Il nuovo art. 6 del T.U. edilizia


di Cesare Lamberti

Con la legge n.73/2010 è definitivamente riformato l'art.6 del DPR n. 380/2001 (T.U. edilizia).
dopo lungo travaglio e qualche bacchettata  del capo dello Stato entra in vigore la nuova edilizia libera.

Singolarmente il nuovo art. 6 suddivide le ipotesi di opere senza D.I.A. in due categorie (di cinque fattispecie ciascuna) le prime totalmente libere, le seconde assoggettate a previa comunicazione, sanzionate con pena pecuniaria (guardacaso) corrispondente a quelle delle opere eseguite senza autorizzazione, soppressa dal DPR n. 380.
Il Governo invece di semplficare ha dunque complicato.

La conversione e i “contenuti impropri”
Con la conversione in legge 22 maggio 2010, n. 73 dell’art. 5 del decreto legge 25 marzo 2010, n. 40 «cosiddetto decreto incentivi», entra definitivamente in vigore il “nuovo” art. 6 del Testo unico dell’edilizia n. 380 del 2001. Da una prima lettura della disposizione, è dubbio se si tratti di vera e propria innovazione degli interventi edilizi cosiddetti minori in senso più libertario oppure di un ordinario maquillage di una disposizione di larga applicazione a quasi dieci anni dalla sua entrata in vigore o, ancora, di un passo indietro rispetto al regime liberalizzatorio contenuto nell’art. 6 del DPR. n. 380/2001. La legge di conversione ha mantenuto, salvo minimi emendamenti, l’elenco delle liberalizzazioni contenuto nel decreto legge: per taluni di essi, i più significativi ha aggiunto la presentazione di un vero e proprio progetto e l’immediato aggiornamento catastale: il tutto “condito” dall’immancabile sanzione pecuniaria in caso d’inadempimento. Delle aspettative legate alla liberalizzazione, è andata definitivamente delusa l’auspicata innovazione del mutamento di destinazione d’uso senza opere che rimane tuttora assoggettato a DIA e quella dei nuovi spazi nel sottosuolo adiacente agli immobili: ambedue gli interventi continuano a necessitare di pronta “sburocratizzazione” che rimane demandata alle leggi regionali. Inaspettatamente e impropriamente la legge di conversione introduce la DIA per il completamento della rete di banda larga mobile e la riduzione della profondità minima dello scavo per gli interventi di installazione di reti e impianti di comunicazione elettronica in fibra ottica salva la comunicazione di “specifici motivi ostativi” da parte dell’ente gestore dell’infrastruttura civile. Sulla legge n. 73/2010 notevoli perplessità sono state avanzate per la “marcata eterogeneità” dei suoi contenuti e per taluni sospetti d’incostituzionalità, nella lettera di sabato 22 maggio, inviata al presidente del Consiglio e ai presidenti delle Camere, dal Capo dello Stato dopo aver promulgato la conversione. Ne sono stati evidenziati i “contenuti impropri” di cui è carica la legge di conversione e sottolineati i rilievi critici cui si presta lo stresso articolo 5 sull'attività edilizia libera, per le rilevanti modifiche apportate dalla legge di conversione. Del comma 6, in particolare, è stata paventata la possibile illegittimità costituzionale: la norma prevede che le Regioni a statuto ordinario possano, tra l'altro, estendere la previsione di attività edilizie "libere" rispetto alle fattispecie individuate dalla legge statale. La disposizione - si legge nella lettera del Capo dello Stato - solleva rilevanti perplessità nella parte in cui consente alla legislazione regionale di spiegare effetti anche sul piano penale perché ricade nella legislazione concorrente ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione: come affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 196 del 2004, resa proprio in materia edilizia, non vi è dubbio sul fatto che solo il legislatore statale può incidere sulla sanzionabilità penale.
