanto si è determinato, per un verso, il superamento del rigido rapporto di gerarchia che legava la classe politica alla dirigenza (che è venuta così a godere di autonomia funzionale nell’ambito delle linee programmatiche fissate dai politici), ma per altro verso si è assistito al trapianto, nel nostro ordinamento, dello spoil system che attribuisce alle forze politiche di maggioranza il potere di scegliere i propri affiliati, legandone l’incarico dirigenziale alla loro permanenza sulla scena politica.

2. Il quadro normativo di riferimento:
La dirigenza pubblica dal D.Lgs. 29/1993 al Dlg.150/2009

Su un piano normativo l’alba dello Spoil System italiano è rappresentata dal Decreto Legislativo n° 29 del 3/2/1993 (recante norme per la razionalizzazione dell’organizzazione delle PP.AA. e la revisione della disciplina sul pubblico impiego) che ha provveduto alla c.d. ‘prima privatizzazione’ del pubblico impiego riconducendo, ad eccezione di alcuni settori, la regolamentazione del lavoro alle dipendenze di amministrazioni pubbliche, prima soggetta al tradizionale regime pubblicistico, alla disciplina del diritto privato ritenuta più consona alle nuove esigenze di flessibilità nella gestione del personale, sottese alla riforma.
Questo processo riformista ha investito anche la materia della dirigenza rivisitandola per intero, benché la riforma del ’93 prevedesse una disciplina differenziata della dirigenza escludendo espressamente (art. 2 co.4 cit. decreto), nella sua versione originaria, i ‘dirigenti generali’ dalla contrattualizzazione del rapporto di impiego.
In particolare, l’art. 21 del decreto richiedeva, ai fini del conferimento dell’incarico di dirigente generale, il possesso dei requisiti prescritti dal medesimo articolo, stabilendo inoltre che la nomina dirigenziale avvenisse «con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente»; per i dirigenti generali in servizio presso l’amministrazione interessata era poi previsto il conferimento –  con decreto del Ministro competente, sentito il Presidente del Consiglio dei ministri- di incarichi di direzione degli uffici di ciascuna amministrazione dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, di livello dirigenziale generale (art. 19, co.2).
Quanto invece ai dirigenti non generali, il decreto autorizzava il conferimento -con decreto del Ministro, su proposta del dirigente generale competente– di «incarichi di direzione degli uffici di ciascuna amministrazione dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, di livello dirigenziale» con possibilità di attribuzione di incarichi per l’esercizio della funzione ispettiva e di consulenza, studio e ricerca di livello dirigenziale (art.19 co.3)
Per quanto invece attiene più strettamente ai rapporti tra politica e amministrazione, l’art. 3, comma 2 del d.lgs. n. 29 del 1993 attribuiva, come anticipato, ai dirigenti «la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa, compresa l’adozione di tutti gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane e strumentali e di controllo», configurando una responsabilità in loro capo per gli atti gestionali posti in essere e per i relativi risultati.
Con le successive innovazioni legislative introdotte negli anni 1997–1998 si è poi, da un lato, portato a compimento il processo di contrattualizzazione del rapporto di impiego dei dirigenti, modificando, sul versante strutturale, rilevanti aspetti della disciplina previgente anche in relazione alla regolazione del rapporto di servizio dei dirigenti, nonché alle modalità di conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali; d’altro canto si è avuta, su un piano funzionale, un’accentuazione della distinzione di funzioni e competenze fra il livello politico e quello burocratico.
Ed infatti con i decreti lgs. n.80/1998 e n.387/1998 il regime della contrattualizzazione del rapporto di lavoro è stato esteso anche ai dirigenti generali (art. 2 co.4 nuova formula), i quali sono pertanto stati definitivamente sottratti dal novero (ormai ristretto) di personale amministrativo rimasto sottoposto al regime pubblicistico, in deroga alle nuove regole giuslavoristiche del rapporto di impiego pubblico.
All’epoca della sua nascita, risalente al D.P.R. 30 giugno 1972 n. 748, la classe dirigente si articolava, infatti, in tre distinte qualifiche funzionali, gerarchicamente ordinate in senso decrescente (sulla base della maggiore coesione con l’organo politico): quella di dirigente generale, di dirigente superiore e infine di primo dirigente.
Per quanto muniti di ampi poteri, i dirigenti pubblici non godevano quindi di autonomia funzionale rispetto agli organi politici: in particolare, l’operato del dirigente generale si svolgeva in un rapporto di stretta e di continua collaborazione con il Ministro, al quale era riservato il potere di annullare gli atti dirigenziali per motivi di legittimità, di emanare provvedimenti di revoca e di riforma oltre che il potere di avocazione. La riconosciuta responsabilità dei dirigenti per i risultati conseguiti rimaneva quindi, di fatto, vanificata dalla garanzia di stabilità di cui sostanzialmente essi godevano e, ancora, dall’assenza di una loro autonomia rispetto al potere politico.
Come si diceva, questo impianto è venuto meno con il D.Lgs 29/1993 che ha sancito la netta distinzione tra politica ed amministrazione, riservando agli organi di Governo il ruolo di indirizzo ed ai dirigenti la concreta gestione (art. 3).
