di Antonino Ripepi[1]

Sommario: 1. Premessa. 2. Comprendere il fenomeno corruttivo per combatterlo. 3. La definizione e l’impostazione generale dell’attuale sistema normativo anticorruzione. 4. Una strada alternativa: la fiducia alle radici del diritto. 4.1. Il principio della fiducia nell’ordinamento positivo. 5. Principio della fiducia e sistema anticorruzione. 5.1. Il problema (o l’opportunità) della discrezionalità. 5.2. Dal PTPCT al Valore Pubblico (Sezione “Anticorruzione” del nuovo PIAO). 5.3. Una nuova concezione del Codice di comportamento. 5.4. Il conflitto di interessi. 5.5. Trasparenza sì, ma con misura. 5.6. La rotazione dei dipendenti. 5.7. Il ruolo della formazione e la valorizzazione del whistleblowing. 5.8. L’irrisolta questione del lobbying. 5.9. Integrare l’anticorruzione e le altre politiche. 6. Conclusioni.

1. Premessa.

In tema di anticorruzione, intesa nell’accezione preventiva-amministrativa e non nell’ottica della repressione penale, si è scritto tanto negli ultimi anni, sicché appare sterile richiamare informazioni e nozioni ormai ampiamente indagate e assimilate[2]. Sembra più produttivo concentrarsi sull’esame della filosofia di fondo che anima il sistema normativo della prevenzione della corruzione e interrogarsi circa la possibilità (e le conseguenze) di reinterpretare il medesimo alla luce di un principio di nuova emersione statuito dal D. Lgs. n. 36/2023: il principio della fiducia.

2. Comprendere il fenomeno corruttivo per combatterlo.

Come per tutti i fenomeni sociali, l’emersione di un concetto antagonista, espresso dal prefisso “anti”, evidenzia l’importanza di un fenomeno e, al contempo, enfatizza (spesso a fini comunicativi) che si sta operando per il suo contrasto (si pensi all’antimafia, antiriciclaggio, antiterrorismo, antitrust)[3].

Entrambi i versanti dell’anticorruzione, quello preventivo-amministrativo e quello repressivo-penale, sono legati dal concetto cui questi, pur diversamente interpretandolo, si contrappongono: la corruzione.

Non sorprende, dunque, la necessità di definire preventivamente quest’ultima, come in un gioco degli specchi, in quanto “ogni città riceve la sua forma dal deserto a cui si oppone”[4], pur nella consapevolezza che la corruzione sia un fenomeno difficile da studiare[5].

Infatti, mentre la maggior parte delle trattazioni in materia è incentrata sulla misurazione del rischio corruttivo[6], si ritiene sommessamente che sia più importante inquadrare preventivamente il medesimo in una prospettiva multidisciplinare e integrata, che possa essere adeguata alla complessità dell’oggetto di studio.

Nello studio della corruzione, che è possibile definire quale “abuso da parte di un soggetto del potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati”[7], si contrappongono la prospettiva economica e l’approccio culturale.

Il primo si concentra sulla razionalità delle azioni individuali: la tangente viene percepita solo se le aspettative di beneficio superano i costi attesi[8]. Al di là della cost-benefit analysis, l’analisi economica concepisce il fenomeno corruttivo in termini di tradimento del rapporto principale-agente, poiché il funzionario pubblico dovrebbe operare per conto dello Stato e, invece, si fa distogliere e deviare dalle influenze operate da terzi.

Inoltre, i fattori abilitanti della corruzione possono essere espressi attraverso una formula matematica[9], secondo cui C = M + D – T – A: il livello di corruzione (C) si associa alla presenza di posizioni monopolistiche di rendita (M) e all’esercizio di poteri discrezionali (D), ed è inversamente collegato al grado di trasparenza (T) e di accountability (A) dell’agente[10].

In chiave culturale, si evidenzia come la corruzione dilaghi in quei contesti nei quali meno elevati sono gli standard morali, il senso civico, lo spirito di corpo e il senso dello Stato dei funzionari; si tratterebbe, dunque, di un problema di integrità morale e, ancor prima, di educazione. E’ riconducibile a questa impostazione anche la corrente “istituzionalista”, secondo la quale il fenomeno si amplifica quando le strutture politiche ed economiche restano inerti o lo agevolano implicitamente[11], così alimentando una sub-cultura della corruzione.

Entrambe le impostazioni appaiono in grado di spiegare l’evoluzione storica del fenomeno, conosciuto già nell’antichità classica[12] e ben noto sin dai primordi dell’Unità d’Italia.

Il trasformismo che connotò la Sinistra Storica di Agostino Depretis è stato, infatti, accostato all’odierna idea di corruzione, in quanto consisteva nel cambio di schieramento politico in cambio di vantaggi della più varia natura[13]; inoltre, l’eccessiva influenza della politica sull’amministrazione assunse, spesso, tratti patologici[14].

La malamministrazione continuò a serpeggiare durante il regime autoritario[15] e non si dissolse in epoca repubblicana[16], nonostante la presenza di “competenze professionali tecniche molto numerose e dotate di poteri incisivi” nonché la sussistenza di un corpo e di una funzione ispettiva autorevole nelle amministrazioni statali[17]. Il declino della qualità dell’amministrazione è dovuto, secondo alcune voci dottrinali, anche all’allentamento della presa dal centro sull’azione delle periferie, parallelamente al rafforzamento del principio di autonomia territoriale, che transitò attraverso l’istituzione delle Regioni nel 1970, la progressiva devoluzione delle funzioni amministrative e la riforma del Titolo V nel 2001[18].

Nonostante la presenza di documenti ufficiali che stigmatizzavano l’inefficienza e la corruzione delle pubbliche amministrazioni, quali il “Rapporto Giannini” del 1979 e la “Relazione Cassese” nel 1993, la situazione proruppe in un crescendo rossiniano che sfociò nel famoso discorso pronunciato da Bettino Craxi alla Camera dei Deputati il 3 luglio 1992 e nell’imponente reazione rappresentata da “Mani Pulite”, la cui eco risuona ancor oggi nei libri di storia[19] e nella memoria dei cittadini.

3. La definizione e l’impostazione generale dell’attuale sistema normativo anticorruzione.

Se la corruzione è definibile nei termini che precedono, l’anticorruzione si risolve in quell’insieme di politiche, modelli e regole che “si rivolgono a definire non tanto una strategia di contrasto criminale, quanto piuttosto le precondizioni di buona amministrazione e di integrità che rendono … più difficile l’emergere di patologie”[20].

Descrivere correttamente il fenomeno è imprescindibile ai fini della presente analisi, in quanto l’evoluzione generale del dibattito pubblico rischia, soprattutto negli ultimi anni, di portare il discorso sulla prevenzione della corruzione nel campo gravitazionale della criminalizzazione delle condotte corruttive, con improprie derive penalistiche, ciò che probabilmente è da riferirsi ai traumatici eventi storici prima rammentati[21].

Alla luce di un tale grado di pervasività del fenomeno, come suggerito dagli esaminati fattori di condizionamento storico, culturale ed economico e a prescindere da qualsiasi approfondimento in punto di misurazione quali-quantitativa (inutile in questa sede e per la quale si rinvia alla sterminata letteratura in materia[22]), interessa piuttosto evidenziare come sia stata definitivamente acquisita, sul piano delle politiche e della cultura dell’anticorruzione[23], la necessità di un approccio non solo repressivo-penale ed ex post, ma anche preventivo-amministrativo ed ex ante nella lotta al fenomeno corruttivo[24].

Tale circostanza ha determinato, in primo luogo, una fioritura degli studi aventi a oggetto l’etica del dipendente pubblico[25] e la riscoperta del relativo ancoraggio costituzionale (sebbene implicito, secondo alcuni[26]) negli artt. 54, 97 e 98 Cost. Infatti, “se è indubbio che il rapporto d’impiego determini il sorgere di posizioni giuridiche verso l’amministrazione d’appartenenza, occorre riconoscere che alle stesse si giustappongono – senza confondersi – i doveri o gli obblighi di disciplina e onore previsti dalla Costituzione in coloro cui sono affidate funzioni pubbliche senz’altra precisazione (art. 54, comma 2, Cost.), tra i quali emergono per rilievo i pubblici impiegati (art. 98 Cost.)”[27].

L’accentuazione della rilevanza dell’integrità morale del dipendente, come si dirà in sede di analisi dei codici di comportamento, rappresenta, in sé, un dato certamente positivo[28]; la corruzione, infatti, oltre a cagionare danni macroeconomici rilevanti, compromette la qualità delle istituzioni[29], l’onestà dei funzionari[30] e, in definitiva, la buona amministrazione.

Tuttavia, in parallelo, l’esigenza di moralizzazione dei pubblici dipendenti sembra aver generato un approccio generale alla tematica molto severo, con ogni probabilità derivante dalle dimensioni del fenomeno e ben espresso dalle seguenti parole: “More needs to be done to effectively convey to the public at large the message that no impunity is tolerated in the fight against corruption; such a message must be based on concrete and determined actions[31]. Il punto di emersione di tale approccio è costituito, già sul piano lessicale, dalla denominazione “spazzacorrotti” con cui è volgarmente nota la L. n. 3/2019; non è mancato chi abbia (giustamente) criticato tale scelta, connotata da eccessiva enfasi punitiva, sfociante in un vero e proprio populismo penale, in disparte l’illusione insita nell’idea di voler “spazzare via”, una volta per tutte, il fenomeno corruttivo.

Questo humus culturale, a volte non totalmente scevro da intenti pedagogici[32], ha generato un sistema normativo estremamente articolato: la L. n. 190/2012 ha istituito un sistema di pianificazione, elemento ormai imprescindibile nell’ottica programmatoria che pervade le Pubbliche Amministrazioni[33], in cui il Piano Nazionale Anticorruzione (PNA) funge da atto di indirizzo per l’adozione dei Piani Triennali di Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza (oggi riassorbiti nella sottosezione “Anticorruzione” del PIAO, su cui si tornerà) da parte delle singole Amministrazioni; alla legge generale ha fatto seguito uno stuolo di decreti attuativi, in materia di accesso civico semplice (D. Lgs. n. 33/2013), inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le PP.AA. (D. Lgs. n. 39/2013), codice di comportamento dei pubblici dipendenti (d.P.R. n. 62/2013, recentemente novellato con d.P.R. n. 81/2023), accesso civico generalizzato (D. Lgs. n. 97/2016), modifiche normative in tema di whistleblowing (dapprima L. n. 179/2017 e, da ultimo, D. Lgs. n. 24/2023).