Anche se nella legge di conversione le fattispecie di edilizia libera sono rimaste complessivamente invariate, l’architettura della disposizione è stata completamente stravolta. Tutto ciò non è stato percepito, quantomeno a livello parlamentare. Nelle relazioni di maggioranza sono, anzi, enfatizzati gli aspetti positivi della liberalizzazione. Minore risalto è dato alle restrizioni contenute negli strumenti urbanistici comunali e alla comunicazione dell’intervento anche per via telematica al comune, con allegate le autorizzazioni eventualmente richieste dalla normativa di settore e dei dati identificativi dell'impresa che eseguirà i lavori, nel caso di interventi di manutenzione straordinaria. L’ “effetto annuncio” è addirittura amplificato nelle relazioni al disegno di legge che sottolineano come la versione originaria dell'articolo non sia dissimile da quella attuale e che, per gli aspetti di natura tributaria, la modifica proposta non comporta effetti sul gettito. In realtà le discrepanze fra il testo del decreto legge e quello approvato in sede di conversione ci sono e si fanno sentire. Sotto il profilo della neutralità finanziaria delle nuove norme, è vero che la liberalizzazione comporta la perdita dei diritti di segreteria percepiti a fronte della dichiarazione di inizio attività, ma è altrettanto vero che la perdita è compensata dalla sanzione percepita per l’irregolarità o l’omissione della comunicazione che la norma impone: euro più, euro meno tutto sommato siamo lì. Inoltre, alla DIA non è mai stato riconosciuta alcuna incidenza in positivo o in negativo sulla finanza locale.

Il doppio regime degli interventi liberalizzati
Ma non sono questi gli emendamenti più rilevanti del testo definitivo rispetto al decreto legge: l’originaria architettura dell’art. 6, dove l’insieme degli interventi erano raggruppati in un solo comma, è stata modificata dividendo gli interventi in due commi, nel primo dei quali sono raggruppati cinque categorie, le meno significative che restano compresi nella categoria dell’edilizia totalmente libera, senza alcuna comunicazione o avviso all’ente locale. Nel secondo, invece, sono contenuti gli interventi più significativi, sono assoggetti a comunicazione d’inizio lavori ed a relazione tecnica a firma di un professionista abilitato ed ai dati dell’impresa che eseguirà le opere per gli interventi di manutenzione straordinaria. In pratica un “doppio regime” del tutto libero per alcuni più gravoso per altri lavori.
Nell’ipotesi regolamentata dal secondo comma dell’art. 6, la legittima intrapresa delle opere è subordinata a distinti adempimenti, amministrativamente sanzionati: a) per tutte le opere previste dalla norma, all’invio della “previa comunicazione” dell’inizio dei lavori al comune da parte dell’interessato con allegate le autorizzazioni eventualmente obbligatorie; b) per le sole ipotesi degli interventi di manutenzione straordinaria, all’invio al comune, unitamente alla comunicazione di inizio dei lavori e ai dati identificativi dell’impresa: - della relazione a firma di un tecnico abilitato.
Che il legislatore abbia inteso distinguere due tipi di intervento soggetti a due regimi diversi apre una serie di problemi interpretativi, per ora soltanto ipotizzabili, il più importante dei quali rimane la diversa accezione del primo del primo e secondo comma dell’art. 6. Gli interventi del primo comma “sono eseguiti senza alcun titolo abilitativo” gli altri, del secondo, “possono essere eseguiti senza alcun titolo abilitativo”. La differenza non è solo di parole.
L’inciso: “possono essere eseguiti senza alcun titolo abilitativo” era anche contenuto nell’originario art. 6 del DPR n. 381/2001 ma non indicava alcuna manifestazione di discrezionalità da parte dell’amministrazione. Stava a significare, più che altro, l’abbandono, da parte del legislatore, dell’interesse a controllare gli interventi, data la loro irrilevanza in ambito edilizio dalla quale discendeva l’esonero da parte dell’esecutore di fornire informazioni al Comune. Analogamente all’assenza di comunicazione, vuoi preventiva introdotta dal decreto legge n. 40/2010 (vuoi successiva propria di alcuni dei precedenti decreti legge mai pubblicati) la realizzazione delle opere libere era destinata a non produrre alcun effetto amministrativamente rilevante, salvo che non venisse meno la garanzia dell’interesse generale al rispetto delle condizioni di sicurezza, cui è subordinato qualsiasi intervento sul tessuto urbanistico esistente, anche libero.
