Il rendiconto generale dello Stato e la relazione della Corte dei Conti


di Tommaso Parisi

Il Rendiconto generale dello Stato, disciplinato dalla Legge nr. 468 del 1978 e dal Decreto Legislativo nr. 279 del 1997, rappresenta un bilancio di carattere consuntivo che si articola in due documenti fondamentali: il Conto del bilancio ed il Conto generale del patrimonio. Il primo espone le risultanze delle entrate e delle spese con riferimento alla gestione finanziaria, mentre il secondo illustra la composizione delle poste patrimoniali e delle variazioni determinatesi nella consistenza del patrimonio a seguito della suddetta gestione finanziaria; la struttura del Conto generale del patrimonio pone, altresì, in evidenza i punti di concordanza tra la contabilità del bilancio e quella patrimoniale. I due documenti in parola vengono elaborati con la finalità di dare dimostrazione della gestione svolta dalle Amministrazioni pubbliche statali e del grado di raggiungimento degli obiettivi programmati.
Per il principio della corrispondenza tra bilancio di previsione e bilancio consuntivo, unitamente alla necessità di conseguire un’attenta ricognizione “ex post” dell’attività svolta, il Conto del bilancio indica le predette risultanze secondo la stessa natura e la medesima struttura del bilancio annuale di previsione. Quest’ultimo documento è stato interessato nell’anno 2008 dall’introduzione della classificazione delle risorse pubbliche secondo due livelli di aggregazione, le “Missioni” ed i “Programmi di spesa”, individuati d’intesa con le Amministrazioni centrali dello Stato salvaguardando lo schema giuridico previsto dalla Legge nr. 94 del 1997 ed innovando la precedente struttura basata sui Centri di responsabilità amministrativa (CRA). Lo scopo della riforma è stato quello di rendere il Parlamento, il Governo ed i cittadini maggiormente informati riguardo all’insieme complessivo delle risorse disponibili per perseguire le specifiche finalità pubbliche; la nuova struttura, inoltre, facilita il monitoraggio e la valutazione delle politiche pubbliche di settore e conseguentemente agevola la definizione delle priorità dell’azione politica ed amministrativa. Il collegamento del bilancio politico o per la decisione parlamentare con il bilancio gestionale o amministrativo, peraltro, anche ai fini dell’indispensabile rendicontazione, è assicurato mediante la ripartizione in capitoli dei due nuovi aggregati costituiti dalle “Missioni” e dai “Programmi di spesa”, tenendo conto che lo strumento informatico garantisce la puntualità e la trasparenza della gestione e della rendicontazione in funzione dei citati aggregati. Il Conto del bilancio afferente al Rendiconto generale dello Stato riferito all’esercizio 2008, in particolare, riflette, alla luce del prefato canone della necessaria simmetria, la nuova struttura previsionale e, pertanto, il documento finale è costituito dalla rappresentazione aggregata dei dati contabili attinenti alle “Missioni” ed ai “Programmi di spesa” e dalla descrizione dei medesimi dati esposti analiticamente a livello di capitolo.

Oltre alla cennata classificazione basata sulle “Missioni e sui “Programmi di spesa”, altra rilevante innovazione che concerne la struttura del consuntivo 2008 è da ricercarsi nella compilazione on line delle note preliminari, analogamente a quanto già realizzato per le note al bilancio annuale di previsione; nel sistema gestito dal Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato sono state preimpostate le note preliminari di previsione trasmesse in formato elettronico dalle Amministrazioni per l’esercizio 2008, a fronte delle quali le citate Amministrazioni, utilizzando il predetto mezzo di comunicazione on line, forniscono indicazioni precise sul grado di raggiungimento degli obiettivi esplicitati nella fase previsionale, sulle risorse e sugli indicatori di risultato, anche per il successivo inoltro alla Corte dei Conti ed al Parlamento. La delineata novità segue l’iniziativa assunta dal predetto Dipartimento circa la redazione, in sede di consuntivo per l’anno 2007, di apposite note preliminari da parte dei singoli Dicasteri, a chiusura del ciclo avviato al momento della presentazione del Disegno di Legge di bilancio a legislazione vigente e proseguito con l’aggiornamento delle stesse dopo l’approvazione della manovra ed il varo del nuovo bilancio. In tale ottica, preme evidenziare che l’articolo 22 della suddetta Legge nr. 468 del 1978 prevede che al Rendiconto generale dello Stato sia allegata una illustrazione dei dati consuntivi dalla quale risulti il significato amministrativo ed economico delle risultanze contabilizzate di cui vengono posti in particolare evidenza i costi sostenuti ed i risultati conseguiti per ciascun servizio, programma e progetto, in relazione agli obiettivi ed agli indirizzi del programma di Governo; nella consapevolezza che le note preliminari al consuntivo costituiscono la naturale conclusione dell’attività di programmazione, svolgendo la funzione di rappresentare i risultati raggiunti nel corso della gestione in riferimento agli obiettivi fissati con le previsioni di bilancio ed indicati nelle relative note preliminari che descrivono ciascuno stato di previsione della spesa, appare chiaro che le singole Amministrazioni devono porre la massima attenzione nell’elaborazione di tali documenti, sia nella fase previsionale che in quella inerente al consuntivo.