In questo quadro sistematico, la prassi applicativa ha rivelato alcune tendenze abbastanza evidenti:

  • sospetto nei confronti della discrezionalità rimessa ai dipendenti pubblici[34], soprattutto nel settore dei contratti pubblici, ove sembra significativa la soppressione, già dal 2014, della precedente Autorità di Vigilanza (AVCP) per attribuire all’ANAC rilevanti poteri di regolamentazione, vigilanza, ispettivi e sanzionatori[35], unitamente a una legittimazione a ricorrere del tutto peculiare (art. 211, c. 1-bis, D. Lgs. n. 50/2016) e alla riduzione degli spazi applicativi dell’affidamento diretto (art. 36 D. Lgs. n. 50/2016) dovuta, al tempo stesso, a una certa logica di sfiducia nei confronti degli operatori delle stazioni appaltanti e all’eccessiva enfatizzazione del valore concorrenza[36], oggi decisamente ridimensionata dall’impianto complessivo del D. Lgs. n. 36/2023, che la interpreta quale mezzo e non quale fine;
  • valorizzazione (o aggravio?) della figura del Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza (RPCT) attraverso l’attribuzione di compiti sempre più numerosi (redazione e monitoraggio del PTPCT, a pena di incappare in sanzioni derivanti dal rigido regime di responsabilità di cui agli artt. 12 e 14 L. n. 190/2012; controllo sull’adempimento da parte dell’amministrazione degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente, quantitativamente sempre più rilevanti; ricezione dei ricorsi gerarchici impropri in materia di accesso civico; cura dei rapporti con l’organo di indirizzo politico e con gli OIV), di difficilissima gestione in determinate PP.AA. (si pensi ai piccoli Comuni, ove il RPCT coincide “di norma”, ex art. 1, c. 7, L. n. 190/2012, con il Segretario generale, già impegnato da una enorme massa di adempimenti e coinvolto in tutti i principali processi che, in ottica manageriale, riguardano l’Ente);
  • predisposizione di un apposito apparato sanzionatorio amministrativo in caso di violazioni, la cui applicazione è rimessa all’Autorità Indipendente.

Da ciò discende un quadro generale, confermato dall’esperienza concreta di chi vive quotidianamente l’esperienza del lavoro nelle PP.AA., non del tutto confortante:

  • all’atto del confronto della suddetta normativa con l’esperienza pratica, ne è derivato un “sistema fortemente burocratico, che richiede una messe enorme di adempimenti e raccolta di dati, poco capace effettivamente, però, di prevenire la corruzione”[37];
  • conseguente disaffezione da parte dei responsabili della prevenzione della corruzione, il cui pensiero principale “non è quello di porre in essere azioni di contrasto alla corruzione, ma il rispetto della scadenza per aggiornare il piano triennale, (…) se il dato richiesto tra i 228 imposti dalla griglia sugli adempimenti della trasparenza sia stato scritto per tempo, se la pubblicazione tra le decine richieste dall’articolo 29 del d.lgs. 50/2016 sia saltata”[38];
  • insofferenza da parte degli organi di indirizzo politico, i quali, soprattutto nei piccoli Enti, percepiscono il sistema dell’anticorruzione quale “inutile consumo di carta”, che sottrae tempo ai dipendenti e non consente loro di conseguire tempestivamente altri obiettivi di amministrazione attiva;
  • indifferenza da parte dei pubblici impiegati, i quali, spesso non comprendendo a fondo la ratio insita nel sistema preventivo della corruzione, ignorano radicalmente l’esistenza di un PTPCT o di un codice di comportamento o, semplicemente, non lo applicano, percependolo come un quid estrinseco ed eteroimposto, comunque non essenziale per svolgere le ripetitive mansioni del quotidiano;
  • consolidamento, in un’ottica più generale, della “burocrazia difensiva”, consistente nell’atteggiamento del RPCT, del dirigente o, comunque, del decisore pubblico che procede “con i piedi di piombo, facendo prevalere il proprio interesse personale a schivare le sanzioni e così sacrificando l’interesse pubblico, che invece, oggi quanto mai, richiederebbe decisioni tempestive e coraggiose, da assumere sempre più spesso in contesti difficili e di estrema incertezza”[39], e derivante dalle condizioni di incertezza in cui si svolge il lavoro quotidiano, l’entità del danno che il funzionario può essere chiamato a risarcire, l’imprevedibilità del modo in cui la sua condotta può essere valutata dal giudice, l’assenza di polizze assicurative[40].

Si tratta di problemi sotto gli occhi di tutti e, non a caso, analizzati dalla dottrina richiamata, ma che, evidentemente, si trascinano da anni e non sono stati ancora risolti.

Questo, probabilmente, deriva dalla recente intuizione secondo cui il presupposto dell’anticorruzione è l’integrità morale, ma essa, configurando una “predisposizione interiore (,) … non può essere prodotta da nessuna di queste misure ‘etiche’, ma … rimanda direttamente allo standard morale di una società e … può essere costituita soltanto tramite l’educazione, ma non tramite ‘misure’ top down e dirigistiche”[41].

Tuttavia, lo scopo del presente lavoro è proprio quello di proporre una generale rilettura del sistema amministrativo dell’anticorruzione alla luce di principi generali desumibili dall’ordinamento giuridico e che consentano di rendere finalmente effettivo il sistema delineato dalla L. n. 190/2012 e connessi decreti attuativi, il tutto con efficacia temporale potenzialmente immediata e senza dover attendere un’aleatoria rivoluzione culturale che trasformi dall’interno i meccanismi che animano le decisioni dei funzionari pubblici.

4. Una strada alternativa: la fiducia alle radici del diritto.

“Quando il diritto interviene è perché ormai la fiducia è diventata rischio insopportabile e, quindi, bisogna abbassare la soglia della gratificazione e innalzare quella della delusione”[42]. E’ l’efficace sintesi della tradizionale impostazione secondo la quale il diritto si lega indissolubilmente a un’idea di sospetto e sfiducia: «è perché non abbiamo fiducia che “contrattiamo” e che rientriamo nella logica simmetrica del rapporto creditore-debitore»[43]. Essa è stata individuata con la locuzione “machiavellismo giuridico”, in quanto l’autore del Principe aveva individuato un preciso legame tra concezione dell’uomo e natura della legge: “è necessario a chi dispone una republica, ed ordina leggi in quella, presupporre tutti gli uomini rei, e che li abbiano sempre a usare la malignità dello animo loro, qualunque volta ne abbiano libera occasione … Gli uomini non operorono mai nulla bene se non per necessità”[44]. La concezione negativa dell’essere umano è molto vicina a quella di un filosofo pur diversissimo come Thomas Hobbes, il quale aveva negato l’idea dell’uomo naturalmente portato ad associarsi sin dalla nascita per affermare, invece, la dipendenza dei legami umani dalla convenienza e dalla costrizione[45].

E’ un paradigma che ritroviamo anche nella scienza economica, ove la nascita dell’homo oeconomicus è legata alla convinzione che i consociati, laddove ne abbiano possibilità, “tendono ad agire da furfanti o imbroglioni”[46], sebbene non manchino impostazioni in senso contrario, secondo cui l’idea che l’uomo sia individualista in senso assoluto e privo di scrupoli non ha fondamento nella scienza antropologica e psicologica.

Anche sul piano sociologico, nell’ambito di una ricerca attinente alle basi morali di una società arretrata, Banfield aveva individuato il modello del familismo amorale, nell’ambito del quale si sarebbe agito in violazione della legge ogni qualvolta non vi fosse ragione di temere una punizione[47]. Lo studio concerneva classi sociali e zone geografiche ben definite (i contadini meridionali; l’indagine è ambientata in un paesino immaginario), ma è stato successivamente generalizzato e posto alla base di un paradigma sfiduciario capace di spiegare tutte le relazioni umane. Anche in questo settore, tuttavia, si è osservato che l’immagine di un’Italia affetta dalla sindrome particolarista non è nient’altro che uno stereotipo[48].

In tale quadro, di recente, un filosofo del diritto ha proposto di superare il paradigma secondo il quale, quando agiamo secondo norme giuridiche, lo facciamo pensando agli altri come nostri nemici, ciò che è frutto di una “percezione distorta”[49]. Infatti, l’obbligo derivante da una norma o da un contratto non può prescindere dal riconoscimento delle reciproche aspettative, che è momento essenziale della dinamica giuridica e si pone in rapporto di essenziale circolarità con la fiducia[50].

In tale concezione, mettere innanzi la minaccia della sanzione vuole dire avvelenare la relazione, soffocando sul nascere la fiducia[51]. D’altronde, il diritto positivo conosce clausole generali quali la buona fede, che si fondano su doveri di cooperazione[52], sulla necessaria valutazione della posizione altrui e, in definitiva, sulla fiducia, nonché principi costituzionali, quali la solidarietà ex art. 2 Cost., che secondo una consistente corrente dottrinale e giurisprudenziale costituisce il fondamento ultimo della buona fede[53].

Proseguendo l’esame del modo di concretizzarsi della fiducia nelle varie entità giuridiche, si è recentemente evidenziato come “le regole implicano certamente un livello piuttosto ridotto di fiducia sia nei confronti dei consociati, sia nei confronti dei funzionari e degli apparati burocratici, sia di coloro che sono chiamati ad intervenire in caso di disobbedienza alle norme”[54].

La normazione per principi, invece, implica un maggiore intervento dell’interprete, chiamato a concretizzare il precetto e, conseguentemente, una maggiore fiducia nei confronti degli apparati burocratici e degli esecutori in generale, che devono modulare la portata del principio a seconda della situazione concreta che si palesa all’attenzione di chi deve applicarlo[55].

Infatti, i sistemi di regolamentazione troppo severi e restrittivi, oltre a restringere “gli spazi nei quali può operare e manifestare i suoi effetti positivi la fiducia interpersonale”[56], rischiano di produrre una limitazione dell’autodeterminazione da cui deriva la deresponsabilizzazione degli individui, esprimibile nell’adagio “non sono io, sono le regole!”[57].

In definitiva, “alle regole si ubbidisce”, mentre “ai principi si aderisce”[58].

4.1. Il principio della fiducia nell’ordinamento positivo.

E proprio le sembianze di un principio ha acquisito la fiducia nell’ambito dei contratti pubblici.

Come noto, il D. Lgs. n. 36/2023, attuativo della delega al Governo in materia di contratti pubblici ex art. 1 L. n. 78/2022 e recante il “nuovo codice dei contratti”, si apre con una Parte I del Libro I dedicata ai principi, di cui viene codificata la forza ordinante, secondo una scelta che non ha precedenti in materia di contratti pubblici[59].

Tra questi annoveriamo il principio della fiducia, che ha portata bidirezionale, concernendo sia la P.A. che il cittadino, in quanto “ad un’amministrazione trasparente e corretta deve rapportarsi un cittadino – nella specie, un operatore economico – altrettanto trasparente e corretto”[60], e prevede quale termine di riferimento l’“azione legittima, trasparente e corretta dell’amministrazione, dei suoi funzionari e degli operatori economici” (art. 2, c. 1, D. Lgs. n. 36/2023).

Il principio in esame, che non ha valenza esclusivamente e semplicemente declamatoria, come rivela il comma 4 dell’art. 2 in tema di copertura assicurativa dei dipendenti e formazione degli stessi, è animato da una filosofia di fondo descritta in modo illuminante dalla Relazione di accompagnamento: si tratta di “un segno di svolta rispetto alla logica fondata sulla sfiducia (se non sul “sospetto”) per l’azione dei pubblici funzionari, che si è sviluppata negli ultimi anni […] e che si è caratterizzata da un lato per una normazione di estremo dettaglio, che mortificava l’esercizio della discrezionalità, dall’altro per il crescente rischio di avvio automatico di procedure di accertamento di responsabilità amministrative, civili, contabili e penali che potevano alla fine rivelarsi prive di effettivo fondamento”[61], le quali hanno generato «“paura della firma” e “burocrazia difensiva”», a loro volta “fonte di inefficienza e immobilismo e, quindi, un ostacolo al rilancio economico, che richiede, al contrario, una pubblica amministrazione dinamica ed efficiente”[62].