La sostituzione del rapporto gerarchico con un vincolo meno intenso, caratterizzato dall’autonomia del dirigente all’interno delle linee guida promosse dall’autorità politica, ha comportato –fra l’altro- un’effettiva responsabilizzazione del dirigente per i risultati conseguiti; principio rafforzato anche dal venir meno della garanzia di stabilità a fronte dell’introduzione del principio di temporaneità degli incarichi dirigenziali, aventi «durata non inferiore a due anni e non superiore a sette anni con facoltà di rinnovo» (art. 19, co 2, D. n.29/93 novellato); una durata da definirsi –secondo le indicazioni fornite dalla stessa norma- contrattualmente, insieme all’oggetto e agli obiettivi da conseguire.
 Autorevoli voci si erano, per la verità, levate contro la stessa possibilità di attribuire incarichi a tempo determinato, in quanto si riteneva che la temporaneità dello stesso, da un lato, e la rinnovabilità con decisione rimessa agli organi politici, dall’altro, rappresentassero una illegittima forma di pressione sul dirigente. A ben vedere, la temporaneità delle funzioni dirigenziali non è, tuttavia, ex se, contraria alla Costituzione ed appare una logica conseguenza della contrattualizzazione della dirigenza e della previsione di una responsabilità dirigenziale in ordine al raggiungimento dei risultati attesi e prefissati. Se vi è predeterminazione degli obiettivi, se vi è valutazione del grado di loro raggiungimento e dell’apporto personale del dirigente al risultato, l’incarico non può che essere configurato come a tempo determinato: pertanto, al termine del periodo stabilito, una valutazione negativa sul raggiungimento dei risultati può condurre al mancato rinnovo dell’incarico.
Ad ogni modo, alla scadenza dell’incarico si è previsto che l’interessato dovesse, in mancanza di riconferma, essere “collocato in disponibilità” presso il ruolo unico ferma la possibilità dell’affidamento, su richiesta degli organi di vertice delle amministrazioni che ne abbiano interesse, di funzioni ispettive, di consulenza, studio e ricerca o altri incarichi specifici previsti dall’ordinamento  (art. 19, co.10).
Altra importante novità si è registrata in riferimento alla introduzione, ad opera delle modifiche in esame, dell’ ipotesi di cessazione dell’incarico come misura conseguente all’accertamento di una responsabilità dirigenziale. L’art. 21 nuovo testo del D. 29/’93 stabiliva -prima delle ulteriori modifiche che la legge n. 145 del 2002 avrebbe apportato- che «i risultati negativi dell’attività amministrativa e della gestione o il mancato raggiungimento degli obiettivi» avrebbero potuto comportare «la revoca dell’incarico […] e la destinazione ad altro incarico». Il comma 2 dello stesso art. 21 prevedeva inoltre che «nel caso di grave inosservanza delle direttive impartite dall’organo competente o di ripetuta valutazione negativa (…), il dirigente, previa contestazione e contraddittorio, può essere escluso dal conferimento di ulteriori incarichi, di livello dirigenziale corrispondente a quello revocato, per un periodo non inferiore a due anni». Infine, quale terza tipologia di misura, si è disposto che «nei casi di maggiore gravità», riferiti alle fattispecie da ultimo menzionate, l’amministrazione avrebbe potuto recedere dallo stesso rapporto di lavoro, secondo le disposizioni del codice civile e dei contratti collettivi.
Le disposizioni normative richiamate, come originariamente sancite e successivamente novellate, finivano poi per confluire integralmente nel D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 e s.m.i. contenente “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche” (c.d. Testo unico sul pubblico impiego) che hanno sostituito ed abrogato il D.Lgs 29/1993.
A seguito del nuovo regime introdotto dalla novella del 2001 si verifica –per quel che attiene alla materia di stretto interesse- una rideterminazione del rapporto tra dirigente apicale e P.A., che viene ad essere disciplinato in due distinti rapporti, ancorché l’uno complementare all’altro: l’art. 19 co.2 del d.lgs n. 165/01 stabilisce, infatti, che l’incarico dirigenziale viene conferito con un provvedimento amministrativo (detto anche ‘di alta amministrazione’) ove sono determinati l’oggetto dell’incarico e gli obiettivi da conseguire. Questa opzione adottata dal legislatore del t.u., nel senso di attribuire l’incarico dirigenziale mediante provvedimento amministrativo, trova la sua ragion d’essere in due motivazioni: la prima, rappresentata dal fatto che l’amministrazione conferisce (con corrispondente facoltà di revocare) incarichi dirigenziali nell’esercizio di un proprio potere autoritativo, fondando la scelta su un rapporto di esclusiva natura fiduciaria con i soggetti che siano in possesso dei requisiti prescritti dalla legge per l’accesso alla carriera dirigenziale; la seconda -in linea con la ratio originaria dello spoil system nord-americano- si giustifica con l’attribuzione in capo all’organo di Governo del potere di dotarsi di un apparato dirigenziale fiduciario e, soprattutto, strumentale all’azione politica, al fine del suo migliore ed efficace esercizio.
Ciò posto, all’interno delle linee programmatiche fissate dal Governo il dirigente gode, comunque, di autonomia funzionale con annessa responsabilità per il mancato raggiungimento degli obiettivi ai sensi dell’art. 21 D.Lgs n. 165/2001.