Il Conto generale del patrimonio relativo all’esercizio 2008, al contrario, non presenta sostanziali innovazioni rispetto al passato; la materia è disciplinata dalla richiamata Legge nr. 94 del 1997 e dall’articolo 14 del Decreto Legislativo nr. 279 del 1997, nonché dal Decreto Interministeriale 18.04.2002, recante “Nuova classificazione degli elementi attivi e passivi del patrimonio dello Stato e loro criteri di valutazione”. Il documento, che risponde ad una nuova impostazione sotto il profilo di una maggiore significatività in riferimento alla economicità della gestione patrimoniale, espone distintamente i conti accesi ai componenti attivi e passivi del patrimonio dello Stato, raccordandoli alla classificazione delle poste attive e passive risultante dal SEC 95 (Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nella Comunità di cui al Regolamento 2223/96 del Consiglio dell’Unione Europea del 25.06.1996); l’assetto tradizionale è stato sottoposto a modifiche rilevanti per effetto della riforma del 1997, avendo il legislatore esteso la valutazione in base a criteri economici anche ai beni del demanio inseriti nel Conto generale del patrimonio: il menzionato articolo 14 del Decreto Legislativo nr. 279 del 1997, infatti, ha introdotto nel predetto documento un nuovo piano dei conti che classifica i beni dello Stato in funzione della loro idoneità ad essere suscettibili di utilizzazione economica. Ai fini della loro gestione, inoltre, è prevista la valutazione di tutti i beni in relazione a criteri di carattere economico, fermi restando per i beni demaniali la natura giuridica ed i vincoli previsti dall’articolo 823 del Codice Civile.

Il Conto generale del patrimonio, da un punto di vista strettamente contabile, raggruppa le varie attività e passività come di seguito precisato: attività finanziarie, attività non finanziarie prodotte, attività non finanziarie non prodotte e passività finanziarie. Il documento in questione contiene, per effetto del suddetto articolo 22 della Legge nr. 468 del 1978, il Conto del “dare ed avere” della Banca d’Italia che svolge il servizio di tesoreria e del Cassiere speciale per i biglietti e le monete a debito dello Stato, con allegati i prospetti concernenti il movimento generale di cassa, la situazione del Tesoro, nonché la situazione dei debiti e crediti di tesoreria, il movimento dei buoni ordinari e dei vaglia del Tesoro e degli ordini di pagamento per trasferimento fondi.
Per quanto riguarda l’iter per la predisposizione e l’approvazione del Rendiconto generale dello Stato, gli articoli 21, 23 e 24 della menzionata Legge nr. 468 del 1978 prevedono che al termine dell’anno finanziario ogni Ministero, a cura del direttore del competente Ufficio centrale del bilancio, compila il Conto del bilancio ed il Conto del patrimonio relativi alla propria Amministrazione. Questi conti sono trasmessi al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato entro il 30 aprile successivo alla conclusione dell’anno finanziario e, non più tardi del 31 maggio, il Ministro dell’Economia e delle Finanze, attraverso il Ragioniere generale dello Stato, invia alla Corte dei Conti il Rendiconto generale dell’esercizio scaduto. La Corte dei Conti, parificato il Rendiconto generale, lo trasmette al Ministro dell’Economia e delle Finanze per la successiva presentazione al Parlamento entro il mese di giugno. In prospettiva futura, merita sottolineare che il Disegno di Legge nr. 1397/B approvato recentemente dal Senato in via definitiva ed in attesa di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, concernente la riforma della contabilità e del sistema della finanza pubblica, nel ribadire l’iter e la relativa tempistica afferenti al Rendiconto generale dello Stato, prevede una serie di disposizioni che introducono aspetti innovativi relativamente alla struttura ed alle informazioni fornite dal documento in parola, nonché all’attività di monitoraggio, da parte delle Commissioni Parlamentari, in merito allo stato di attuazione dei programmi e delle relative risorse finanziarie, confermando integralmente l’articolazione per “Missioni” e “Programmi di spesa” del consuntivo.