Si tratta del fenomeno precedentemente descritto, cui il nuovo Codice vorrebbe porre rimedio dando, “sin dalle sue disposizioni di principio, il segnale di un cambiamento profondo, che – fermo restando ovviamente il perseguimento convinto di ogni forma di irregolarità – miri a valorizzare lo spirito di iniziativa e la discrezionalità degli amministratori pubblici, introducendo una “rete di protezione” rispetto all’alto rischio che accompagna il loro operato”[63].

Si tratta di un vero e proprio cambio di paradigma culturale, ancor prima che giuridico-normativo, che aveva già manifestato un punto di emersione con il D.L. n. 76/2020, teso a limitare i confini della responsabilità (penale ed erariale) dei dipendenti pubblici, concepita quale fattore alla base di rallentamenti e inerzie nello svolgimento dell’attività amministrativa, non ammissibili in un’epoca in cui il Paese si avviava a superare i danni cagionati dalla pandemia attraverso l’utilizzo dei fondi collegati al PNRR. In tale contesto, e in disparte l’intervento sull’art. 323 c.p., il legislatore ha ritenuto opportuno contenere in via transitoria la responsabilità per colpa grave alla sola ipotesi omissiva, quale stimolo all’azione e all’adozione di decisioni necessarie per evitare la paralisi burocratica.

E’ fuor di dubbio che tale intervento normativo abbia attirato numerose critiche, incentrate sull’indebita equiparazione della condotta gravemente colposa (ma non sanzionabile) al comportamento rispettoso del dovere costituzionale di adempiere le funzioni pubbliche con disciplina e onore e pienamente conforme agli obblighi di servizio[64], sul rischio di deresponsabilizzazione della dirigenza pubblica[65], sulla implicita legittimazione di un ampio catalogo di fattispecie gravemente lesive dell’integrità patrimoniale pubblica ex artt. 81 e 97 Cost.[66], sull’impatto negativo dell’attenuazione dei controlli giurisdizionali contabili sulle strategie di prevenzione della corruzione, dovuto alla creazione di ampie aree di deresponsabilizzazione e di impunità nell’ipotesi di utilizzo improprio degli aiuti comunitari[67].

Tuttavia, è altrettanto certo che il concetto di lotta alla “burocrazia difensiva” sia riemerso, a distanza di quasi tre anni, nella ratio dell’art. 2 D. Lgs. n. 36/2023 e sia stato espressamente citato dalla Relazione di accompagnamento al nuovo codice dei contratti[68], simbolo di un chiaro (e perdurante) intento del legislatore che, in quanto frutto del recepimento di istanze sociali ben definite, non può essere tout court ignorato dall’interprete.

5. Principio della fiducia e sistema anticorruzione.

Proprio per questa ragione si intende indagare se il principio della fiducia, oggi positivizzato in materia di contratti pubblici, possa fondare una reinterpretazione di alcuni istituti del sistema preventivo-amministrativo dell’anticorruzione, significativamente contiguo al settore dei contratti pubblici in quanto quest’ultimo risulta essere uno tra i più esposti a rischi corruttivi e particolarmente considerato in sede di redazione della relativa pianificazione[69].

5.1. Il problema (o l’opportunità) della discrezionalità

Si è già visto come, in base alle formalizzazioni matematiche del fenomeno corruttivo, la discrezionalità compaia tra i fattori che lo alimentano, in quanto consente al decisore pubblico di fruire di una possibilità di scelta tra più soluzioni consentite nella quale potrebbero allignare deviazioni dal perseguimento dell’interesse pubblico. Di conseguenza, all’atto della mappatura dei processi si consiglia di porre particolare attenzione ai settori in cui sussistono tali possibilità di manovra[70], con particolare riferimento al settore della contrattualistica pubblica[71].

Tali acquisizioni sono frutto di una precisa evoluzione storica. Le vicende di Tangentopoli dimostrarono l’inadeguatezza dell’assetto normativo allora vigente e suggerirono l’irrigidimento del sistema, con preferenza per l’azzeramento della discrezionalità dei funzionari pubblici e il ricorso alla gara per esigenze di trasparenza, unitamente alla diffusione del criterio di aggiudicazione del prezzo più basso, che avrebbe reso meccanicistiche[72] le procedure nella misura in cui il privato si limitava a indicare il corrispettivo in denaro, “la sola cosa rimasta in bianco dello schema adottato dalla pubblica amministrazione”[73].

Il D. Lgs. n. 163/2006 confermò questa tendenza alla iper-regolamentazione, ma fu accusato di rigidità e di sostanziale inidoneità a combattere il fenomeno corruttivo; inoltre, andò consolidandosi la consapevolezza del fatto che a poco serve limitare la discrezionalità dei funzionari se il quadro normativo è denso e incerto, aperto a diverse possibili interpretazioni, nell’ambito di una complessità che rende difficile distinguere condotte in buona fede o meno, con il rischio di eccessiva pressione sugli operatori pubblici e conseguente paralisi dell’azione amministrativa[74].

Il D. Lgs. n. 50/2016 avrebbe dovuto risolvere questo problema di “bulimia e incertezza legislativa, ponendo ex ante le regole certe (perché prodotte dell’autorità di regolazione e validate dal Consiglio di Stato), tramite linee guida prontamente aggiornate e aggiornabili a fronte di eventuali modifiche legislative sopravvenute”[75]. Nonostante gli aspetti indubbiamente positivi, quali l’istituzione della Banca Dati Nazionale dei Contratti pubblici, ne è risultato un complesso normativo in cui la parola “corruzione” era reiterata numerose volte, senza trascurare l’impressione generalizzata di una certa sfiducia nei confronti delle stazioni appaltanti e l’eccessiva preoccupazione di evitare reati piuttosto che garantire il buon funzionamento del mercato dei contratti pubblici[76].

D’altronde, lo stesso legislatore sembra aver manifestato insofferenza nei confronti del soffocamento dell’iniziativa dei dipendenti preposti all’aggiudicazione delle gare, come dimostra l’imporsi di modelli alternativi, quali il “contromodello Genova”[77], il decreto “sblocca-cantieri”[78] e, da ultimo, l’avvento del PNRR, in cui si avverte l’esigenza di realizzare le opere pubbliche nel minor tempo possibile al fine di rendicontare in sede europea, come dimostra – prima ancora dell’entrata in vigore del nuovo codice dei contratti – l’impostazione del D.L. n. 77/2021, recante “un binario parallelo per gli investimenti che riguardano il Pnrr”[79].

L’affresco storico rapidamente tratteggiato dimostra come l’eccessiva enfatizzazione della “lotta alla discrezionalità”, nel settore dei contratti pubblici così come in qualsiasi altro ambito dell’azione amministrativa, possa condurre a conseguenze paradossali, pervenendo a una visione razionalistica e meccanicistica della pubblica amministrazione che, con l’eliminazione dell’elemento personale come fattore di insicurezza, riesce a concepirsi in modo ideale. Si tratta dell’estremizzazione di quell’impostazione di base secondo cui “il civil servant è intrinsecamente visto come un potenziale corrotto, a cui va messa una stretta briglia con finalità contenitive e preventive”[80].

Tuttavia, tale filosofia di fondo appare controproducente, in quanto mortifica l’iniziativa del pubblico dipendente, in netto contrasto con il principio della fiducia che, come anticipato, è oggi desumibile da una norma cogente di legge, senza trascurare l’ulteriore conseguenza negativa dell’incremento dei costi di transazione e controllo (maggiori tempi per le decisioni, rigidità operative, più personale coinvolto)[81].

D’altronde, è lo stesso legislatore a fare riferimento all’iniziativa e autonomia decisionale dei funzionari pubblici (art. 2, c. 2, D. Lgs. n. 36/2023) e la Relazione di accompagnamento afferma che “il nuovo codice vuole dare, sin dalle sue disposizioni di principio, il segnale di un cambiamento profondo, che – fermo restando ovviamente il perseguimento convinto di ogni forma di irregolarità – miri a valorizzare lo spirito di iniziativa e la discrezionalità degli amministratori pubblici”[82].

La discrezionalità, infatti, è il nucleo essenziale del potere amministrativo, implicante la ponderazione di interessi primari e secondari, pubblici e privati, che è il proprium della funzione amministrativa. Un sistema anticorruzione che voglia dirsi rivisitato nelle fondamenta e adeguato alla nuova visione legislativa, più che irreggimentare i procedimenti e i processi sino a soffocare qualsiasi spiraglio di discrezionalità, dovrebbe focalizzarsi sull’adeguatezza della motivazione, presupposto, fondamento, baricentro ed essenza stessa del legittimo esercizio del potere amministrativo nonché presidio di legalità sostanziale insostituibile[83].

Solo la motivazione, a prescindere dal singolo e atomistico adempimento procedimentale, può dare evidenza delle scelte compiute e delle ragioni di fatto e di diritto che le sorreggono, così consentendo la comprensibilità del provvedimento, il sindacato giurisdizionale e il controllo diffuso da parte della collettività[84]. Tale rivoluzione culturale condurrebbe a superare quello che autorevole dottrina definisce “declino della decisione motivata” e che incide negativamente sulla legittimazione dei pubblici poteri (che un sistema anticorruzione virtuoso dovrebbe aiutare a recuperare, più che ad annullare del tutto)[85].

5.2. Dal PTPCT al Valore Pubblico (Sezione “Anticorruzione” del nuovo PIAO)

Il tradizionale sistema anticorruzione si erge su una pianificazione caratterizzata da un sistema di risk management che transita attraverso un preventiva analisi di contesto, interno ed esterno, si incentra sulla valutazione del rischio, che è funzionale e propedeutica al suo trattamento, e si chiude idealmente con il successivo monitoraggio periodico[86].

In particolare, si assiste a uno sdoppiamento dei livelli d’azione: in primo luogo, l’ANAC adotta il Piano Nazionale Anticorruzione, definito dall’art. 1, c. 2-bis, L. n. 190/2012 alla stregua di “atto di indirizzo” rispetto all’adozione dei singoli Piani anticorruzione di secondo livello, propri delle singole amministrazioni[87]. Sul piano della natura giuridica del PNA, parte della dottrina ha osservato come la funzione di indirizzo si collochi in una posizione intermedia tra l’atto politico e l’atto amministrativo; verrebbe in rilievo un atto di alta amministrazione, “che assolve la funzione di raccordo tra l’attività di indirizzo politico e quella di gestione amministrativa, la cui separazione costituisce ormai un cardine del nostro sistema, mediante l’assegnazione alle amministrazioni destinatarie del precetto legislativo delle istruzioni e degli obiettivi funzionali a declinare in maniera adeguata le regole di legge”[88]. Parte della giurisprudenza, inoltre, ha ritenuto illegittimi gli atti adottati in contrasto con il Piano di prevenzione della corruzione[89].

Impregiudicata la validità di tale approccio, occorre dare atto di come la programmazione anticorruzione, oggi, non possa essere intesa autonomamente, ma sia componente di un sistema più ampio: il Piano Integrato di Attività e di Organizzazione, che si colloca nella cornice più generale del PNRR.

La crisi pandemica da Covid-19, infatti, ha reso evidente la necessità di poter fare affidamento su istituzioni forti e servizi pubblici efficienti, soprattutto a seguito dell’avvento del Next Generation EU, il quale non dovrebbe risolversi in “un’iniezione di steroidi alla domanda aggregata”, ma dovrebbe costituire “un’occasione per costruire nuove basi di crescita e sviluppo economico e sociale”, attraverso l’elaborazione di un piano di riforme combinato ad un sistema di monitoraggio non più solo finalizzato a certificare la spesa effettuata, ma incentrato sul valore pubblico generato[90].