Per quanto attiene all’edilizia libera, la ratio dell’irrilevanza amministrativa che era congeniale all’art. 6 del DPR n. 380/2001 viene memo con l’art. 5 della legge n. 73/2010, dove la disposizione è divisa in due parti fisicamente distinte:
nella prima parte (contenuta nel comma primo), gli interventi sono eseguiti senza alcun titolo abilitativo (e non più possono essere eseguiti, com’era per tutti quelli dell’art. 6 del DPR n. 380/2001) e rimane immutato il concetto di edilizia libera e cioè amministrativamente irrilevante: aldilà della diversa formulazione, il significato è identico e implica il completo abbandono da parte del legislatore di ogni interesse, salvo quello alla sicurezza dell’immobile. In questo caso però più che del comune, le misure repressive cono di competenza delle autorità preposte alla prevenzione della sicurezza di soggetti e cose, quali i Vigili dei fuoco.
nella seconda parte (contenuta nel comma secondo), gli interventi possono essere eseguiti senza alcun titolo abilitativo ma restano in varia guisa assoggettati alla preventiva comunicazione d’inizio dei lavori, all’indicazione dell’impresa cui è affidata la realizzazione dei lavori, nonché alla presentazione della relazione tecnica e, ove necessario, alla variazione catastale: al di là dell’apparente, formale coincidenza delle parole dell’art. 6 comma 2 della legge n. 73 con quelle dell’art. 6 del DPR n. 380 (possono essere eseguiti senza alcun titolo abilitativo), il significato dell’inciso è ben diverso perché connesso alla previa comunicazione e sta ad indicare un qualche profilo di discrezionalità e di potere dell’amministrazione ad intervenire sulle opere con effetti probabilmente inibitori.
Prova ne è la sanzione introdotta dal comma settimo dell’art. 6 della legge n. 73/2010: che si tratti di vera e propria sanzione amministrativa non c’è dubbio come dimostra la riduzione di due terzi in caso di ravvedimento operoso, consistenza nell’invio spontaneo della comunicazione durante l’esecuzione dell’intervento. L’importo della sanzione, pari a duecentocinquantotto euro, ricorda tanto quella minima prevista in lire cinquecentomila per l'esecuzione di opere in assenza dell'autorizzazione prevista dalla normativa vigente o in difformità da essa prevista dall’art. 10 della legge 28 febbraio 1985, n. 47.

L’aggiornamento catastale: i suoi precedenti e i mutamenti in atto.
Innovando totalmente rispetto al decreto legge, il comma quinto della legge di conversione prevede che “riguardo agli interventi di cui al presente articolo, l'interessato provvede, nei casi previsti dalle vigenti disposizioni, alla presentazione degli atti di aggiornamento catastale nel termine di cui all'articolo 34-quinquies, comma 2, lettera b), del decreto-legge 10 gennaio 2006, n. 4, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 marzo 2006, n. 80”. La disposizione che introduce l’obbligo di dichiarare agli uffici provinciali dell'Agenzia del territorio le mutazioni delle unità immobiliari censite nei trenta giorni dal momento in cui esse si sono verificate, si inserisce nella revisione delle modalità tecniche e operative per la presentazione in via telematica ai comuni di denunce di inizio attività, di domande per il rilascio di permessi di costruire e di ogni altro atto di assenso comunque denominato in materia di attività edilizia tramite un modello unico digitale per l'edilizia. Il modello unico comprende anche le informazioni necessarie per le dichiarazioni di variazione catastale e di nuova costruzione che pervengano all'Agenzia del territorio ai fini delle attività di censimento catastale. Fino a quando non sarà operativo il modello unico per l'edilizia, l'Agenzia del territorio invia ai comuni per via telematica le dichiarazioni di variazione e di nuova costruzione presentate a far data dal 1° gennaio 2006 e i comuni verificano la coerenza delle caratteristiche dichiarate dell'unità immobiliare rispetto alle informazioni disponibili, sulla base degli atti in loro possesso. Eventuali incoerenze riscontrate dai comuni sono segnalate all'Agenzia del territorio che provvede agli adempimenti di competenza. Il controllo incrociato fra Comuni ed Agenzia del territorio sull’effettiva consistenza delle unità immobiliari, avviato con la legge 30 dicembre 2004, n. 311 (legge finanziaria per l’anno 2005), era stato attuato relativamente alla TARSU con la Determinazione del direttore dell'Agenzia del territorio in data 9 agosto 2005 (G.U. n. 195 del 23 agosto 2005) sulle modalità d'interscambio, incrocio e allineamento dati. Anche se ai soli fini dell’applicazione della TARSU era consentito ai comuni di modificare d’ufficio i dati sulla superficie degli immobili urbani, se risultino diversi con quelli contenuti nel catasto edilizio urbano.