In ordine all’attività svolta dalla Corte dei Conti in materia, giova rammentare che l’articolo 100, comma 2, della Costituzione assegna alla Magistratura contabile il compito di esercitare il controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato; tale controllo ha per oggetto, come in precedenza tratteggiato, il Rendiconto generale dello Stato relativo all’esercizio finanziario dell’anno precedente. Il documento adottato dalle Sezioni Riunite della Corte dei Conti si compone di due parti: la deliberazione e la relazione. La prima attesta la corrispondenza tra i dati contenuti nel Rendiconto generale dello Stato e quelli del correlato bilancio di previsione, valutando le ragioni di eventuali scostamenti; essa si conclude con una vera e propria deliberazione, che prende il nome di parificazione del Rendiconto generale dello Stato, emessa dalla Corte dei Conti a Sezioni Riunite con le formalità della sua giurisdizione contenziosa, ai sensi dell’articolo 40 del R.D. nr. 1214 del 1934. La Corte, in dettaglio, verifica se le entrate riscosse e versate ed i resti da riscuotere e da versare risultanti dal Rendiconto siano conformi ai dati esposti nei conti periodici e nei riassunti generali trasmessi alla Magistratura contabile dai singoli Ministeri; verifica se le spese ordinate e pagate durante l’esercizio concordino con le scritture tenute o controllate dalla Corte; accerta i residui passivi in base alle dimostrazioni allegate ai Decreti Ministeriali di impegno ed alle proprie scritture. La Corte, inoltre, verifica i rendiconti delle aziende, gestioni ed Amministrazioni statali con ordinamento autonomo soggette al suo riscontro.
La seconda parte del documento è costituita da una relazione, allegata alla deliberazione, nella quale la Corte, a mente dell’articolo 41 del prefato R.D. nr. 1214 del 1934, espone: le ragioni per cui ha apposto il suo visto con riserva; le osservazioni inerenti al modo con il quale le varie Amministrazioni si sono conformate alle discipline di ordine amministrativo o finanziario; le variazioni o le riforme che la Corte ritiene opportune per il perfezionamento delle Leggi e dei Regolamenti sull’Amministrazione e sui conti del pubblico denaro. Al riguardo, merita sottolineare il contenuto dell’articolo 3, comma 70, della Legge nr. 244 del 2007, secondo cui la Corte dei Conti, nell’elaborazione della relazione annuale al Parlamento sul Rendiconto generale dello Stato, esprime le valutazioni di sua competenza anche tenendo conto dei temi previsti dal comma 68 dell’articolo in parola, della classificazione del bilancio dello Stato per “Missioni” e “Programmi” e delle priorità indicate dal Parlamento ai sensi dell’articolo 3, comma 4, della Legge nr. 20 del 1994.
La predetta relazione offre, attraverso le risultanze dei vari controlli effettuati dalla Corte dei Conti, il quadro complessivo dell’attività della pubblica Amministrazione e pone in luce i punti critici per i quali può essere opportuno un intervento da parte della stessa Amministrazione interessata o del Governo, nell’ambito dell’azione di coordinamento generale della funzione amministrativa che ad esso spetta; siffatto documento ha lo scopo, come d’altronde l’intera attività di controllo della Magistratura contabile, di sollecitare processi interni di autocorrezione e stimolare, nel contempo, iniziative volte a garantire il miglior funzionamento possibile dell’apparato amministrativo. Quanto mai utile, quindi, si appalesa l’azione di controllo svolta dalle diverse strutture della Corte dei Conti se, mediante idonei strumenti normativi ed organizzativi, riesce ad assicurare in un ambito di sistema la correttezza, la trasparenza, la proficuità e, non per ultimo, l’eliminazione dei ritardi dell’azione amministrativa. In tale contesto, si stima utile evidenziare il principio propugnato dalla Corte Costituzionale, a tenore del quale la Consulta ammette pacificamente che, nell’ambito del giudizio di parificazione, si possano sollevare questioni incidentali di legittimità costituzionale di norme, ovviamente sotto il ricorrere delle consuete condizioni della rilevanza e della non manifesta infondatezza.