E’ in questo quadro che si inserisce l’introduzione del Piano Integrato di Attività e di Organizzazione (PIAO) da parte dall’art. 6 D.L. 9 giugno 2021, n. 80, conv. in legge 6 agosto 2021, n. 113, quale strumento di pianificazione finalizzato a integrare i singoli strumenti di programmazione previsti dalla normativa previgente in tema di performance, anticorruzione[91], fabbisogno di personale, digitalizzazione, parità di genere e lavoro agile[92].

In breve, il PIAO non può e non deve trasformarsi in un mero adempimento formale e burocratico, a pena di smarrire la vocazione per la quale è stato introdotto nel nostro ordinamento e tradire le istanze di semplificazione[93], ma deve agire da strumento generatore di valore pubblico[94].

Con tale locuzione, le Linee Guida 1/2017 del Dipartimento della Funzione Pubblica si riferiscono al livello complessivo di benessere economico, sociale, ambientale e sanitario dei cittadini creato da un ente per il suo pubblico. Secondo autorevole dottrina, “un ente genera Valore Pubblico atteso pianificando, nella prima sottosezione del PIAO, strategie capaci di produrre impatti sulle diverse dimensioni di benessere di cittadini e imprese, migliorativi rispetto alle condizioni di partenza”[95].

In questo nuovo contesto, la sottosezione “Anticorruzione e Trasparenza”, accanto alla tradizionale metodologia di risk management, può e deve tendere al valore pubblico, e dunque al benessere complessivo, evitando di ingessare eccessivamente l’iniziativa dei pubblici dipendenti e stimolando l’autonomia decisionale degli stessi attraverso la valorizzazione della correlazione tra obiettivi della performance e misure anticorruzione[96]. Una preziosa occasione, dunque, per reinterpretare il sistema della prevenzione della corruzione alla luce del principio della fiducia e del valore pubblico, di cui la prima sembra parte costitutiva.

5.3. Una nuova concezione del Codice di comportamento

All’indomani dello scandalo Tangentopoli, si avvertì l’esigenza di introdurre statuizioni normative circa l’integrità del pubblico dipendente, profilo non particolarmente evidenziato dal Testo unico degli impiegati civili dello Stato del 1957, che disciplinava in modo generico i doveri in servizio all’art. 13.

La delega contenuta nell’art. 26 D. Lgs. n. 546/1993 fu attuata dal decreto del Ministero della Funzione Pubblica 31 marzo 1994, poi modificato dal decreto del predetto Ministro del 28 novembre 2000. Tuttavia, a giudizio di autorevole dottrina, l’iniziativa, seppure meritoriamente intesa a recepire le indicazioni fornite nel “Rapporto sulle condizioni delle pubbliche amministrazioni” nel 1993 da Sabino Cassese, non fu incisiva, in quanto si poneva in controtendenza con quella “privatizzazione del pubblico impiego” appena sancita dal D. Lgs. n. 29/1993[97]. Questo non significa che i codici di comportamento (o codici di condotta[98]) siano incompatibili con la suddetta privatizzazione, in quanto si pongono alla stregua di “meccanismo di riequilibrio rispetto a un impianto orientato all’efficienza ma anche a una visione economicistica (per incentivi/sanzioni) dell’impiego pubblico: un approccio, quest’ultimo, coerente con la filosofia delle riforme di new public management[99].

Su questo sistema è intervenuta la riforma operata dalla L. n. 190/2012, che ha operato la riscrittura dell’art. 54 D. Lgs. n. 165/2001, fonte di regolazione del sistema dei codici di comportamento, e per questa via ha segnato la riaffermazione della peculiarità del rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni. Ne deriva un sistema composito, in cui al codice di comportamento nazionale si accompagna un codice integrativo proprio delle singole amministrazioni, destinato a specificarlo e integrarlo, anche avvalendosi dei criteri guida e modelli predisposti dall’ANAC (art. 54, c. 5, D. Lgs. n. 165/2001); entrambi i codici devono essere richiamati dai contratti di lavoro o dagli atti di conferimento degli incarichi e la relativa violazione può essere causa di responsabilità disciplinare, nonché di responsabilità civile, amministrativa e contabile ogniqualvolta le stesse siano collegate alla violazione di doveri, obblighi, leggi o regolamenti (art. 54, c. 3, D. Lgs. cit.)[100].

Il d.P.R. n. 62/2013, che si annovera tra i decreti attuativi della stessa L. n. 190/2012, si pone l’obiettivo del rafforzamento dell’imparzialità soggettiva del pubblico funzionario attraverso quella che autorevole dottrina ha definito “ripubblicizzazione” del rapporto di lavoro alle dipendenze della P.A., in apparente contrasto con l’avvenuta contrattualizzazione, in un contesto nel quale “il Codice di comportamento si pone, ora più che in passato, come punto di snodo tra un ambiente di fonti e doveri pubblicistici e un ambiente di sanzioni la cui definizione è, di norma, rimessa ai contratti”[101].

In questo sistema, il legame tra Codice di comportamento e sistema anticorruzione è chiaro[102]: in disparte il dettato normativo dell’art. 54, c. 3, D. Lgs. n. 165/2001, ai sensi del quale “La violazione dei doveri contenuti nel codice di comportamento, compresi quelli relativi all’attuazione del Piano di prevenzione della corruzione, è fonte di responsabilità disciplinare” (enfasi aggiunta), è proprio la logica preventiva-amministrativa della corruzione a imporre un certo standard etico dei dipendenti pubblici, finalizzato a evitare episodi di malamministrazione[103]. Non a caso, il sistema dei codici di comportamento è articolato su un duplice piano esattamente come la pianificazione anticorruzione.

Tuttavia, come recentemente evidenziato dal Consiglio di Stato nel parere n. 93/2023, il codice di comportamento dovrebbe statuire il “minimo etico”, astenendosi da qualsiasi ipertrofia regolatoria. Vero è che la previsione di “doveri minimi di diligenza, lealtà, imparzialità e buona condotta” da parte dell’art. 1, c. 1, d.P.R. n. 62/2013 viene statuita in collegamento ideale con il comma 2 della stessa disposizione e in funzione della integrazione da parte dei codici “decentrati”; tuttavia, una rilettura del sistema dei codici di condotta alla luce del principio di fiducia potrebbe suggerire l’astensione da previsioni di estremo dettaglio, quali quelle relative all’utilizzo delle tecnologie informatiche e dei social media[104], per privilegiare una tecnica normativa fondata su principi e clausole generali, connotate dal beneficio della duttilità applicativa e sintomatiche di maggior fiducia nei confronti del dipendente.

Questi, infatti, dovrebbe essere ritenuto capace di orientare i propri comportamenti in base a prescrizioni di ampio respiro in virtù di un’integrità già potenzialmente posseduta (e non certamente edificabile artificialmente dal legislatore) e da non intendere pregiudizialmente alla stregua di soggetto di per sé facilmente corruttibile e bisognoso di una selva di soffocanti precetti.

Queste osservazioni si stagliano sullo sfondo di un dibattitto dottrinale internazionale, in cui si contrappone l’aspirational o value based approach, secondo il quale i codici di comportamento dovrebbero essere sintetici e limitarsi a indicare valori di riferimento[105], al compliance based o rule based approach, fondato sulla proliferazione di regole di comportamento che presentano il beneficio dell’esaustività, ma rischiano di essere soffocanti e osservate in virtù del mero timore della sanzione[106], in contrasto con la finalità ultima di valorizzare l’integrità del dipendente.

Tale rinnovato approccio, più attento al profilo value based, potrebbe contribuire al superamento di quella logica adempimentale che, attualmente, affligge le pubbliche amministrazioni e potrebbe aiutare a recuperare la dimensione etica dei codici di comportamento[107], ossia all’individuazione di una tavola di valori condivisa, essenziale per la stessa sopravvivenza della burocrazia[108], scongiurando il rischio di processi fuorvianti e ineffettivi, quali il mero assorbimento in regole disciplinari delle ben più rilevanti questioni di etica pubblica[109].

Infatti, nonostante l’ANAC abbia statuito che “gli enti sono tenuti all’adozione di codici che contengano norme e doveri di comportamento destinati a durare nel tempo, da calibrare in relazione alla peculiarità delle finalità istituzionali perseguite dalle singole amministrazioni: non quindi una generica ripetizione dei contenuti del codice di cui al d.p.r. 62/2013, ma una disciplina che, a partire da quella generale, diversifichi i doveri dei dipendenti e di coloro che vi entrino in relazione, in funzione delle specificità di ciascuna amministrazione”[110], la prassi rivela come l’esperienza della codificazione mostri la distanza tra potenzialità ed effettiva implementazione dell’istituto, in quanto è ricorrente la constatazione di una limitata differenziazione dei codici di comportamento delle singole amministrazioni, con un approccio di compliance meramente formale[111].

Attraverso il rinnovato approccio di cui si è detto, i codici di comportamento potranno promuovere valori, e non soltanto imporre doveri e divieti.

5.4. Il conflitto di interessi

Anche la categoria del conflitto di interessi, sussistente allorquando le decisioni pubbliche siano adottate da un pubblico funzionario che abbia, anche solo potenzialmente, interessi privati in contrasto con l’interesse pubblico alla cui cura è preposto[112], è suscettibile di rinnovata considerazione alla luce dell’attuale quadro normativo.

Il legame tra conflitto di interessi e anticorruzione è reso evidente dal fatto che il primo si pone come “una delle principali e trasversali infrastrutture del processo di penetrazione profonda dell’interesse a contrastare la maladministration e della sua altrettanto forte efficacia performativa sul piano dell’organizzazione”[113]. Come è stato efficacemente scritto, “L’amministrazione va protetta (da situazioni, ndr) che possano condurla a una non corretta, non imparziale, non economica, non efficace cura dell’interesse pubblico”[114] ai sensi dell’art. 97 Cost.

Anche per questa ragione, le fonti sovranazionali richiedono di “adottare, mantenere e rafforzare i sistemi che favoriscono la trasparenza e prevengono i conflitti di interesse” (art. 7, par. 4, Convenzione di Merida), di “attuare misure e sistemi che obblighino i pubblici ufficiali a dichiarare alle autorità competenti … ogni loro attività esterna, impiego, investimento, bene e ogni dono o vantaggio sostanziale dal quale potrebbe risultare un conflitto di interessi” (art. 8, par. 5, Convenzione cit.), di imporre “restrizioni all’esercizio di attività professionali da parte di ex pubblici ufficiali e all’impiego, da parte del settore privato, di pubblici ufficiali dopo le loro dimissioni o il loro pensionamento” (art. 12, par. 2, lett. e), Convenzione cit.).

In assenza di una legge generale sul conflitto di interessi, sulla scorta di una decisione di politica del diritto non priva di rilevanza simbolica, la disciplina di tale istituto è stata inserita nel corpo della legge generale sul procedimento amministrativo all’art. 6-bis. Dalla semplice lettura della disposizione emerge l’inciso “anche potenziale”, il quale giustifica l’idea di un’Amministrazione che non soltanto deve essere imparziale nell’adozione delle decisioni[115], ma deve anche apparire tale, secondo quello che Thompson ha definito il paradosso dell’etica pubblica[116].