Attualmente, gli incarichi dirigenziali possono essere affidati a personale inserito nel cd. ruolo dei dirigenti, istituito presso ciascuna amministrazione statale ed articolato in due fasce (art. 23 D.Lgs n. 165/2001), ovvero a personale non appartenente al ruolo di cui al medesimo art. 23 -nei limiti del 10 percento della dotazione organica dei dirigenti appartenenti alla prima fascia dei ruoli di cui all’art. 23 e del 5 per cento della dotazione organica di quelli appartenenti alla seconda fascia- purchè dipendente da amministrazioni diverse da quelle nel cui ambito è collocato il posto da conferire (art. 19 comma 5 bis citato D.Lgs). Infine, l’incarico può essere conferito a persone estranee alle amministrazioni statali, di particolare e comprovata qualificazione professionale (art. 19 comma 6).
Lo statuto giuridico della dirigenza pubblica è, peraltro, stato modificato dalla Legge 15 luglio 2002, n. 145 (nota come ‘Legge Frattini’ – recante disposizioni per il riordino della dirigenza statale) il cui art 3 ha rivisitato la disciplina delle nomine dirigenziali prevedendo –fra l’altro- che al conferimento degli incarichi accede un contratto individuale per la definizione del trattamento economico del dirigente.
Le modifiche introdotte dalla l.n. 145 rispondono, d’altra parte, ad una logica di incremento del grado di fiduciarietà del rapporto fra organo politico e organo burocratico: abolizione del ruolo unico (istituito presso la Presidenza del Consiglio e articolato in due fasce), con ripristino del ruolo presso ciascuna amministrazione, ove il dirigente pertanto si iscrive; depotenziamento del criterio di rotazione degli incarichi; riduzione della durata (perfino con soppressione, in un primo tempo, di quella minima); incremento del rilievo del provvedimento (che definisce anche la durata, oltre all’oggetto e agli obiettivi); inasprimento dei presupposti e delle correlate misure della responsabilità  dirigenziale.
Sono di evidente rilevanza le nuove disposizioni  dettate dal D.Lgs. n. 150/2009 (di attuazione della  riforma Brunetta) sugli incarichi dirigenziali, che  hanno modificato ed integrato la disciplina dettata  dal D.Lgs. n. 165/2001 fino ad oggi vigente, introducendo  elementi di maggiore garanzia e trasparenza  nella regolazione dei sistemi di affidamento e di  cessazione degli incarichi sia ai dirigenti a tempo  indeterminato (art. 19, D.Lgs. n. 165/2001) che ai  dirigenti a tempo determinato (cd. incarichi a contratto,  di cui all’art. 19, c. 6, D.Lgs. n. 165/2001).
E’ interessante analizzare come l’art. 19, D.Lgs. n.165/2001 sia stato modificato dall’art. 40, D.Lgs.  n. 150/2009.
In vista della costruzione di un modello volto a garantire imparzialita`, oggettivita` e qualita` delle decisioni vengono ridefiniti, innanzitutto, i criteri per l’attribuzione degli incarichi (art. 40, c. 1 lett. a),  mediante un giusto riferimento alla complessita` della struttura interessata, il richiamo diretto ed oggettivo ai risultati conseguiti nonche´ alle esperienze maturate all’estero, presso il settore privato o presso altre amministrazioni pubbliche, purche´ attinenti al conferimento dell’incarico.
Vengono introdotti significativi elementi di «pubblicita`» nella procedura di conferimento, stabilendo l’utilizzo di una procedura ad evidenza pubblica, con l’obbligo di motivare i criteri di scelta della persona cui viene conferito l’incarico (art. 40, c. 1, lett. b): le ragioni che hanno determinato la scelta non potranno evincersi indirettamente dal curriculum, ma dovranno essere esplicitamente e puntualmente motivate con particolari doti di competenza ed esperienza del dirigente da incaricare, in relazione agli obiettivi prefissati dall’amministrazione.
Oltre a cio`, di notevole rilievo e` l’introduzione della irrevocabilita` degli incarichi alla scadenza del mandato dell’organo politico che li conferisce (art. 40, c. 1, lett. b) nella parte in cui ha introdotto il c. 1 ter dell’art. 19, D. Lgs. n. 165/2001). Le ipotesi di revoca dell’incarico rientrano nel sistema generale della revocabilita` del dirigente per mancato raggiungimento degli obiettivi o per inosservanza delle direttive impartite, a seguito di specifiche contestazioni, nel corso di una procedura garantita e tutelata dai principi del contraddittorio e applicabile solo alla gravita` dei casi.
La norma prosegue con il seguente tenore letterale: «l’amministrazione che in dipendenza dei processi di riorganizzazione ovvero alla scadenza, in assenza di una valutazione negativa non intende confermare l’incarico conferito al dirigente, e` tenuta a darne idonea e motivata comunicazione al dirigente stesso con un preavviso congruo, prospettando i posti disponibili per un nuovo incarico».
La ratio di tali modifiche va ricercata nella volonta` di rendere i dirigenti maggiormente autonomi, al fine di garantire che l’organo di governo possa indirizzare l’attivita` del dirigente senza, tuttavia, renderne precaria la funzione attraverso una forma di dipendenza politica, che ne riduca o ne «azzeri» l’autonomia gestionale.