Il descritto giudizio di parificazione del Rendiconto generale dello Stato chiude, in definitiva, il ciclo annuale dei controlli anche finanziari demandati dalla Carta e dalle altre fonti primarie alla Corte dei Conti: potere di controllo sancito e garantito, come sopra ricordato, dall’articolo 100, comma 2, della Costituzione, norma che, alla luce della più recente giurisprudenza della Consulta, rappresenta il fondamento diretto del controllo della Magistratura contabile su gestioni la cui essenza, scolpita dalla fondamentale Legge di riforma nr. 20 del 1994, è accertare i risultati conseguiti dalle gestioni effettuate con risorse pubbliche. In questa cornice l’ordinamento prevede attraverso una pronuncia di accertamento, da parte della Corte dei Conti, Organo neutrale ed indipendente, ausiliario dell’intera Repubblica, un sistema di chiusura giurisdizionale della funzione di controllo, o almeno della parte di essa concernente le Amministrazioni statali, al fine di garantire al massimo livello possibile la certezza e l’obiettività dei conti sottoposti all’esame della Magistratura contabile, con riferimento  alla documentazione che li supporta e nei limiti di quanto risulta da quest’ultima. E’ evidente, infatti, l’interesse che ha il Parlamento alla conoscenza completa e precisa dei conti della finanza pubblica, tanto per l’attività relativa all’emanazione delle Leggi che, in ogni caso, finiscono sempre per incidere sulla finanza pubblica e, quindi, sulle risorse rivenienti dalla collettività, quanto per la necessaria azione di controllo politico sul Governo. Ma tale giudizio soddisfa e protegge anche l’interesse della stessa Amministrazione finanziaria a vedere riconosciuta la regolarità dei conti, la correttezza della propria azione in tema di bilanci e di tenuta delle scritture contabili.
Il giudizio di parifica costituisce, del resto, l’anello di congiunzione tra il potere di controllo, riconosciuto dal prefato articolo 100, comma 2, della Costituzione, e la funzione giurisdizionale della Corte, prevista dal successivo articolo 103, comma 2, in diretta connessione con l’articolo 97 che postula il principio del buon andamento; mostra, perciò, plasticamente, come queste due funzioni siano realmente i due lati di una stessa rete di protezione e garanzia a presidio permanente della finanza pubblica, la quale rappresenta un bene primario perché strumentale ed indispensabile al soddisfacimento di ogni bisogno sociale. Pur essendo rimasta immutata nel corso degli anni la disciplina giuridica attinente al giudizio in parola, di cui la richiamata relazione configura indubbiamente il momento precipuo e più significativo, unitamente alla requisitoria del Procuratore Generale, la lettura che di questo documento è stata offerta si è modificata nel corso del tempo con il variare del quadro istituzionale di riferimento; in dettaglio, la Corte dei Conti, in passato configurata come Organo di controllo esterno dello Stato apparato, è assurta a partire dagli anni novanta, con la razionalizzazione dell’organizzazione amministrativa e con l’introduzione di un sistema di controlli interni ed esterni di tipo gestionale sul bilancio e sul patrimonio, esteso a tutte le Amministrazioni pubbliche, con la riforma in senso funzionale del bilancio dello Stato e con l’avvio del federalismo amministrativo, tenendo conto del mutato assetto costituzionale scaturito dalla Legge costituzionale nr. 3 del 2001 e del “diritto vivente”, ad Organo di controllo dello Stato comunità ed oggi della Repubblica. Ciò è avvenuto attraverso la sensibile riduzione del suo controllo di legittimità sugli atti delle Amministrazioni statali, ma con ampliamento del controllo successivo sulla gestione e, quindi, sui relativi risultati, che hanno assunto predominante importanza; si tratta, infatti, di una tipologia di controllo estesa a tutte le componenti della Repubblica ed esercitato dalla Corte dei Conti nell’assolvimento del compito di garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico e della corretta gestione delle risorse collettive sotto il profilo dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità, nei confronti e a tutela degli interessi obiettivi dell’Amministrazione pubblica, sia statale che regionale o locale, come messo in risalto dalla Consulta nella fondamentale Sentenza nr. 29 del 1995. Su tale versante, non è superfluo rammentare il controllo concomitante allo svolgersi della gestione affidato dalla recente Legge nr. 15 del 2009 alla Magistratura contabile, che può essere esercitato, ai sensi dell’articolo 11, nei confronti delle Amministrazioni statali e degli Enti territoriali salvaguardando il necessario contraddittorio; perché il controllo possa dare garanzie sufficienti ai cittadini che l’uso dei fondi pubblici, cioè delle risorse provenienti