Nella logica di integrazione del sistema anticorruzione con i codici di comportamento e alla luce dell’esasperata correlazione tra contratti pubblici e malamministrazione, il conflitto di interessi è stato poi normato anche dagli artt. 6 e 7 d.P.R. n. 62/2013, dettando articolati obblighi di comunicazione e astensione, nonché dall’art. 42 D. Lgs. n. 50/2016. Si distingue, altresì, tra conflitto di interessi “regolato”, cioè disciplinato da norme che individuano doveri di astensione precisi, e conflitto “non regolato”, riassunto dall’art. 7 d.P.R. n. 62/2013 con la locuzione “il dipendente si astiene in ogni altro caso in cui esistano gravi ragioni di convenienza”).

La mancata astensione del funzionario in conflitto di interessi genera, alla luce del diritto vivente, conseguenze di non poco momento, in quanto integra una illegittimità procedimentale che incide sulla legittimità dell’atto finale, a meno che, secondo la giurisprudenza antecedente all’entrata in vigore del D. Lgs. n. 36/2023, non venisse rigorosamente dimostrato (dalla P.A.) che la situazione d’incompatibilità del funzionario non avesse in alcun modo influenzato il contenuto del provvedimento facendolo divergere con il fine di interesse pubblico (Cons. Stato, sez. VI, 22 marzo 2022, n. 2069).

Oggi, anche allo scopo di evitare condotte opportunistiche del privato, che potrebbe far valere l’omissione di meri adempimenti anticorruzione (privi di rilevanza sostanziale, stante l’assenza concreta di conflitti di interessi) allo scopo di caducare un provvedimento sgradito, il D. Lgs. n. 36/2023 interviene sul punto e, richiamando espressamente il principio della fiducia, l’art. 16, c. 2, dispone che “la percepita minaccia all’imparzialità e indipendenza deve essere provata da chi invoca il conflitto sulla base di presupposti specifici e documentati e deve riferirsi a interessi effettivi, la cui soddisfazione sia conseguibile solo subordinando un interesse all’altro” (enfasi aggiunta).

D’altronde, non si vede quale possa essere il pregiudizio per l’Amministrazione e per la collettività laddove il conflitto di interessi non sia reale, ma solo potenziale. In tal senso, già parte della dottrina aveva proposto di restringere il perimetro del concetto di conflitto di interessi alla dimensione esclusivamente attuale e non apparente: sussiste conflitto quando uno degli interessi coinvolti appartiene all’ufficio e l’altro appartiene alla persona responsabile dell’ufficio o che vi lavora[117].

Questo non implica la perdita di rilevanza della prevenzione di possibili conflitti onde evitare pregiudizi all’imparzialità (come dimostra il c. 4), bensì una revisione di eccessivi e ingiustificati rigorismi nell’applicazione del sistema preventivo della corruzione alla luce del principio della fiducia, secondo il fil rouge che anima la presente ricostruzione.

5.5. Trasparenza sì, ma con misura

I possibili abusi del privato interessano, in modo peculiare, anche l’ambito della trasparenza.

Sebbene la portata concettuale e sistematica di tale principio ecceda l’ambito dell’anticorruzione[118], come dimostra il fatto che la tematica fosse stata studiata ben prima dell’avvento della “legge anticorruzione”[119], i due lemmi sono inestricabilmente legati insieme negli acronimi PTPCT e RPCT, in quanto sia i piani che i relativi responsabili devono occuparsi congiuntamente delle due materie.

In ambito sovranazionale, si è osservato come corruzione e accountability siano legati da un rapporto di proporzionalità inversa[120], poiché il controllo diffuso da parte dei cittadini su un’Amministrazione trasparente riduce significativamente le occasioni di cattiva amministrazione[121].

La trasparenza, lungi dal coincidere con l’accesso documentale tradizionale, subordinato all’egoistico interesse dell’istante, è parte integrante del sistema preventivo della corruzione, in quanto un’Amministrazione “aperta” difficilmente può essere interessata da dinamiche di malamministrazione[122]. Si è così delineato un sistema di obblighi di pubblicazione sempre più stringenti, affidato al controllo del RPCT (art. 43 D. Lgs. n. 33/2013) e alla vigilanza dell’ANAC (art. 45), che dispone di un rilevante potere sanzionatorio (art. 47). Inoltre, il cittadino può chiedere l’ostensione di dati, informazioni e documenti non soggetti a obbligo di pubblicazione: è l’essenza dell’accesso civico generalizzato (art. 5, c. 2, D. Lgs. n. 33/2013, come modificato dal D. Lgs. n. 97/2016).

La prassi ha rivelato, accanto a un sovraccarico dei compiti dei RPCT, la particolare esposizione dei medesimi a fronte di richieste cc.dd. massive di documenti, fattispecie concreta che sembra riconducibile entro lo schema teorico dell’abuso del diritto, in quanto il cittadino si avvale della situazione giuridica soggettiva che l’ordinamento gli riconosce per finalità diverse da quelle per il perseguimento delle quali è stata attribuita. Da questo punto di vista, appare condivisibile quella giurisprudenza che subordina l’esercizio del right to know al rispetto della clausola generale di buona fede, del principio di non aggravamento del procedimento e di funzionalità dell’agire amministrativo[123].

Tale rischio di pregiudizio al buon andamento della P.A. discende, oltre che da condotte censurabili dei privati, anche dalla mole di dati e informazioni che le Amministrazioni sono obbligate a pubblicare sulla Sezione “Amministrazione Trasparente” dei propri siti istituzionali, a pena di eventuali solleciti da parte dei cittadini ex art. 5, c. 1, D. Lgs. n. 33/2013 e di potenziale applicazione di sanzioni amministrative da parte dell’ANAC.

Questa prospettiva è stata confermata dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza: “Occorre semplificare le norme della legge n. 190/2012 sulla prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione; e le disposizioni del decreto legislativo n. 39/2013, sull’inconferibilità e l’incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e gli enti privati in controllo pubblico.

Al tempo stesso, occorre evitare che alcune norme nate per contrastare la corruzione impongano alle amministrazioni pubbliche e a soggetti privati di rilevanza pubblica oneri e adempimenti troppo pesanti. È il caso delle disposizioni sulla trasparenza che prevedono – tra l’altro – obblighi di pubblicazione di numerosi atti, obblighi non sempre giustificati da effettive esigenze di conoscibilità dei cittadini e assai onerosi per gli uffici, soprattutto degli enti minori. È il caso, inoltre, delle norme che contemplano ben tre tipi di accesso ai documenti e alle informazioni amministrative. Un’unica piattaforma per la trasparenza amministrativa alleggerirà gli obblighi di pubblicazione delle varie amministrazioni su proprie piattaforme; un unico accesso alle informazioni pubbliche è idoneo ad avere evidenti effetti di semplificazione”[124].

Anche in questo campo, l’applicazione del principio della fiducia nell’operato dei pubblici funzionari (a prescindere dall’ostensione dei prodotti del medesimo, pur necessaria) potrebbe suggerire al legislatore una revisione e razionalizzazione degli obblighi di pubblicazione che, come dimostrato da recenti pronunce della Corte costituzionale, non sempre sono contenuti nell’ambito del minimo necessario e, pertanto, non risultano conformi al principio di proporzionalità[125].

5.6. La rotazione dei dipendenti

Come noto, si distingue tra rotazione straordinaria, conosciuta già prima della L. n. 190/2012[126] e applicata in caso di avvio di procedimenti penali o disciplinari per condotte di natura corruttiva, e rotazione ordinaria[127], misura organizzativa nell’ambito della prevenzione della corruzione, applicabile in settori in cui potrebbero consolidarsi dinamiche improprie pericolose per il perseguimento dell’interesse pubblico.

Mentre la prima appare senz’altro condivisibile in chiave cautelare e anticipatoria, stante il rischio che l’interessato abbia commesso fatti rilevanti sul piano penale o disciplinare, la seconda presenta alcune controindicazioni applicative, tra cui l’inapplicabilità in enti di ridotte dimensioni e il potenziale attentato alla professionalità acquisita in concreto dal dipendente[128], che potrebbe astrattamente configurare inadempimento contrattuale da parte dell’Amministrazione datrice di lavoro[129].

Il principio della fiducia nell’onestà e nell’imparzialità del dipendente pubblico potrebbe indurre il legislatore a valutare l’opportunità di modulare diversamente l’ambito applicativo dell’istituto, escludendo dall’applicazione del medesimo i piccoli Comuni o le ipotesi di mansioni connotate da infungibilità o elevata professionalità.

5.7. Il ruolo della formazione e la valorizzazione del whistleblowing

Nell’ottica di una rilettura del sistema anticorruzione alla luce del principio della fiducia, non si può trascurare l’importanza fondamentale della formazione dei dipendenti, allo scopo di evitare, come anticipato, che il sistema disegnato dalla L. n. 190/2012 e dai decreti attuativi sia percepito dal dipendente come un inutile fardello, da studiare ai fini del superamento dei concorsi pubblici o delle progressioni di carriera, ma sostanzialmente ininfluente nell’attività quotidiana.

In realtà, già l’impianto originario della L. n. 190/2012 conferiva adeguato rilievo al tema della formazione: si pensi all’art. 1, c. 5, lett. b) – dedicato alla formazione specifica dei dipendenti operanti in settori particolarmente esposti al rischio di corruzione[130] – e all’art. 1, c. 11 della legge in esame. Tuttavia, l’esperienza concreta rivela come, accanto a piani di formazione ben strutturati, numerose PP.AA. ne omettano la redazione o percepiscano la medesima quale mero adempimento, secondo un trend ricorrente in materia di anticorruzione.

Invece, una politica di investimento sulla formazione dei dipendenti favorirebbe anche l’espansione applicativa di istituti dell’anticorruzione ancora poco conosciuti o utilizzati, quali il whistleblowing.

Come si è osservato in altre circostanze[131], infatti, il whistleblowing pone questioni di carattere etico, sostanziandosi nella rivelazione di un illecito o di un fatto moralmente riprovevole e sintomo di maladministration. Nonostante il whistleblower agisca in adempimento di un dovere normativo (e, ancor prima, di un impulso morale, al netto di considerazioni di analisi economica del diritto che non è possibile riepilogare in questa sede), egli viola comunque il sentimento di lealtà nei confronti dell’organizzazione cui appartiene; tale circostanza conduce, nel sentire comune, a considerarlo alla stregua di un traditore o sabotatore, come suggeriscono le antiche figure del delatore romano e del sicofante greco, con la conseguenza del disincentivo a rivelare fatti corruttivi appresi sul posto di lavoro o in collegamento con l’esercizio delle funzioni.

Un adeguata politica di formazione potrebbe contribuire allo sradicamento dei pregiudizi culturali che gravano sui dipendenti pubblici, all’adeguata valorizzazione di istituti sinora poco applicati e all’instaurazione di un clima di fiducia (derivante dalla piena consapevolezza di ciò che si fa) che può agevolare concretamente il quotidiano operato dei civil servants.

5.8. L’irrisolta questione del lobbying

Appare singolare che, nonostante il profluvio normativo degli ultimi decenni, il legislatore italiano, a differenza di quanto accaduto in ottica comparata[132], non sia stato in grado di approntare una disciplina normativa del lobbying, inteso quale “pressione del portatore e/o del rappresentante (lobbista) di interessi particolari sui decisori pubblici, per ottenere provvedimenti e interventi”[133].