3. Lo spoil system in Italia.
In questo quadro normativo si inserisce il fenomeno dello Spoil system, ossia della cessazione automatica dell’incarico affidato ai dirigenti in concomitanza del mutamento della compagine politica di maggioranza.
Peraltro questo meccanismo, va precisato, incide, unicamente sull’incarico assegnato e non sul rapporto di lavoro, il quale non viene meno per il venir meno dell’incarico dirigenziale: nel settore pubblico, infatti, esiste una scissione -ignota al diritto privato- tra l’acquisto della qualifica di dirigente, con rapporto di lavoro a tempo indeterminato, ed il successivo conferimento delle funzioni a tempo.
Come tutti i fenomeni prestati da altri ordinamenti, lo spoil system non ha però trovato perfetta coesione con le disposizioni interne, dando luogo a sospetti di illegittimità costituzionale, alla fine condivisi dalla Corte.
Infatti, sin dal suo primo esperimento ( avvenuto con riguardo ai Segretari comunali), la dottrina mostrò serie titubanze in merito alla compatibilità costituzionale di questo meccanismo giungendo a sostenere che la regola della decadenza automatica del Segretario comunale non confermato dal sindaco ‘entrante’, e dunque a prescindere dalla contestazione di qualsivoglia addebito, si poneva in contrasto con i principi ex artt. 24, 97 e 98 Cost.
La giurisprudenza amministrativa si mostrò, invece, di contrario avviso affermando la rispondenza ai principi di buona amministrazione di un sistema in cui il sindaco, per rimuovere il segretario, doveva semplicemente nominare quello nuovo senza indicare i motivi di tale destituzione.
 In particolare, in una pronuncia del 2002 il TAR Lazio affermò che la possibilità (prevista dall’art. 6 della L. n. 145/2002) per il Governo di nuova formazione, di confermare o revocare le nomine degli organi di vertice conferite dal Governo precedente nei sei mesi antecedenti la scadenza naturale della legislatura, aveva lo scopo di “assicurare la sussistenza di un rapporto sereno tra quest’ultimo e l’apparato burocratico, che consenta la più proficua realizzazione del programma politico, salvaguardando pur sempre i valori dell’imparzialità e del buon andamento che devono informare l’attività degli organi di vertice dell’amministrazione”.
Anche la Corte Costituzionale, in principio, sembrò avvallare il meccanismo dello spoil system (ord. 30.01.2002 n. 11): a ben vedere, però, in questa pronuncia essa non diede chiara risposta al problema sollevato dal TAR rimettente, il quale la interrogava sulla compatibilità, con il principio costituzionale dell’imparzialità, della disciplina relativa all’attribuzione ed alla revoca degli incarichi dirigenziali generali, contenuta nella riforma del ‘98.
In questi anni numerose sono state le sentenze dei giudici amministrativi della diverse regioni i quali si sono espressi caso per caso e con soluzioni spesso differenti in relazione all’esistenza o meno del rapporto fiduciario tra i c.d. incarichi  di vertici assoluto, con il titolare del potere di alta amministrazione.

4. Il révirement della Consulta.

I primi segni di una chiara presa di posizione da parte della Corte Costituzionale sul punto si avvertono con la Sentenza del 16 giugno 2006 n. 233 con cui si è riconosciuta la legittimità della disciplina dello Spoil System dettata dalla L.R. della Calabria n. 12/2005 con riguardo agli incarichi dirigenziali ‘apicali’ per ritenere, invece, illegittima la cessazione automatica prevista dalla medesima legge con riguardo ai responsabili dei Dipartimenti sanitari ed amministrativi ed ai responsabili dei distretti sanitari territoriali, nonché per le nomine effettuate d’intesa con l’università.
Questa pronuncia ha posto le basi del pensiero della Corte, che si consoliderà in seguito nel senso di affermare la legittimità dello spoil system in presenza di un rapporto di diretta contiguità tra organo politico e dirigente (nel caso, cioè, di incarichi apicali) e, per contro, l’illegittimità di detto meccanismo riferito ai dirigenti generali e di base, quali organi dotati di competenze tecnico-professionali impegnati in un’obbligazione di risultato verso la P.A. e che, pertanto, non possono essere caducati per cause estranee alle vicende del rapporto medesimo.
Con le successive sentenze del marzo del 2007, nn. 103 e 104, la Corte Costituzionale sembra non avere più dubbi in materia.
In particolare, stante la disciplina contenuta nell’ art. 3 L.145/2002, al comma 1 lett. b ed al comma 7,  previsiva della cessazione automatica, ex lege e generalizzata, degli incarichi dirigenziali interni di livello generale allo spirare del termine di sessanta giorni dall’entrata in vigore della stessa legge n. 145 del 2002 ( c.d. Spoil system una tantum), la Corte costituzionale è stata chiamata a pronunciarsi sulla questione del sospetto contrasto di tale norma -proprio nella parte in cui prevedeva l’automatica cessazione degli incarichi dirigenziali nei termini anzidetti- rispetto ad una serie di principi costituzionali. Con la sentenza n. 103 del 23/3/2007 la Consulta ha, in effetti, dichiarato l’illegittimità della norma per violazione degli artt. 97 e 98 Cost. sul rilievo che la norma, così come formulata, determinasse un’interruzione automatica del rapporto d’ufficio ancora in corso prima dello spirare del termine stabilito ed in assenza di garanzie procedimentali, con conseguente violazione dei principi di buon andamento ed imparzialità dell’attività amministrativa.