Di più: con l’art. 19 del recente decreto legge 31 maggio 2010, n. 78 (di accertamento degli immobili-fantasma e di istituzione anagrafe immobiliare integrata), è stato previsto a carico dei titolari di diritti reali sugli immobili non dichiarati in catasto, l’obbligo di procedere entro il 31 dicembre 2010, alla presentazione, ai fini fiscali, della relativa dichiarazione di aggiornamento catastale. Successivamente alla registrazione degli atti di aggiornamento, l'Agenzia del Territorio rende disponibili ai Comuni le dichiarazioni di accatastamento per i controlli di conformità urbanistico - edilizia. Ad analogo obbligo di dichiarazione di aggiornamento catastale sono soggetti, entro il medesimo termine, i titolari di diritti reali sugli immobili oggetto di interventi edilizi che abbiano determinato una variazione di consistenza ovvero di destinazione non dichiarata in Catasto. In caso d’inadempienza, l'Agenzia del Territorio procede agli accertamenti anche con la collaborazione dei Comuni e provvedere all'attribuzione della rendita presunta. Nel testo della norma riveste particolare ed oscuro significato il comma decimo “restano fermi i poteri di controllo dei Comuni in materia urbanistico-edilizia e l'applicabilità delle relative sanzioni”.
4. la previa comunicazione .
Secondo il nuovo art. 6 sono oggetto di attività edilizia libera «gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all’articolo 3, comma 1, lettera b), ivi compresa l’apertura di porte interne o lo spostamento di pareti interne, sempre che non riguardino le parti strutturali dell’edificio, non comportino aumento del numero delle unità immobiliari e non implichino incremento dei parametri urbanistici».
La norma va anzitutto coordinata con l’art. 3 comma 1 lett. b) del DPR n. 380/2001 che definisce gli interventi di manutenzione straordinaria come “le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino i volumi e le superfici delle singole unità immobiliari e non comportino modifiche delle destinazioni di uso”. La norma poi pone una serie di problemi di coordinamento con gli interventi di “restauro e risanamento conservativo”, di “ristrutturazione edilizia” e di “nuova costruzione”, disciplinati alle lettere c), d) ed e) dello stesso art. 3.
Problemi di coordinamento già sorgevano con il decreto legge n. 40: sorgono a maggior ragione con le modifiche introdotte in sede di conversione nella legge n. 73. La ragione d’incertezza sta nella marginalità delle distinzioni fra le singole ipotesi di intervento previste nell’art. 3: è facile distinguere gli interventi di nuova costruzione e gli interventi di ristrutturazione urbanistica da quelli di manutenzione straordinaria di restauro e risanamento conservativo e di ristrutturazione edilizia ma è meno semplice distinguerli nel loro interno e incasellarvi i singoli casi concreti. Del testo unico la vera encomiabile semplificazione è stato avere ridotto i titoli edilizi a due. Meno apprezzabile è la categorizzazione dell’art. 3 che ripete la difficoltà precedentemente presente nel sistema, di distinguere gli interventi nel loro interno ed inquadrare il caso concreto nell’una o nell’altra categoria d’intervento. La stessa difficoltà si riscontra anche per quanto riguarda la DIA. L’architettura nel suo complesso semplice e piana della formulazione originaria dell’art. 22 del Testo Unico si è complicata con le modifiche introdotte dal decreto legislativo n. 301/2002 con l’introduzione degli interventi alternativi al permesso di costruire, a soddisfacimento di interessi non certo di puro diritto. Anche nel caso degli emendamenti introdotti dall’art. 5 della legge n. 73/2010 non sarà facile distinguere gli interventi soggetti a titolo edilizio da quelli oggetto di edilizia libera previa comunicazione d’inizio lavori. Ma di questo più oltre.