Se, infatti, da un lato tale fenomeno non si sovrappone necessariamente al conflitto di interessi, neanche potenziale, è evidente che il dispiegarsi non regolato dello stesso potrebbe dare la stura a episodi corruttivi[134]. Una maggiore attenzione da parte del legislatore sarebbe di ausilio anche per la magistratura, che, avendo quale strumento a disposizione per la repressione di fenomeni patologici solo l’art. 346-bis c.p., dedicato al traffico di influenze illecite, spesso non dispone degli strumenti concettuali per distinguere la lecita attività di “pressione degli interessi” da fatti penalmente rilevanti[135].

5.9. Integrare l’anticorruzione e le altre politiche

Come icasticamente espresso da Kauffman, “you don’t fight corruption by fighting corruption[136]. Si intende alludere all’acquisizione per cui il miglioramento degli standards di imparzialità, legalità e integrità transita non solo attraverso l’implementazione delle politiche anticorruzione, ma dipende anche da un complessivo miglioramento delle condizioni sociali e istituzionali, del diritto all’istruzione, dei servizi pubblici universali; nella misura in cui i vari ambienti sociali sono in grado di assicurare l’effettiva soddisfazione dei diritti sulla base di corretti criteri distributivi, si registra un circolo virtuoso che rafforza la fiducia nelle istituzioni.

La dottrina, in prospettiva comparata, ha osservato come il perseguimento di una deep democratization possa favorire una indirect anti-corruption, in quanto la prevenzione della corruzione non può prescindere dall’instaurazione di dinamiche sociali integre e virtuose[137]; inoltre, è stato ampiamente indagato il collegamento tra anticorruzione, obiettivi di tutela dell’ambiente[138] e parità di genere[139].

Si auspica, pertanto, un’effettiva integrazione di policy, “che produca non solo effetti operazionali, ma anche favorisca l’affermarsi di alleanze che sostengano e rafforzino le rispettive linee di azione e i rispettivi obiettivi e che, in particolare, riducano la solitudine e il relativo isolamento delle politiche anticorruzione e degli organismi (non ultimo la stessa Anac) cui ne è affidata l’attuazione e l’implementazione”[140].

6. Conclusioni

In definitiva, nonostante un recente e autorevole apprezzamento della qualità del cambiamento scaturito dall’attuazione del sistema normativo della prevenzione della corruzione[141], le argomentazioni rassegnate suggeriscono la necessità di rifondare il quadro culturale, ancor prima che normativo, dell’anticorruzione su basi nuove, adeguate alla nuova visione generale del legislatore. Non è il primo tentativo di elaborazione di un rinnovato approccio alla corruzione e alla prevenzione della stessa; di recente, è stata proposta una nuova visione sistematica dell’anticorruzione fondata su strategie regolatorie integrate[142] piuttosto che sul principio del risultato[143].

In questa sede, si è tentato di suggerire una prospettiva diversa, incentrata su un principio già immanente nell’ordinamento e consacrato dal recente legislatore del nuovo codice dei contratti pubblici, finalizzata a valorizzare l’iniziativa dei pubblici dipendenti e a perseguire, per quanto possibile, l’effettività[144] del diritto amministrativo contro la corruzione.

Per questa via, si ritiene, sarà possibile elaborare quella strategia sinergica e multilivello che consentirà di evitare fenomeni di darwinianesimo criminale, in virtù del quale l’evoluzione del sistema anticorruzione produce l’effetto paradossale di determinare l’estinzione dei gruppi criminali meno attrezzati e la sostituzione con consorterie meno vulnerabili delle prime[145], e garantire la rifondazione del diritto della prevenzione della corruzione su basi solide e durature.


[1] Procuratore dello Stato presso l’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Reggio Calabria.

[2] R. Cantone – E. Carloni, Corruzione e anticorruzione. Dieci lezioni, Feltrinelli, 2018; R. Cantone, Il sistema della prevenzione della corruzione, Giappichelli, 2020; M. Corradino, L’Italia immobile. Appalti, burocrazia, corruzione. I rimedi per ripartire, Chiarelettere, 2020; B. Neri, Manuale di diritto dell’anticorruzione e della trasparenza, Editoriale Scientifica, 2021.

[3] E. Carloni, L’anticorruzione. Politiche, regole, modelli, Il Mulino, 2023, p. 14.

[4] I. Calvino, Le città invisibili, Einaudi, 1971.

[5] In questi termini P. Davigo – G. Mannozzi, La corruzione in Italia. Percezione sociale e controllo penale, Laterza, 2007, pp. 3 ss.

[6] P. Davigo – G. Mannozzi, op. cit.; C.A. Strazzeri – M. Rupcic, ISO 37001 e i Sistemi di gestione anti-corruzione, Wolters Kluwer, 2016; M. Gnaldi – B. Ponti, Misurare la corruzione oggi, FrancoAngeli, 2018; F. Monteduro – S. Brunelli – A. Buratti, La corruzione. Definizione, misurazione e impatti economici, Formez PA, Vol. I, 2013.

[7] ANAC, PNA 2013, disponibile in http://comunicazione.formez.it/sites/all/files/pna_sett_2013.pdf, p. 13.

[8] All’analisi economica della corruzione è dedicato un intero Capitolo di A. Balestrino, E. Galli, L. Spataro, Scienza delle finanze, UTET, 2015, pp. 177 ss.

[9] Peraltro non del tutto condivisibile, come si dirà.

[10] La corruzione in Italia. Per una politica di prevenzione. Rapporto della Commissione per lo studio e l’elaborazione di proposte in tema di trasparenza e prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione, 2012, disponibile in https://www1.interno.gov.it/mininterno/export/sites/default/it/sezioni/sala_stampa/documenti/anticorruzione/2012_10_23_rapporto_corruzione_in_Italia.html_8783072.html, p. 20.

[11] F. Fornari, Sociologia della corruzione: aspetti epistemologici e teorici, in Rivista quadrimestrale di scienze storiche e sociali, n. 3/2015, p. 72.

[12] V. gli ampi riferimenti contenuti in M. D’Alberti, Corruzione, Treccani, 2020, pp. 3 ss.

[13] Voce Trasformismo, Dizionario di Storia Treccani online, disponibile in https://www.treccani.it/enciclopedia/trasformismo_%28Dizionario-di-Storia%29/

[14] E. Ragionieri, Politica e amministrazione nella storia dell’Italia unita, Bari, 1967, pp. 3 ss.

[15] In cui la corruzione fu elevata “ad arte di governo” secondo C. A. Brioschi, La corruzione. Una storia culturale, Guanda, 2018, p. 131.

[16] Sino a divenire “dato strutturale della nostra storia unitaria”: I. Sales – S. Melorio, Storia dell’Italia corrotta, Rubbettino, 2019, p. 15 ss.

[17] G. Melis, La lunga storia della corruzione italiana, Lezione di sabato 25 febbraio 2017 alla Facoltà Giurisprudenza, Università di Roma “La Sapienza” – Master Università-ANAC, disponibile in eticapa.it, p. 6.

[18] M. D’Alberti, Introduzione, in Id. (a cura di), Corruzione e pubblica amministrazione, Jovene, 2017, pp. 7-12.

[19] G. Sabbatucci – V. Vidotto, Il mondo contemporaneo, Laterza, 2019, pp. 601 ss.

[20] E. Carloni, op. cit., pp. 21-22.

[21] Scrive Battini che “la disciplina per il contrasto della corruzione, intesa in senso assai lato, ha impresso al sistema amministrativo una curvatura penalistica, in cui una penetrante regolazione di prevenzione del fenomeno, inevitabilmente imperniata sul sospetto di potenziali attività illecite della burocrazia, è venuta a saldarsi con un inasprimento della disciplina repressiva della corruzione” (S. Battini, La riforma deformata della Costituzione amministrativa italiana: una retrospettiva a vent’anni dal d. lgs. n. 165 del 2001, in Istituzioni del federalismo, n. 2/2021, p. 319).

[22] Ex plurimis, si v. La corruzione in Italia. Per una politica di prevenzione cit., pp. 7 ss.

[23] Cui è dedicata la recentissima monografia di E. Carloni, L’anticorruzione cit.

[24] Id., voce Corruzione (prevenzione della), in Enciclopedia del Diritto, I Tematici, Funzioni amministrative, Giuffré, 2022, p. 321.

[25] F. Merloni – R. Cavallo Perin, Al servizio della Nazione. Etica e statuto dei funzionari pubblici, FrancoAngeli, 2009; F. Merloni – L. Vandelli, La corruzione amministrativa: cause, prevenzione e rimedi, Passigli, 2010.

[26] M. Galdi, La corruzione come disvalore costituzionale, in federalismi.it, n. 20/2019, p. 10.

[27] R. Cavallo Perin, L’etica pubblica come contenuto di un diritto degli amministrati alla correttezza dei funzionari, F. Merloni – R. Cavallo Perin, Al servizio della Nazione cit., p. 150.

[28] Si trattava dell’auspicio espresso da B.G. Mattarella, Le regole dell’onestà. Etica, politica, amministrazione, Il Mulino, 2007.

[29] Come evidenziato, in ambito europeo, nel Discorso della presidente Ursula von der Leyen sullo stato dell’Unione 2022, 14 settembre 2022, in cui si evidenzia che la corruzione pone in discussione gli interessi pubblici fondamentali e i diritti umani, nonché la legittimazione delle istituzioni democratiche, con rischio di cattura delle élite politiche e burocratiche non solo da parte di agenti stranieri, bensì anche di agenti stranieri che tentano di influenzare il tessuto politico dell’UE. D’altronde, già nel 2021 si era registrato un Progetto di Raccomandazione del Parlamento europeo che mira a rafforzare la strategia europea e richiede alla Commissione di “formulare una strategia anticorruzione completa, globale, coerente ed efficace”, “facendo tesoro degli strumenti anticorruzione esistenti e delle buone pratiche presenti nel pacchetto di strumenti dell’UE, individuando le lacune, incrementando gli stanziamenti” e conferendo “priorità alla prevenzione nella lotta alla corruzione mettendo in atto misure, politiche e pratiche preventive, comprese campagne di sensibilizzazione e formazione nei settori pubblico e privato”.

[30] F. Merloni – A. Pirni, Etica per le istituzioni. Un lessico, Donzelli, 2020.

[31] Rapporto di valutazione sull’Italia adottato dal GRECO, 27 maggio 2011, Greco Eval RC-I/II Rep (2011) 1E, disponibile in https://rm.coe.int/16806c6952, p. 24.

[32] Come acutamente notato dalla dottrina che discorre di “professionismo dell’anticorruzione”: R. Borsari, La corruzione pubblica. Ragioni per un cambiamento della prospettiva penale, Giappichelli, 2020, p. 2.

[33] In materia contabile, si pensi all’art. 7 L. n. 196/2009; in riferimento alla gestione del personale, si abbia riguardo all’art. 6 D. Lgs. n. 165/2001.

[34] Particolarmente sorvegliata in sede di mappatura dei processi a rischio e di redazione dei PTPCT.