dalla collettività, sia impiegato in modo trasparente e rispondente alla sana gestione finanziaria è necessario, infatti, che la funzione del controllo abbia esiti diretti, immediati e visibili, con il corollario che gli stessi non possono essere rimessi soltanto alla buona volontà dell’Amministrazione. In tale direzione si muove la novella in parola che, alle condizioni e con le procedure garantistiche da essa previste, per gestioni finanziarie che si rivelino, in corso d’opera, come possibili fonti di sprechi e di inefficienze attribuisce alla Corte dei Conti la possibilità di adottare specifici provvedimenti, a seguito dei quali il Ministro competente ha la facoltà di sospendere la prosecuzione della gestione ed anche destinare le risorse ad altro scopo. Si tratta, evidentemente, di un primo passo compiuto dal legislatore ma di notevole significato, sulla via che, affrancandosi in parte dalla tradizionale concezione del controllo, mira a raggiungere risultati tangibili ed effetti concreti in termini di maggiore efficienza, trasparenza ed economicità dell’azione amministrativa.
Nonostante la notevole contrazione degli atti sottoposti al suo controllo preventivo di legittimità disposta dalla menzionata Legge nr. 20 del 1994, la Corte dei Conti continua a svolgere quella funzione di chiusura e di garanzia del ciclo annuale dei controlli mediante la deliberazione sulla parificazione del Rendiconto generale dello Stato, il quale aggrega ampia parte delle risultanze della finanza pubblica inerente alle Amministrazioni statali, in forza dei provvedimenti ancora sottoposti al suo controllo o di cui ha la disponibilità (ad esempio Decreti di approvazione dei contratti di valore superiore a determinate soglie, Decreti di variazione del bilancio, Decreti di accertamento residui). Dopo l’introduzione della Legge finanziaria ed avuto riguardo ai suoi contenuti, afferenti all’intera finanza pubblica, in ampia parte trasfusi nella Legge di bilancio dello Stato, la Magistratura contabile ha ritenuto, inoltre, in sede di relazione sul Rendiconto generale dello Stato, di estendere sempre più il proprio esame agli andamenti complessivi dell’intero settore pubblico, con riferimento agli obiettivi programmatici fissati dal Governo e dal Parlamento, conformandosi alla concezione allargata della valutazione del bilancio che emerge dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale (Sentenze nr. 2 del 1994 e nr. 244 del 1995) e dall’evoluzione normativa di cui alle Leggi nr. 94 del 1997 e nr. 208 del 1999, nonché al Decreto Legislativo nr. 279 del 1997. Tale assunto ha trovato, da ultimo, ulteriore e puntuale conferma nelle ultime pronunce della Consulta e nello stesso disegno del legislatore. La Corte Costituzionale, con le Sentenze nr. 267 del 2006 e nr. 179 del 2007, nel ravvisare il fondamento del controllo successivo sulla gestione finanziaria del bilancio delle Amministrazioni pubbliche, compresi gli Enti territoriali, anche nell’articolo 100, comma 2, della Carta, ha affermato che il richiamo espresso al bilancio dello Stato contemplato dal suddetto comma, da intendersi riferito allo Stato comunità, non può che riguardare oggi, nel nuovo assetto istituzionale, il bilancio di tutti gli Enti pubblici che nel loro insieme danno vita alla finanza pubblica allargata. A sua volta il legislatore, che già nella Legge nr. 131 del 2003, con l’articolo 7, comma 7, aveva chiamato la Corte dei Conti a verificare il rispetto dell’equilibrio di bilancio delle autonomie territoriali “ai fini del coordinamento della finanza pubblica” nonché “in relazione al Patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea”, ha stabilito, a mente dell’articolo 3, comma 65, della Legge nr. 244 del 2007, che nel fissare i programmi ed i criteri di riferimento del controllo la Magistratura contabile deve tenere conto, ai fini del referto sul coordinamento del sistema di finanza pubblica, delle “relazioni redatte dagli Organi, collegiali o monocratici, che esercitano funzioni di controllo o vigilanza su Amministrazioni, Enti pubblici, Autorità amministrative indipendenti o società a prevalente capitale pubblico”; il che comporta, evidentemente, la necessità di dar vita ad uno specifico referto per il coordinamento dell’intero sistema di finanza pubblica. L’affermato profilo di centralità, proprio per le più rilevanti attribuzioni della Corte, dell’attività di referto per il coordinamento della finanza pubblica, è ulteriormente esplicitato dall’articolo 1, comma 7, del D.L. nr. 93 del 2008, convertito dalla Legge nr. 126 del 2008, in base al quale le Sezioni Regionali della Corte dei Conti riferiscono l’esito di taluni controlli, di loro pertinenza, alle Sezioni Riunite in sede di controllo “ai fini del referto per il coordinamento della finanza pubblica”.             