In sè presa, la definizione di manutenzione straordinaria non da luogo a difficoltà: sono tali il “rinnovo e la sostituzione” di parti strutturali (ad es. le scale, le rampe, i parapetti) degli edifici e la “realizzazione e integrazione” dei servizi igienico-sanitari e tecnologici dei fabbricati  (bagni, impianti elettrici, impianti di riscaldamento): niente più. Il qualcosa in più, corrispondente all’ “ alterazione dei volumi e delle superfici” ed alle “modifiche delle destinazioni di uso” diviene altro tipo d’intervento nella gradazione ascendente degli interventi contenuta nell’art. 3 del testo unico. La norma è infatti strutturata secondo una filosofia ascendente che muove dalle sole “finiture” inessenziali degli edifici e dagli impianti tecnologici (e igienici, non inclusi nella lett. a forse perché compresi in quelli tecnologici) che possono essere, rispettivamente riparate rinnovate o sostituite e/o mantenuti in efficienza ma niente di più. Quel che accomuna le ipotesi a) e b) dell’art. 3, è in concetto di “manutenzione”: quel che di differenzia sono i concetti di “marginalità” e di “esistenza”: la manutenzione marginale di parti anche strutturali ed esistenti dell’edificio o dell’impianto è manutenzione ordinaria, la rinnovazione sostituzione di parti non marginali o l’aggiunta di impianti o servizi è manutenzione straordinaria. Dalla manutenzione è perciò esclusa l’alterazione che è qualcosaltro da incasellare nelle successive fattispecie che la norma contiene.
Questo sistema di logica ascendente, basato su concetti caratterizzanti ciascuna fattispecie nei quali sistemare i singoli interventi, si intersecava nella formulazione originaria del testo unico con i due soli titoli edilizi previsti: DIA e permesso di costruire. Sfuggiva al titolo edilizio la sola manutenzione “marginale” di parti “esistenti”: tutto il resto era soggetto a titolo: l’uno o altro non ha importanza (almeno per ora). Il sistema era in assetto, perfettamente o quasi, perché le categorie concettuali che discriminavano le singole ipotesi ascendenti erano chiare e permettevano di separare ciascuna ipotesi dall’altra con precisione sufficientemente rigorosa. Il rigore, era, in altre parole la chiave di volta del sistema.
Nelle ipotesi successive dell’art. 3 diverse dalla manutenzione, i concetti fondanti erano la “conservazione” per il restauro e il risanamento conservativo, la “trasformazione” per la ristrutturazione strettamente attinenti all’organismo edilizio, cioè al fabbricato nel suo insieme. Tutto ciò che esulava dal fabbricato e incideva il territorio debordava in “nuova costruzione” perché modificava l’ “assetto urbanistico ed edilizio” nel suo insieme. Logicamente (e correttamente) l’art. 3 lett. e) del t.u. contiene una categoria generale di interventi di nuova costrizione ed una sottocategoria di interventi assimilati. Esemplificando, forse un po’ troppo: tutto ciò che non trasforma il territorio ma l’edificio esistente è manutenzione, restauro/risanamento, o ristrutturazione, ciò che trasforma il territorio è nuova edificazione o assimilata.
La stessa concettualizzazione era riportata nei titoli edilizi: la trasformazione reale o assimilata del territorio era soggetta a permesso di costruire, la manutenzione marginale (o assimilata per motivi sociali o publbici – eliminazione di barriere architettoniche o trivellazioni) era libera e tutto il resto era soggetto a DIA.