Da qui l’affermazione della Corte secondo la quale “la prevista contrattualizzazione della dirigenza non implica che la P.A. abbia la possibilità di recedere liberamente dal rapporto stesso. Se così fosse è evidente, infatti, che si verrebbe ad instaurare uno stretto legame fiduciario tra le parti che non consentirebbe ai dirigenti generali di svolgere in modo autonomo ed imparziale la propria attività gestoria”.
Ed invero, a fronte del nuovo modello di azione amm.va  che le leggi di riforma della P.A. hanno inteso improntare –come si è visto- ai canoni di efficacia ed efficienza dei risultati che il dirigente deve perseguire, pur nel rispetto degli indirizzi posti dal vertice politico, è evidente come la previsione di una anticipata cessazione ex lege del rapporto in corso impedisca che l’attività del dirigente possa espletarsi in conformità al modello di azione sopra indicato. Da qui la necessità –ravvisata dalla Corte- della garanzia del rapporto dialettico tra le parti nel caso in cui l’Amministrazione manifesti la volontà di non consentirne la prosecuzione del rapporto sino alla scadenza contrattualmente prevista e che, per conseguenza, vengano esternate le ragioni correlate agli obiettivi della nuova compagine governativa.
L’argomentazione fondamentale utilizzata dalla Consulta nella pronuncia in commento è, dunque, volta a evidenziare che un siffatto meccanismo di decadenza automatica degli incarichi dirigenziali di livello generale (S.S. una tantum) è privo di qualsivoglia momento di confronto dialettico tra le parti e lede, pertanto, il diritto di difesa dell’interessato  contraddicendo, in definitiva, il modello di separazione tra politica ed amministrazione voluto dalla Riforma del pubblico impiego a salvaguardia, attraverso la figura dei dirigenti, della continuità dell’azione amm.va e del suo buon andamento.
Solo per i c.d. ‘dirigenti apicali’ (Segretario generale, Capo dipartimento, etc.) il rapporto fiduciario stretto –precisa la sentenza n. 103- potrebbe prevalere su tali esigenze. La dirigenza generale, invece, è sottratta a forme di spoil system scollegate da qualsivoglia meccanismo di accertamento concreto e in contraddittorio della responsabilità dirigenziale.
In ultimo, superando le varie disquisizioni dottrinarie e giurisprudenziali sulla natura pubblicistica o privatistica del rapporto giuridico intercorrente tra Dirigenti ed Amministrazioni di appartenenza, la Consulta ha evidenziato l’assoluta necessità di motivazione del provvedimento che configuri una responsabilità in capo al dirigente: tanto ai fini della trasparenza e della verificabilità dell’operato dei vertici politici.
Con la decisione in commento dunque la Corte ha, in definitiva, riscattato la dirigenza pubblica da un ruolo che rischiava di rimanere subalterno rispetto alla Politica, non prefigurando per ciò stesso il ritorno al vecchio modello di inamovibilità dei direttori generali. Lungi dal mettere in discussione il primato della politica, la Corte ha inteso solamente evitare che in un Paese democratico (quale il nostro si pregia di essere) dove vige il principio dell’alternanza al potere dei partiti politici, l’Amministrazione possa trasformarsi in un’ Amministrazione di partiti (così, Clarich in ‘Una rivincita della dirigenza pubblica nei confronti dello strapotere della politica a garanzia dell’imparzialità della pubblica amministrazione’)

5. La Corte costituzionale e lo spoil system regionale.
La Consulta ha anche affrontato il problema della previsione, contenuta in alcune leggi regionali (in specie: del Lazio e della Sicilia) della automatica decadenza dei dirigenti contestualmente al ricambio della compagine politica.
Con la altrettanto nota pronuncia n.104 del 23/3/2007 essa ha, in particolare, dovuto occuparsi della decadenza dagli incarichi prevista per i dirigenti delle ASL e delle aziende ospedaliere, quali enti pubblici dipendenti, entro il novantesimo giorno successivo alla prima seduta del Consiglio regionale salvo conferma secondo le medesime modalità previste per la nomina (così la normativa della Regione Lazio) nonchè della decadenza automatica degli incarichi dirigenziali diversi da quelli di dirigenti generali, entro novanta giorni dall’insediamento del nuovo Dirigente generale (così la normativa della Regione Sicilia).