Al riguardo, preme sottolineare che nel Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei Conti, come modificato dalla Deliberazione del Consiglio di Presidenza del 19.06.2008, si prevede, all’articolo 6, comma 5 quater, che “in occasione del giudizio sul Rendiconto generale dello Stato di cui agli articoli 39, 40 e 41 del R.D. nr. 1214 del 1934, la Corte trasmette altresì al Parlamento un referto per il coordinamento del sistema di finanza pubblica, a norma dell’articolo 3, comma 65, della Legge nr. 244 del 2007”. Tale ultima disposizione evidenzia la diretta connessione, rimarcata anche dalla Corte Costituzionale nelle citate Sentenze, tra funzione di controllo e coordinamento della finanza pubblica, esplicitando un compito che si innesta in una complessiva ridefinizione del sistema; nel nuovo scenario delineato dal riformato titolo V della Carta, infatti, si rinvengono i principi volti a garantire il coordinamento della finanza pubblica, ai sensi degli articoli 117 e 119, in linea con gli obiettivi di stabilizzazione fissati dall’Unione Europea. Essi appaiono strettamente correlati all’istituto della perequazione, di cui all’articolo 117, comma 2, lettera e) della Costituzione, ed alla stessa determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali da assicurare su tutto il territorio nazionale, di cui all’articolo 117, comma 2, lettera m), materie rientranti nella legislazione esclusiva dello Stato; la concreta effettività di siffatti canoni, nel valorizzare i profili di autonomia normativa ed organizzativa degli Enti territoriali, si misura con il rispetto delle compatibilità finanziarie e del principio di efficienza, anche di tipo sociale, richiedendo l’esercizio di controlli terzi e neutrali, quali quelli affidati appunto alla Magistratura contabile, a garanzia che il sistema della Repubblica, costituito dai diversi livelli territoriali di Governo contemplati dall’articolo 114, abbia una sua coesione interna ed una sua reale unitarietà. In tale contesto, giova sottolineare che le Sezioni Riunite in sede di controllo della Corte dei Conti, con la Deliberazione nr. 37/CONTR/PRG/09 adottata nell’Adunanza del 09.11.2009, hanno stabilito di inserire nel proprio programma di lavoro per l’anno 2010 uno specifico rapporto sul coordinamento della finanza pubblica; l’innovazione in parola è da correlare al recente riavvio del processo di completamento del disegno costituzionale delineato con il nuovo titolo V della Carta e con la conseguente ridefinizione di norme per il coordinamento della finanza pubblica. Siffatta circostanza ha indotto le Sezioni Riunite a prevedere la predisposizione di un rapporto autonomo, in coerenza con quanto contemplato negli ultimi provvedimenti normativi varati dal legislatore; un rapporto annuale che, in particolare, sia in grado di fornire al Parlamento una valutazione di sintesi della Corte sull’adeguatezza e sulla rispondenza degli strumenti individuati a presidio del coordinamento della finanza pubblica alle necessità poste dall’adesione all’U.E. e dai più generali obiettivi di contenimento e riqualificazione della spesa pubblica. Lo stesso rapporto, inoltre, dovrebbe anche consentire di indicare, in funzione delle risultanze delle analisi svolte dalla Corte, quelle criticità sui cui richiamare l’attenzione del legislatore a beneficio di una più efficace gestione delle risorse pubbliche. Un primo rapporto, redatto in via sperimentale, sarà trasmesso alle Camere entro il 30.04.2010; esso si affiancherà alle analisi contenute nel primo volume della relazione al Parlamento sul Rendiconto generale dello Stato, e potrebbe essere oggetto di eventuali aggiornamenti alla fine del mese di settembre 2010. 