[35] Il discorso merita un approfondimento. La Convenzione delle Nazioni Unite del 2003 vincolava gli Stati a prevedere “autorità specializzate”, cioè “uno o più organi o persone specializzate nella lotta alla corruzione mediante attività di individuazione e repressione”, delle quali garantire “l’indipendenza necessaria, conformemente ai principi fondamentali del sistema giuridico dello Stato Parte, per potere esercitare le proprie funzioni efficacemente e al riparo da ogni indebita influenza” (art. 36). L’Italia ha adempiuto istituendo un’Autorità dedicata a compiti di prevenzione, con un ruolo che spazia dall’implementazione delle politiche anticorruzione al rafforzamento della cultura della legalità e il monitoraggio sugli adempimenti con l’esercizio di poteri sanzionatori (multi-purpose anti-corruption agencies, modello in cui rientrano anche l’Autorità francese, la National Integrity Agency in Romania e l’Office of Government Ethics statunitense), sebbene fossero astrattamente possibili anche multipurpose agencies (con poteri investigativi) e law enforcement agencies (con poteri repressivi; E. Carloni, op. cit., pp. 92-93). Tuttavia, non vi era alcun vincolo sovranazionale circa l’identificazione tra l’Autorità indipendente preposta all’anticorruzione e quella operante nel settore dei contratti pubblici; anzi, tale scelta, pressoché isolata nel panorama europeo, è stata criticata dalla dottrina (E. Carloni, L’anticorruzione e la trasparenza nel sistema di procurement pubblico: tendenze e prospettive ai tempi del PNRR, in Dir. Amm., n. 3/2022).

[36] Non possiamo tacere di quell’evoluzione storica per cui, a breve distanza di tempo dallo scandalo di “Tangentopoli”, già la “Legge Merloni” del 1994 intervenne a imporre un impianto maggiormente orientato alla soluzione della gara e al contenimento di margini di discrezionalità nella scelta del contraente: le regole pubblicistiche “apparivano più congeniali a combattere la piaga delle collusioni occulte tra gli uffici delle amministrazioni, i fornitori, gli appaltatori e i somministratori” (S. Fantini – H. Simonetti, Le basi del diritto dei contratti pubblici, Giuffré, 2019, p. 6).

[37] L. Oliveri, Anticorruzione ancora da rodare, 2017, in https://luigioliveri.blogspot.com/2017/01/anticorruzione-ancora-da-rodare.html

[38] Ibidem.

[39] A. Battaglia – S. Battini – A. Blasini – V. Bontempi – M. P. Chiti – F. Decarolis – S. Mento – A. Pincini – A. Pirri Valentini – G. Sabato, Burocrazia difensiva: cause, indicatori e rimedi, in https://images.irpa.eu/wp-content/uploads/2021/03/Burocrazia-difensiva_Battini.pdf, p. 1.

[40] Ivi, p. 2.

[41] M. Krienke, Trasparenza, integrità e good governance. La necessaria dimensione etica nella pubblica amministrazione oggi, in P. Previtali – R. Procaccini – A. Zatti (a cura di), Trasparenza e anticorruzione: la nuova frontiera del manager pubblico, Pavia University Press, 2016, p. 93.

[42] E. Resta, Le regole della fiducia, Laterza, 2009, p. 8.

[43] M. Marzano, Avere fiducia, Mondadori, 2012, p. 9.

[44] N. Machiavelli, Discorsi sopra la prima deca di Tito Livio, I, 3, in Id., Tutte le opere, a cura di M. Martelli, Sansoni, 1971, p. 282.

[45] T. Hobbes, De Cive, I, 2, trad. it. Elementi filosofici sul cittadino, a cura di N. Bobbio, Utet, 1948, p. 73.

[46] B.S. Frey, Non solo per denaro. Le motivazioni disinteressate dell’agire economico (1997), Mondadori, 2005, p. 49.

[47] E.C. Banfield, Le basi morali di una società arretrata, Il Mulino, 2010, p. 101.

[48] L. Sciolla, Italiani. Stereotipi di casa nostra, Il Mulino, 1997.

[49] T. Greco, La legge della fiducia. Alle radici del diritto, Laterza, 2021, p. 60.

[50] B. Pastore, Pluralismo, fiducia, solidarietà. Questioni di filosofia del diritto, Carocci, 2007, p. 11.

[51] N. Luhmann, La fiducia, Il Mulino, 2002, p. 55.

[52] F. Poggi, La buona fede e il principio di cooperazione. Una proposta interpretativa, in Rivista critica di diritto privato, n. 2/2012, pp. 241-268.

[53] Basti citare le note ordinanze della Corte costituzionale 24 ottobre 2013, n. 238 e 2 aprile 2014, n. 77. Con riferimento alla giurisprudenza di legittimità, si rinvia a Cass. Sez. Un., 4 novembre 2019, n. 28314, ove si legge che “l’affidamento, che costituisce il nucleo costitutivo della nozione di buona fede, ha un sicuro ancoraggio costituzionale nell’art. 2 Cost.”

[54] T. Greco, op. cit., p. 116.

[55] Ivi, p. 118.

[56] V. Pelligra, I paradossi della fiducia. Scelte razionali e dinamiche interpersonali, Il Mulino, 2007, p. 88.

[57] T. Greco, op. cit., p. 126.

[58] G. Zagrebelsky, Diritto allo specchio, Einaudi, 2018, p. 233.

[59] A. Cioffi, Prima lettura del nuovo Codice dei contratti e dei suoi tre principi fondamentali, 2023, disponibile in https://www.apertacontrada.it/2023/01/16/prima-lettura-del-nuovo-codice-dei-contratti-e-dei-suoi-tre-principi-fondamentali/.

[60] F. Saitta, I principi generali del nuovo Codice dei contratti pubblici, 2023, disponibile in https://www.giustiziainsieme.it/it/diritto-e-processo-amministrativo/2799-i-principi-generali-del-nuovo-codice-dei-contratti-pubblici.

[61] Relazione agli articoli e agli allegati dello Schema definitivo di Codice dei contratti pubblici in attuazione dell’articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante “Delega al Governo in materia di contratti pubblici”, disponibile in https://www.giustizia-amministrativa.it/documents/20142/17550825/3_CODICE+CONTRATTI+RELAZIONE.pdf/d3223534-d548-1fdc-4be4-e9632c641eb8?t=1670933091420, p. 14.

[62] Ibidem.

[63] Ivi, p. 15.

[64] L. Carbone, Una responsabilità erariale transitoriamente “spuntata”. Riflessioni a prima lettura dopo il d.l. 16 luglio 2020, n. 76 (c.d. “decreto semplificazioni”), in federalismi.it, n. 30/2020, p. 10.

[65] M. Gerardo, I quattro pilastri governativi per l’utilizzo efficiente del Recovery Fund: scelta di “buoni” progetti, semplificazione delle procedure, reperimento di adeguate professionalità, limitazione delle responsabilità gestorie. Analisi e rilievi, in Rassegna Avvocatura dello Stato, n. 4/2020, p. 233.

[66] D. Immordino, Responsabilità erariale e “buona amministrazione” nell’evoluzione dell’interesse pubblico, in Rivista Corte dei conti, n. 3/2022, p. 75.

[67] F. Albo, Limitazione della responsabilità amministrativa e anticorruzione: il PNRR è adeguatamente protetto?, 2021, disponibile in https://dirittoeconti.it/limitazione-della-responsabilita-amministrativa-e-anticorruzione-il-pnrr-e-adeguatamente-protetto/.

[68] V. nota 27.

[69] B.G. Mattarella, Disciplina dei contratti pubblici e prevenzione della corruzione, in La nuova disciplina dei contratti pubblici tra esigenze di semplificazione, rilancio dell’economia e contrasto alla corruzione, Giuffré, 2016, pp. 337.

[70] D. Senzani, Misure di prevenzione della corruzione, discrezionalità e prassi amministrativa, in F. Cerioni – V. Sarcone, Legislazione anticorruzione e responsabilità nella Pubblica Amministrazione, Giuffré, 2019, pp. 41 ss.

[71] Sui rapporti tra anticorruzione e contratti pubblici v., tra tutti, E. Carloni, L’anticorruzione cit., pp. 231 ss.

[72] M.A. Sandulli – A. Cancrini, I contratti pubblici, in F. Merloni – A. Vandelli (a cura di), La corruzione amministrativa cit., pp. 441-443.

[73] S. Fantini – H. Simonetti, Le basi del diritto dei contratti pubblici cit., p. 23.

[74] S. Torricelli, Disciplina degli appalti e strumenti di lotta alla “corruzione”, in Diritto pubblico, n. 3/2018, pp. 953-977; M. Cafagno, Contratti pubblici, responsabilità amministrativa e “burocrazia difensiva”, in Il diritto dell’economia, n. 3/2018, p. 33.

[75] E. Carloni, L’anticorruzione cit., p. 240.

[76] M. Delsignore – M. Ramajoli, La prevenzione della corruzione e l’illusione di un’amministrazione senza macchina, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, n. 1-2019, pp. 61 ss.

[77] Caratterizzato dai poteri attribuiti al Commissario straordinario, il quale poteva operare “in deroga a ogni disposizione di legge extrapenale, fatto salvo il rispetto dei vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’Unione Europea” (art. 1, c. 5, D.L. n. 109/2018).

[78] D.L. n. 32/2019, recante numerose misure di sospensione di efficacia e di deroga.

[79] P. Lazzara, Introduzione al sistema dei contratti della pubblica amministrazione, in Id. (a cura di), Il diritto dei contratti pubblici. Temi e questioni, Aracne, 2021, p. 22.

[80] A. Zatti, Un quadro in tumultuoso divenire, in P. Previtali – R. Procaccini – A. Zatti (a cura di), Trasparenza e anticorruzione: la nuova frontiera del manager pubblico cit., p. 12.

[81] Ibidem.

[82] Relazione agli articoli e agli allegati del Codice cit., p. 15.

[83] Corte cost., ord. 26 maggio 2015, n. 92.

[84] B. Marchetti, Il principio di motivazione, in M. Renna – F. Saitta (a cura di), Studi sui principi del diritto amministrativo, Giuffré, 2011, pp. 521-522, ove l’Autrice evidenzia l’evoluzione dalla concezione garantistica per il privato allo strumento di accountability delle decisioni delle amministrazioni internazionali con ampi riferimenti di diritto comparato.

[85] M. Ramajoli, Il declino della decisione motivata, in L. Giani – M. Immordino – F. Manganaro, Temi e questioni di diritto amministrativo, Editoriale Scientifica, 2019, pp. 168-169.

[86] R. Cantone – E. Carloni, La prevenzione della corruzione e la sua Autorità, in Diritto pubblico, n. 3/2017, pp. 903-944.

[87] S. Amorosino, Il Piano Nazionale Anticorruzione come atto di indirizzo e coordinamento amministrativo, in Nuove Autonomie, n. 1/2014, pp. 21-31.

[88] C. Deodato, Il Piano Nazionale Anticorruzione e le ulteriori prassi dell’Autorità Nazionale Anticorruzione: natura giuridica, questioni applicative ed efficacia, in C. Contessa – A. Ubaldi (a cura di), Manuale dell’anticorruzione e della trasparenza, La Tribuna, 2021, p. 45.

[89] Tar Liguria, 11 maggio 2020, n. 285; Tar Abruzzo-Pescara, 21 giugno 2019, n. 87.

[90] E. Deidda Gagliardo – R. Saporito, Il Piao come strumento di programmazione integrata per la creazione di Valore pubblico, in Rivista italiana di public management, Vol. 4, n. 2/2021, p. 198.