Quanto in particolare alla prima questione la Corte ha, ancora una volta, posto in rilievo come non si possa dubitare della natura squisitamente tecnica delle prestazioni erogate, nell’ambito dei servizi sanitari regionali, dalle ASL nella veste giuridica di  aziende pubbliche dotate di autonomia imprenditoriale, sulla base degli indirizzi generali contenuti nei piani sanitari regionali nonchè degli indirizzi applicativi impartiti dalle Giunte regionali. In coerenza con tali caratteristiche, quindi, è stabilito che i direttori generali di tali aziende siano nominati tra persone in possesso di specifici requisiti culturali e professionali, restando soggetti a verifiche periodiche degli obiettivi e dei risultati aziendali ottenuti. Pertanto, la previsione della decadenza automatica di tali figure non può –a dire della Corte- soddisfare l’esigenza di salvaguardia del rapporto diretto tra organo politico e direttore generale e, conseguentemente, la coesione tra l’organo politico regionale e gli organi di vertice dell’apparato amm.vo.
Non è perciò legittima, per evidente contrasto con i principi di buon andamento e imparzialità dell’Amm.ne ex artt. 97 e 98 Cost., la cessazione del rapporto (di ufficio e di lavoro) del direttore dell’ASL con la Regione per cause estranee alle vicende del rapporto stesso e non sulla base di valutazioni concernenti il raggiungimento dei risultati aziendali o degli obiettivi di tutela della salute e di funzionamento dei servizi ovvero, ancora, per una della altre cause che legittimerebbero la risoluzione del rapporto di lavoro per inadempimento contrattuale (inadempimento di obbligazione di risultato). I richiamati principi, ha concluso la Consulta, esigono che la decisione dell’organo politico in merito alla cessazione anticipata (anche) dell’incarico di dirigente generale di ASL sia rispettosa del principio del giusto procedimento.
Non meno importante è l’ esigenza, ribadita in tale pronuncia dalla Corte, di garanzia del giusto procedimento che deve essere necessariamente riconosciuta al dirigente “vittima” del sistema di spoglio, specie dopo l’entrata in vigore della legge n. 241/1990 così come modificata dalla legge n. 15/2005, per cui il destinatario dell’atto deve essere informato dell’avvio del procedimento, avere la possibilità di intervenire a propria difesa, ottenere un provvedimento motivato e, in mancanza, di adire un giudice.
La dipendenza funzionale del dirigente non può (e non deve) diventare dipendenza politica. Il dirigente è sottoposto alle direttive del vertice politico e al suo giudizio e, in seguito a questo, può essere allontanato. Ma non può (e non deve) essere messo in condizioni di precarietà derivanti da una possibile decadenza automatica senza la garanzia del giusto procedimento.
Indenne dalle censure di illegittimità è, per contro, solamente lo spoil system con riguardo agli incarichi dei diretti collaboratori dell’organo politico sussistendo, ad avviso della Corte, l’esigenza che detti incarichi siano attribuiti a soggetti individuati intuitu personae, “vale a dire con una personalità che mira a rafforzare la coesione tra l’organo politico regionale -che indica le linee generali dell’azione amministrativa e conferisce gli incarichi in esame- e gli organi di vertice dell’apparato burocratico (ai quali tali incarichi sono conferiti ed ai quali compete di attuare il programma indicato), per consentire il buon andamento dell’attività di direzione dell’ente (art. 97 Cost.)” (Sentenza n. 233/2006).

6. Gli incarichi dirigenziali esterni.
Recentemente si è registrato un importante intervento della Corte Costituzionale anche in ordine alla cessazione automatica degli incarichi dirigenziali esterni: tale intervento, ‘sancito’ con la Sentenza 20 maggio 2008 n. 161, si è risolto nella declaratoria di illegittimità costituzionale del comma 161, art. 2 del D.L. n. 262/2006 (convertito con modificazioni dalla L. n. 286/2006) e confluito nell’art. 19 del D.Lvo n. 165/2001, nella parte in cui stabilisce l’automatica caducazione degli incarichi dirigenziali conferiti a personale “non appartenente ai ruoli di cui all’art. 23, conferiti prima del 17 maggio 2006” ove non confermati entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore dello stesso decreto legge.
La pronuncia ha interessato, in particolare, gli incarichi esterni conferiti a personale dipendente da altre amministrazioni pubbliche, in quanto il ricorso era stato promosso da un Dirigente di seconda fascia (un viceprefetto aggiunto) appartenente al personale della carriera prefettizia, cioè al personale in regime di diritto pubblico,al quale era stato conferito l’incarico di direttore della Direzione generale per i servizi di comunicazione elettronica e di radiodiffusione ai sensi dell’art. 19, commi 4 e 5 bis, del d.lgs 165/2001: nella fattispecie, il rapporto di lavoro dirigenziale conferito con decreto del Presidente de Consiglio dei Ministri del 25 novembre 2005 e con contratto stipulato in pari data con il Ministro delle comunicazioni, di durata quinquennale, era stato automaticamente interrotto decorso un breve periodo.
La Corte Costituzionale ha individuato la presenza, nella disposizione censurata, di un (inammissibile) meccanismo di spogliazione automatica ‘una tantum’ degli incarichi dirigenziali, da ritenersi illegittimo in quanto, anche per i dirigenti esterni, il rapporto di lavoro instaurato con l’amministrazione che conferisce l’incarico deve essere connotato da specifiche garanzie “le quali presuppongono che esso sia regolato in modo tale da assicurare la tendenziale continuità dell’azione amministrativa e una chiara distinzione funzionale tra i compiti di indirizzo politico – amministrativo e quelli di gestione”.