Nell’assolvimento dei compiti di supporto al Parlamento, infine, la Corte dei Conti ha avviato in tale contesto una pregevole iniziativa, dapprima in via sperimentale con riferimento al Rendiconto generale dello Stato per l’esercizio 2007 e poi sviluppata in modo più compiuto in relazione al consuntivo del 2008, finalizzata ad aggregare “Missioni” e “Programmi di spesa”, per il momento previsti solo per il bilancio dello Stato, in politiche pubbliche di settore classificate in aree funzionali omogenee, in luogo del tradizionale schema per Ministeri, nell’intento di tenere informata l’Assemblea rappresentativa della collettività nazionale dei relativi fatti di gestione a partire dalla loro genesi, talora in sede comunitaria, sino al loro concludersi, spesso e sempre più frequentemente in ambito regionale e locale a seguito dei trasferimenti dello Stato centrale a beneficio delle diverse Autonomie. La Magistratura contabile ha inteso così fornire gli elementi conoscitivi necessari per l’annuale manovra di bilancio in tempo utile e, quindi, come richiesto dal legislatore, con il referto annuale, da presentare in occasione della parificazione del Rendiconto generale dello Stato, “ai fini di coordinamento del sistema di finanza pubblica”.

La corposa relazione che accompagna la deliberazione concernente la parificazione del Rendiconto generale dello Stato per l’esercizio 2008 si sofferma, nella prima parte, su diversi profili dell’attività amministrativa e contabile del nostro Paese, mettendo a fuoco, tra l’altro, con dovizia di elementi e visione sistematica, gli andamenti e le tendenze generali di finanza pubblica, la gestione del bilancio e del patrimonio dello Stato, l’ordinamento contabile, la legislazione di spesa ed i mezzi di copertura, l’organizzazione dei Ministeri e le linee evolutive del sistema amministrativo, gli aspetti legati alla spesa per il personale e l’attività contrattuale; l’ampiezza e l’orizzonte dell’analisi effettuata, la rilevanza degli argomenti trattati e l’indiscussa professionalità degli Organi e delle strutture che, all’interno della Magistratura contabile, svolgono la descritta attività di ricognizione, dimostrano il ruolo essenziale dei documenti che costituiscono il nucleo centrale del giudizio di parificazione, dalla cui attenta lettura le varie Istituzioni, primo tra tutti il Parlamento espressione della sovranità popolare, ma anche i singoli cittadini che con la propria tassazione alimentano l’erario, possono trarre con cadenza annuale preziosi elementi di conoscenza e di valutazione dei fatti di gestione complessivamente considerati e della destinazione della spesa in ambito nazionale con riferimento alle diverse finalità pubbliche. La disamina delle “Missioni” e dei relativi “Programmi” riferiti al bilancio dello Stato secondo un approccio orientato, sostanzialmente, alla ricostruzione delle politiche pubbliche di settore, pone anche in risalto, come in precedenza lumeggiato, che le stesse traggono spunto o sono supportate da iniziative comunitarie e si concludono il più delle volte in ambito regionale o locale con l’attiva partecipazione delle Autonomie locali: in proposito, si staglia emblematico il caso delle politiche agricole, ma emergono, per la loro obiettiva rilevanza, le politiche ambientali, delle infrastrutture, dei trasporti e molte altre ancora. Tale fenomeno è destinato certamente ad espandersi ulteriormente quando avrà avuto compiuta attuazione il nuovo assetto istituzionale disegnato dalla Legge costituzionale nr. 3 del 2001 e di cui una tappa fondamentale è rappresentata dalla Legge nr. 42 del 2009 in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Carta. “Missioni”, “Programmi” e politiche pubbliche, nella loro specificità e ad un tempo in una visione d’assieme, sono da correlare alla limitata significatività di un’analisi condotta con riguardo soltanto alla struttura ministeriale che non è, di per sé sola, espressiva di un compiuto sistema di politiche pubbliche suddivise per settori funzionali omogenei ed organici. Deve constatarsi, infatti, che le politiche pubbliche talora ripartite tra Dicasteri diversi, i quali, tra l’altro, sono