[91] E. Carloni – A. Nieli, Bagliori al tramonto. I piani di prevenzione della corruzione tra contrasto della criminalità e assorbimento nel piano integrato, in Istituzioni del federalismo, n. 1/2022, pp. 117-153.

[92] Più analiticamente, risultano coinvolti dal processo riformatore: Piano della Performance (D. Lgs. n. 150/2009); Piano Esecutivo di Gestione degli enti locali (art. 169 D. Lgs. n. 267/2000); Piano triennale per l’informatica nella P.A. (D. Lgs. n. 82/2005); Piani di Razionalizzazione (L. n. 244/2007); Piano triennale delle azioni concrete per l’efficienza delle PP.AA. (L. n. 56/2019); Piani triennali di razionalizzazione e riqualificazione della spesa (D.L. n. 98/2011); Piano triennale per la prevenzione della corruzione e della trasparenza (L. n. 190/2012); Piano triennale dei Fabbisogni (D. Lgs. n. 165/2001); Piano delle Azioni Positive (D. Lgs. n. 198/2006); Piano Organizzativo del Lavoro Agile (D.L. n. 34/2020).

[93] A. Corrado, La difficile strada della semplificazione imboccata dal PIAO, in federalismi.it, n. 27/2022, p. 187.

[94] L. Papi, Un modello di governo del valore pubblico verso il benessere equo e lo sviluppo sostenibile, Giuffré, 2021.

[95] E. Deidda Gagliardo – R. Saporito, op. cit., p. 212.

[96] Raccomandata già in tempi anteriori all’introduzione del PIAO: V. Sarcone, La pianificazione delle misure di prevenzione della corruzione e il coordinamento con la valutazione della performance, in Legislazione anticorruzione e responsabilità nella pubblica amministrazione cit.; D. Bolognino, Il necessario coordinamento tra il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione (Ptpc) e gli strumenti del ciclo delle performances. Principi efficientistici e valorizzazione dell’etica nel conferimento delle “premialità” e nell’erogazione delle sanzioni, in Amministrativamente, 3-4/2014, p. 22.

[97] R. Cavallo Perin, Le ragioni di un diritto ineguale e le peculiarità del rapporto di lavoro con le amministrazioni pubbliche, in Diritto amministrativo, 2003, pp. 119 ss.

[98] S. Cassese, I codici di condotta, in Doc. giust., 1994, pp. 7-8.

[99] E. Carloni, L’anticorruzione cit., p. 182.

[100] ANAC, Linee guida in materia di codici di comportamento delle amministrazioni pubbliche, delibera n. 177 del 19 febbraio 2020.

[101] E. Carloni, Il nuovo Codice di comportamento ed il rafforzamento dell’imparzialità dei funzionari pubblici, in Istituzioni del federalismo, n. 2/2013, pp. 383 ss.

[102] F. Merloni, I piani anticorruzione e i codici di comportamento, in Diritto penale e processo, n. 8/2013, pp. 4-14.

[103] E. D’Alterio, I codici di comportamento e la responsabilità disciplinare, in B.G. Mattarella – A. Pelissero (a cura di), La legge anticorruzione, Giappichelli, 2013, pp. 214 ss.

[104] E, in tal senso, il recentissimo d.P.R. n. 81/2023 si potrebbe definire “un’occasione mancata”.

[105] Esponendosi alla critica per cui rischiano di essere deboli e ineffettivi in contesti sociali in cui il senso civico e morale dei civil servants non sia sviluppato.

[106] L’OCSE osserva come la regolazione sia essenziale, ma non sufficiente, in Raccomandazioni del Consiglio Ocse del 1998 sul miglioramento della condotta etica nel settore pubblico, che include I principi di gestione dell’etica nel settore, http://www.oecd.org/gov/ethics/Principles-on-Managing-Ethics-in-the-Public-Service.pdf.

[107] E. Carloni, L’anticorruzione cit., p. 195.

[108] Weber ravvisava nei valori e nell’etica del funzionario un dato essenziale, senza il quale “l’intero apparato andrebbe in rovina” (M. Weber, Il lavoro intellettuale come professione (trad. it.), Einaudi, 1995, p. 73).

[109] In questione termini M. D’Alberti, Nobiltà e miserie della giuridificazione, in B. Marchetti – M. Renna (a cura di), I processi di giuridificazione: soggetti, tecniche, limiti, Firenze University Press, 2016, p. 482.

[110] PNA 2016, p. 24.

[111] ANAC, Rapporto sullo stato di attuazione e la qualità dei piani triennali di prevenzione della corruzione nelle amministrazioni pubbliche 2015-2017, disponibile in https://www.anticorruzione.it/portal/rest/jcr/repository/collaboration/Digital%20Assets/anacdocs/Comunicazione/Eventi/2018/1.Report.stato.PTPC.2017.2019new.pdf.

[112] Definizione fornita da ANAC e tratta da https://www.anticorruzione.it/-/conflitto-di-interessi.

[113] F. Cortese, La nozione di conflitto di interessi e le sue dimensioni istituzionali nelle università statali: un canone bifronte e pervasivo, in A. Marra – M. Ramajoli (a cura di), Università e anticorruzione, Giappichelli, 2022, p. 144.

[114] F. Merloni – A. Pirni, op. cit., p. 120.

[115] I. Nicotra, Il conflitto di interessi come declinazione del principio d’imparzialità, in Rivista AIC, n. 3/2020, pp. 1-30.

[116] D.F. Thompson, Paradossi dell’etica della pubblica amministrazione, in Problemi della Pubblica Amministrazione, n. 1/1994, pp. 37-39.

[117] B.G. Mattarella, Fight Against Corruption and Conflicts of Interests, in J.B. Auby (a cura di), Droit comparé de la procédure administrative: Comparative Law of Administrative Procedure, Bruylant, 2016, pp. 465-474, cit. in E. Carloni, L’anticorruzione cit., p. 170.

[118] “Considerare la trasparenza sub specie della corruzione è un difetto fondamentale di ottica di questa normativa, che ha finalità molto più nobili, molto più vaste, che vanno molto al di là del fenomeno limitato della corruzione” (S. Cassese, Evoluzione della normativa sulla trasparenza, in Rivista quadrimestrale dell’Inapp, n. 1/2018, p. 7).

[119] F. Merloni (a cura di), La trasparenza amministrativa, Giuffré, 2008.

[120]Publicity is justly commended as a remedy for social and industrial diseases. Sunlight is said to be the best of disinfectants; electric light the most efficient police-man” (L. Brandeis, What Publicity Can Do, in Harper’s Weekly, 20 dicembre 1913, p. 10, cit. in E. Carloni, L’anticorruzione cit., p. 228.

[121] E. Carloni, Alla luce del sole. Trasparenza amministrativa e prevenzione della corruzione, in Diritto pubblico, n. 3/2019, pp. 504-505.

[122] A. Pajno, Il principio di trasparenza alla luce delle norme anticorruzione, in Giustizia civile, n. 2/2015, pp. 213 ss.

[123] Cons. Stato, Sez. VI, 13 agosto 2019, n. 5702.

[124] Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, disponibile in https://www.italiadomani.gov.it/it/Interventi/riforme.html, p. 73.

[125] Si pensi a Corte cost., sent. 23 febbraio 2019, n. 20, che ha dichiarato “l’illegittimità costituzionale dell’art. 14, comma 1-bis, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 (Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni), nella parte in cui prevede che le pubbliche amministrazioni pubblicano i dati di cui all’art. 14, comma 1, lettera f), dello stesso decreto legislativo anche per tutti i titolari di incarichi dirigenziali, a qualsiasi titolo conferiti, ivi inclusi quelli conferiti discrezionalmente dall’organo di indirizzo politico senza procedure pubbliche di selezione, anziché solo per i titolari degli incarichi dirigenziali previsti dall’art. 19, commi 3 e 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche)”.

[126] Art. 16, comma 1, lettera l-quater, D. Lgs. n. 165/2001.

[127] Art. 1, comma 5, lettera b), L. n. 190/2012.

[128] A. Tortora, La prevenzione della corruzione. Un sistema in continua evoluzione, Giappichelli, 2021, pp. 65 ss.

[129] Cass. Civ., Sez. Lav., 2 novembre 2021, n. 31182.

[130] S. Battini – V. Lostorto, Il ruolo della formazione nella politica di prevenzione della corruzione, in L. Donato (a cura di), Gli appalti pubblici tra istanze di semplificazione e normativa anticorruzione. Alla ricerca di un equilibrio tra legalità ed efficienza, 2020, disponibile in https://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/quaderni-giuridici/2020-0089/qrg-89.pdf, p. 228.

[131] G. Grasso – A. Ripepi, Il whistleblowing: un istituto in evoluzione nel disegno (dai tratti incerti) del legislatore, in Giurisprudenza Penale Web, 2023, 7-8.

[132] Si pensi alla legge slovena del 2011 che ha imposto la registrazione obbligatoria per tutti gli individui che lavorano a titolo privato per influenzare la normativa, con pubblicazione di una serie di dati, anche di carattere economico; impostazioni simili sono seguite dalla “Legge per la trasparenza delle attività di lobbying e advocacy” austriaca del 2012, dal Regulation of Lobbying Act irlandese del 2015 e dalla legge anticorruzione francese del 2016 (Loi Sapin II).

[133] E. Carloni, L’anticorruzione cit., p. 163.

[134] Id., Regolazione del lobbying e politiche anticorruzione, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, n. 2/2017, pp. 371-411.

[135] Id., Assenze e supplenze. La regolazione del lobbying tra disciplina dell’attività amministrativa e anticorruzione, in Diritto pubblico comparato ed europeo, n. 2/2022, pp. 630-647.

[136] D. Kauffman, You Don’t Fight Corruption by Fighting Corruption, Interview, Raw Talks, 6 dicembre 2017, Highgrade Media.

[137] M. Johnston, Reforming Reform: Revising the Anticorruption Playbook, in Daedalus, 147, n. 3/2018, pp. 50-62, cit. in E. Carloni, L’anticorruzione cit., p. 274.

[138] In quanto attività quali lo smaltimento illecito di rifiuti e la caccia/pesca illegale sono spesso legate a dinamiche di malamministrazione: H. Sekrafi – A. Snoussi – K. Mili, The Effect of Corruption on the Environmental Quality in African Countries: A Panel Quantile Regression Analysis, in Journal of the Knowledge Economy, 11, 2, 19, 2020, pp. 788-804.

[139] M.G. Pacilli – F. Spaccatini – I. Giovannelli, Quale relazione tra mascolinità tradizionale e corruzione? Una prospettiva psicosociale, in Etica Pubblica, n. 1/2022, pp. 53 ss.

[140] E. Carloni, L’anticorruzione cit., p. 273.

[141] G. Amato, Bentornato Stato, ma, Il Mulino, 2022, p. 81.

[142] M. De Benedetto, Regolazione e anticorruzione, in Istituzioni del federalismo, n. 3/2022, pp. 395 ss.

[143] P. Fontana, Il Diritto Amministrativo contro la corruzione, Dike, 2023.

[144] Concetto intorno al quale è incentrata la recente monografia di G. Corso – M. De Benedetto – N. Rangone, Diritto amministrativo effettivo, Il Mulino, 2022.

[145] C. Contessa, La prevenzione della corruzione: scenario normativo e prassi nazionale e internazionale, in C. Contessa – A. Ubaldi, op. cit., p. 19.