Anche i dirigenti esterni, dipendenti da altre amministrazioni, devono quindi godere delle medesime garanzie riconosciute a quelli interni poiché l’unico elemento di differenziazione tra le due categorie attiene al particolare atteggiarsi della relazione esistente tra rapporto di servizio e rapporto di ufficio.
Infatti, nel caso di incarico conferito a personale ‘interno’ (ossia, già dipendente dalla stessa amministrazione) “l’atto di conferimento dell’incarico ed il contratto individuale cui esso accede si innestano, con funzione integrativa, su un rapporto di servizio già esistente con l’amministrazione statale”. Nell’altro caso, invece, vi è autonomia tra l’atto di conferimento ed il correlato contratto individuale, posto che “il personale esterno, dipendente da altre amministrazioni statali mantiene la propria specifica fonte di regolazione del rapporto base”.
Inoltre, la Corte, muovendosi nel solco tracciato dai precedenti pronunciamenti del marzo 2007, ritiene che l’attribuzione all’organo politico del potere di confermare -nel termine di sessanta giorni- le funzioni dirigenziali di livello generale in corso di espletamento non diverge dalle altre ipotesi di spoil system scrutinate posto che, anche in questo caso, la legge fa derivare dalla mancata conferma la decadenza automatica a prescindere dall’accertamento di responsabilità, con conseguente palese violazione dei principi del giusto procedimento, i quali impongono che il volere della P.A. sfoci in un atto motivato, adottato all’esito di un confronto con il privato e suscettibile di controllo giurisdizionale.
L’esistenza di una preventiva fase valutativa risulta dunque «essenziale anche per assicurare, specie dopo l’entrata in vigore della legge 7 agosto 1990, n. 241, il rispetto dei princípi del giusto procedimento, all’esito del quale dovrà essere adottato un atto motivato che, a prescindere dalla sua natura giuridica, di diritto pubblico o di diritto privato, consenta comunque un controllo giurisdizionale. Ciò anche al fine di garantire – attraverso la esternazione delle ragioni che stanno alla base della determinazione assunta dall’organo politico – scelte trasparenti e verificabili, in grado di consentire la prosecuzione dell’attività gestoria in ossequio al precetto costituzionale della imparzialità dell’azione amministrativa».

7.Le ultime pronunce della Corte Costituzionale
L’ oggetto dello scrutinio della Consulta con la sentenza n. 34  del 05 febbraio 2010 è rappresentato dalle disposizioni contenute nell’art. 1, commi 1 e 4, della legge della Regione Calabria 3 giugno 2005, n. 12 Norme in materia di nomine e di personale della Regione Calabria, il quale prevede la decadenza automatica, alla data di proclamazione del Presidente della Giunta regionale, dei titolari di alcuni organi amministrativi, in particolare dei direttori generali delle Aziende sanitarie locali e del direttore generale dell’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente della Calabria.
La Corte ritiene che la legittimità costituzionale della disciplina censurata debba essere valutata alla luce della più recente giurisprudenza ( sentenze  n.233/2006 n.103 e n. 104 del 2007, n.161, n. 351 e n. 390 del 2008).
Innanzitutto, i giudici chiariscono che i meccanismi di spoils system, ove riferiti a figure dirigenziali non apicali, ovvero a titolari di uffici amministrativi per la cui scelta l’ordinamento non attribuisce, in ragione delle loro funzioni, rilievo esclusivo o prevalente al criterio della personale adesione del nominato agli orientamenti politici del titolare dell’organo che nomina, si pongono in contrasto con l’art. 97 Cost..
Ciò in quanto pregiudicano la continuità dell’azione amministrativa, introducono in quest’ultima un elemento di parzialità, sottraggono al soggetto dichiarato decaduto dall’incarico le garanzie del giusto procedimento e svincolano la rimozione del dirigente dall’accertamento oggettivo dei risultati conseguiti.
Le disposizioni legislative che ricollegano al rinnovo dell’organo politico l’automatica decadenza di titolari di uffici amministrativi possono, invece, ritenersi compatibili con l’art. 97 Cost. solo qualora si riferiscano a soggetti che:
• siano titolari di organi di vertice dell’Amministrazione;
• debbano essere nominati intuitu personae, cioè sulla base di valutazioni personali coerenti all’indirizzo politico regionale.
In base alle considerazioni che precedono, la Corte costituzionale dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, commi 1 e 4, della legge della Regione Calabria 3 giugno 2005, n. 12 il quale prevede la decadenza automatica, alla data di proclamazione del Presidente della Giunta regionale, dei titolari di alcuni organi amministrativi, nella parte in cui tali disposizioni si applicano ai direttori generali delle Aziende sanitarie locali e al direttore generale dell’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente della Calabria.
Infatti, la nomina dei direttori generali delle Asl della Regione Calabria è subordinata al possesso di specifici requisiti di competenza e professionalità (art. 14, comma 3, della legge della Regione Calabria n. 11 del 2004), mentre quella del direttore generale dell’Arpacal è, oltre a ciò, anche preceduta da avviso pubblico (art. 11, comma 1, della legge della Regione Calabria n. 20 del 1999).