mutati nel numero, nella conformazione e nelle competenze, rendono difficile un apprezzamento coordinato delle indagini rapportate alle singole Amministrazioni; sono operanti, peraltro, Ministeri le cui attribuzioni non esauriscono un’intera politica quando questa si presenti con caratteri di trasversalità. E’ questo il caso della politica ambientale, della politica dell’innovazione e della ricerca, della politica dell’ordine pubblico e della sicurezza. L’esigenza di predisporre in base alle politiche pubbliche la seconda parte della relazione allegata alla decisione che chiude il giudizio di parifica sul Rendiconto generale dello Stato, con conseguente esame del citato consuntivo per “Missioni” e “Programmi”, è anche da ricollegare alla necessità di apprezzare, sul campo, il sistema innovativo di classificazione del bilancio con l’intento di verificarne pregi e limiti e per introdurre, in prospettiva, adeguati e puntuali raffronti fra i risultati conseguiti nei diversi esercizi, posto che una politica pubblica anche di settore non si esaurisce quasi mai in un solo esercizio finanziario e richiede, di norma, una valutazione articolata su di un più lungo arco temporale. Dal punto di vista metodologico, cade opportuno evidenziare che le politiche pubbliche, nelle quali le Sezioni Riunite della Corte dei Conti hanno accorpato “Missioni” e “Programmi” del bilancio dello Stato, sono state tendenzialmente aggregate “ratione materiae” in aree funzionali, con l’obiettivo di potenziare la funzione ausiliaria nei confronti del Parlamento e di fornire un supporto al coordinamento del sistema di finanza pubblica, che presuppone anche una adeguata razionalizzazione degli assetti organizzativi; la seconda parte della relazione, pertanto, si riferisce alle politiche pubbliche del settore istituzionale, del settore dello sviluppo economico e del settore del welfare, nonché alle politiche pubbliche del settore delle infrastrutture e della tutela del patrimonio ambientale e culturale. D’altra parte, siffatta innovativa configurazione si pone perfettamente in linea con il principio esplicitato dall’articolo 13 del Decreto Legislativo nr. 279 del 1997, secondo cui il Rendiconto generale dello Stato è costruito, ai fini delle valutazioni delle politiche pubbliche di settore, sulla base della classificazione incrociata per funzioni obiettivo e per unità previsionali di base, suddivise in capitoli, in modo da stabilire la valutazione economica e finanziaria delle risultanze di entrata e di spesa in relazione agli obiettivi stabiliti, agli indicatori di efficacia e di efficienza ed agli scopi delle principali Leggi di spesa. 
In conclusione, sebbene le disposizioni di riferimento affondino storicamente le loro radici in un lontano passato, segnato dal prefato R.D. nr. 1214 del 1934, viene confermata ancora oggi, e vieppiù valorizzata in prospettiva futura, alla luce della mutata cornice normativa ed istituzionale, la funzione pienamente attuale ed imprescindibile della relazione annuale della Corte dei Conti sul Rendiconto generale dello Stato, la quale ha assunto, negli ultimi anni, rilevanza di referto per il coordinamento dell’intera finanza pubblica e di sede privilegiata di rappresentazione generale e valutazione dei risultati delle politiche pubbliche, così adempiendo anche al compito di contribuire al quadro conoscitivo su cui basare le nuove scelte programmatiche ed allocative delle risorse rivenienti dalla collettività, con l’osservanza dei vincoli di bilancio nazionali e comunitari, nell’ottica del principio dello stretto raccordo tra pianificazione strategica degli obiettivi e programmazione finanziaria. In altri termini, e con maggiore ampiezza esplicativa, pur essendo rimasta inalterata la disciplina giuridica inerente al giudizio di parificazione, la lettura che della relazione resa dalla Corte dei Conti è stata data si è profondamente modificata nel corso del tempo in ragione del variato assetto istituzionale di riferimento, con l’effetto che in epoca presente il citato documento si pone come atto fondamentale di referto complessivo sullo stato della finanza e dell’Amministrazione pubblica.