Della precedente stesura del decreto legge, era evidente la somiglianza della comunicazione all’amministrazione comunale con la relazione (i.e. asseverazione di conformità) prevista dall’art. 26 della L. n. 47 del 1985. Per le opere interne nei centri storici e per quelle non contrastanti con gli strumenti urbanistici né modificative della sagoma, della costruzione, dei prospetti, delle superfici utili, del numero delle unità immobiliari e della destinazione d’uso, la norma stabiliva a carico del proprietario dell’unità immobiliare «contestualmente all’inizio dei lavori […] la presentazione al sindaco di [...] una relazione, a firma di un professionista abilitato alla progettazione, che asseveri le opere da compiersi e il rispetto delle norme di sicurezza e delle norme igienico-sanitarie vigenti». Nei confronti dell’attestazione del rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie già previste dall’art. 26 della L. n. 47 del 1985, l’onere dell’esecutore delle opere di evidenziarne la legittima sussistenza ad ogni ulteriore effetto era poco più di un travestimento verbale. In mancanza di provvedimento abilitativo all’effettuazione delle opere era, poi, quantomeno problematico determinarne l’ultimazione da cui far discendere il dies a quo per il decorso del termine di invio della comunicazione. Altro nodo da sciogliere era il significato della legittima sussistenza sotto ogni effetto delle opere stesse e l’eventuale sanzione da applicare nel caso di difformità delle opere. Nelle successive stesure, la comunicazione è sostituita con l’informazione preventiva all’amministrazione comunale, anche per via telematica, con allegate le autorizzazioni eventualmente obbligatorie ai sensi delle normative di settore.

La semi-DIA
In sé considerati, gli oneri imposti all’esecutore delle opere non sono disagevoli, almeno ad una prima lettura. A carico del Comune, deve essere posto, quantomeno in applicazione dei principi generali della L. n. 241 del 1990, l’obbligo di indicare l’ufficio (sportello unico per l’edilizia) cui inviare l’informativa e le modalità di attestazione della ricezione, qualora l’invio avvenga in via telematica.
Sotto il profilo formale, non è richiesto che l’informativa sia redatta o asseverata da un professionista abilitato, diversamente da quanto avviene per la DIA, né è previsto il termine dilatorio dei trenta giorni prima dell’inizio delle opere proprio di quest’ultima. Il comma terzo dell’art. 1 impone infatti l’obbligo dell’invio della dichiarazione direttamente a carico dell’interessato e prima dell’inizio delle opere (e non contestualmente al loro inizio come si legge nell’art. 26 della L. n. 47 del 1985).
È però innegabile che la natura degli adempimenti richiesti consistenti nell’allegazione delle autorizzazioni eventualmente obbligatorie ai sensi delle normative di settore comporterà sicuramente l’onere a carico dell’esecutore di avvalersi del professionista, né più né meno di quanto avviene per la DIA.
Ed è anche innegabile, nonostante non sia stato ripetuto nella nuova formulazione della norma, che il contenuto dell’informativa non potrà prescindere all’evidenziazione della legittimità delle opere, considerato che le autorizzazioni obbligatorie da allegare possono variare a seconda della natura delle stesse.
Delle autorizzazioni non è specificato né il numero né il carattere, salvo il rinvio alla normativa di settore. È perciò possibile che la loro difformità da quanto ritenuto dai competenti uffici comunali possa comportare un dialogo fra privato e comune o anche implicare l’adozione dei consueti provvedimenti repressivi quali la sospensione dei lavori o l’ordine di rimessione in pristino.
Analogamente, a provvedimenti repressivi potrà portare l’eventuale difformità delle opere realizzate rispetto alla tipologia prevista dal nuovo art. 6 comma 1, lett. b).
A ben vedere, la tipologia degli interventi per i quali è introdotto l’obbligo di informazione preventiva [lett. b), f), h), i) ed l) dell’art. 5 comma 1] copre pressoché tutta la gamma di attività oggetto di edilizia libera, dalle quali rimangono esonerate solamente quelle marginali (interventi di manutenzione ordinaria, eliminazione di barriere architettoniche, attività di ricerca, movimenti di terra, serre mobili).
Certo, la similitudine fra la dichiarazione d’inizio attività e l’informativa preventiva appare abbastanza evidente. E lo è altrettanto il venire meno dello stesso spirito del Testo unico, sottolineato dall’adunanza generale del Consiglio di Stato nel parere del 29 marzo 2001, l’art. 6 del D.P.R. 380, di separare nettamente gli interventi rilevanti sotto il profilo urbanistico ed edilizio, per i quali è necessario un controllo preventivo da parte dell’Amministrazione comunale, dagli interventi edilizi minori per i quali un tale controllo preventivo non risulta necessario.