Tali nomine presuppongono una forma di selezione che, per quanto non abbia natura concorsuale in senso stretto, è, tuttavia, basata sull’apprezzamento oggettivo, ed eventualmente anche comparativo, delle qualità professionali e del merito. Essa, quindi, esclude che la scelta possa avvenire in base ad una mera valutazione soggettiva di consentaneità politica e personale tra nominante e nominato.
Pertanto, il carattere automatico della decadenza dall’incarico del dirigente, in occasione del rinnovo dell’organo politico, viola l’art. 97 Cost. sotto due aspetti:
• lede il principio del giusto procedimento, perché esclude il diritto del dirigente di intervenire nel corso del procedimento che conduce alla sua rimozione e di conoscere la motivazione di tale decisione;
• pregiudica i principi di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, in base ai quali le decisioni relative alla rimozione dei dirigenti incaricati della gestione amministrativa, così come quelle relative alla loro nomina, debbono essere fondate sulla valutazione oggettiva delle qualità e capacità professionali da essi dimostrate.
In conclusione, la previsione di un meccanismo di valutazione tecnica della professionalità e competenza dei dirigenti non apicali e non nominati intuitu personae, è necessaria a tutelare l’imparzialità e il buon andamento dell’amministrazione e si configura, nella specie, come misura costituzionalmente vincolata.
Da ultimo, la Corte costituzionale  nella sentenza n.81 del 5 marzo 2010, si pone, per suo espresso riconoscimento, in continuità logica con le due sentenze la n.103/2007 e la n.161/2008-  che avevano bocciato lo spoils system con riferimento ai dirigenti di ruolo e a quelli di altre amministrazioni. Tale pronuncia ha affermato che anche l'art. 2, co. 161, del Dl n. 262 del 3 ottobre 2006 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge n. 286 del 24 novembre 2006, prevedendo la immediata cessazione del rapporto dirigenziale alla scadenza del sessantesimo giorno dall'entrata in vigore del decreto-legge n. 262 del 2006, in mancanza di riconferma, víoli, in carenza di idonee garanzie procedimentali, i principi costituzionali di buon andamento e imparzialità e, in particolare, "il principio di continuità dell'azione amministrativa che è strettamente correlato a quello di buon andamento dell'azione stessa". Ciò in quanto la previsione di una anticipata cessazione ex lege del rapporto in corso - in assenza di una accertata responsabilità dirigenziale - impedisce che l'attività del dirigente possa espletarsi in conformità ad un nuovo modello di azione della pubblica amministrazione, disegnato dalle recenti leggi di riforma della pubblica amministrazione, che misura l'osservanza del canone dell'efficacia e dell'efficienza alla luce dei risultati che il dirigente deve perseguire, nel rispetto degli indirizzi posti dal vertice politico, avendo a disposizione un periodo di tempo adeguato, modulato in ragione della peculiarità della singola posizione dirigenziale e del contesto complessivo in cui la stessa è inserita.
8. Cosa rimane dello spoil system. Conclusioni.

Stando, dunque, al panorama legislativo in vigore, lo spoil system rimane operante con riguardo agli incarichi apicali, agli incarichi affidati al personale non appartenente al ruolo unico dei dirigenti e con riguardo agli incarichi affidati a personale esterno.
La complessa vicenda che ha riguardato il sistema dello spoil system e il continuo rimaneggiamento dell’art.19 del Dlgsn.165 in materia di conferimento degli incarichi dirigenziali, evidenzia, il difficile rapporto tra politica e amministrazione.
In conclusione, lo spoil system continua ad operare con riguardo ai dirigenti in rapporto di stretta e diretta collaborazione con l’organo politico, sul presupposto che la fiduciarietà e la medesima appartenenza ideologica agevolerebbe il perseguimento degli obiettivi di Governo.
Questo assunto pare, in linea di principio condivisibile; certo è che permangono i dubbi sulla compatibilità di questo sistema con i principi costituzionali ed, in particolare, con quello di cui all’art. 98 Cost., il cui tenore è chiaro nello stabilire che i pubblici impiegati devono essere al servizio esclusivo della Nazione e non dei politici.
L’interesse pubblico che gli stessi devono perseguire nella propria azione, è comunque una peculiarietàdel rapporto di pubblico impiego che, se pure quanto più privatizzato nell’ottica di una più moderna amministrazione, non può comportare una completa assimilazione tra pubblico e privato, e impegna il dipendente nella valutazione delle scelte da fare nell’interesse della collettività.
In tale prospettiva la possibilità di ricorrere ad esterni nell’attribuzione degli incarichi dirigenziali, è diventata una via per le assunzioni clientelari, accentuando così il fenomeno della fidelizzazione tra dirigente ed organo politico.
La legge c.d.“Brunetta”, anche ad evitare censure da parte della Corte dei Conti per responsabilità erariale è intervenuta specificando che gli incarichi dirigenziali ad esterni possono essere conferiti” fornendone esplicita motivazione, a persone di particolare e comprovata qualificazione professionale, non rinvenibile nei ruoli dell’amministrazione”(art.38 comma 1 lett.e) del Dlgs.150/2009 che modifica l’art. 19 comma 6 )
Si impone in ogni caso, alla dottrina e alla giurisprudenza una seria riflessione circa le reali condizioni che possono assicurare al paese una dirigenza pubblica realmente imparziale e indipendente.