Corte Costituzionale; sentenza 1° gennaio 2024; Pres. Augusto Antonio Barbera; Redattore, Marco D’Alberti.

È dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione dell’art. 117, commi secondo, lett. e), e terzo, Cost., l’art. 90, comma 10, della legge reg. Siciliana n. 6 del 2001, come sostituito dall’art. 58, comma 2, della legge reg. Siciliana n. 9 del 2015, il quale prevedeva, nel testo vigente ratione temporis, che tutte le spese per il funzionamento all’Agenzia regionale per la protezione ambientale (ARPA) siciliana potessero trovare copertura, in maniera indistinta, nel Fondo sanitario regionale, (FSR). La disposizione censurata dalla Corte dei conti, sez. riunite per la Regione Siciliana, viola i principi fondamentali in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, in relazione alla norma interposta di cui all’art. 20 del D.lgs. n. 118 del 2011, la quale richiede alle regioni di garantire, nell’ambito del bilancio, un’esatta perimetrazione delle entrate e delle uscite relative al finanziamento del proprio servizio sanitario regionale, stabilendo così le condizioni indefettibili nella individuazione e allocazione delle risorse inerenti ai livelli essenziali delle prestazioni, al fine di evitare opacità contabili e indebite distrazioni dei fondi destinati alla garanzia dei LEA.

Al contrario, l’art. 90, comma 10, censurato non distingue tra spese necessarie a garantire le prestazioni afferenti ai LEA e quelle destinate a prestazioni di natura non sanitaria, come tali non finanziabili attraverso il Fondo sanitario regionale. Parimenti, i vincoli cui la Regione Siciliana è sottoposta da parte del piano di rientro dal disavanzo sanitario – espressione di un principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica – non consentono spese sanitarie ulteriori rispetto a quelle inerenti ai livelli essenziali. (Precedenti: S. 233/2022 – mass. 45183; S. 142/2021 – mass. 44011; S. 132/2021 – mass. 43989; S. 36/2021 – mass. 43644; S. 166/2020 – mass. 42367; S. 130/2020 – mass. 43489; S. 91/2020 – mass. 43521; S. 62/2020 – mass. 43127; S. 197/2019 – mass. 41883).

IL COMMENTO

di Massimo Crascì

Sommario: Premessa 1. Il caso di specie. – 2. Quadro normativo di riferimento. – 3. I LEA tra diritto alla salute, esigenze finanziarie ed interventi giurisprudenziali in diritto. – 4. Riflessioni finali. – 5 Bibliografia.

Il presente contributo prende in esame un segmento del complesso e periodico contenzioso insorto fra lo Stato centrale e le entità territoriali regionali, in merito al tema della corretta tenuta dei conti da parte delle Pubbliche Amministrazioni.

Il predetto contenzioso, infatti, ha ad oggetto il bilanciamento di interessi costituzionali divergenti: da un lato, il tendenziale equilibrio dei bilanci pubblici; dall’altro la garanzia di diritti di primaria importanza, nell’ottica della razionalizzazione delle spese.

La problematica de qua ha coinvolto, inevitabilmente, anche diritti fondamentali quali, i.e., il diritto alla salute, spesso garantiti dalle istituzioni più vicine ai cittadini.

Le trasformazioni economiche e geopolitiche accadute nel corso del XX e del XXI secolo hanno determinato una torsione della forma di governo parlamentare, nel senso della perdita di centralità del Parlamento ed hanno comportato gravi problemi di effettività del “diritto al bilancio” dell’Assemblea parlamentare, ottenuto con la Carta costituzionale del ‘48[1].

In particolare, il mutato quadro dei rapporti tra Governo e Parlamento in materia d’indirizzo politico-finanziario sarebbe stato determinato da due processi paralleli: la definizione di sempre più stringenti “vincoli europei” di bilancio, ossia quella rete di limiti all’indebitamento ed al deficit pubblico definiti dal diritto dell’Unione europea e le riforme costituzionali che hanno ridefinito il sistema dei rapporti fra Stato ed altri Enti territoriali (il cd. “federalismo fiscale”).

Questi processi hanno condotto ad uno sbilanciamento della forma di governo parlamentare nel senso della prevalenza del Governo nell’esercizio della funzione d’indirizzo politico finanziario e ad una nuova articolazione del potere politico su diversi livelli di governo[2].

La predetta nuova articolazione è stata “canonizzata” dalla riforma del Titolo V ex l. costituzionale n. 3/2001[3].

Nell’ordinamento italiano gli enti territoriali godono di autonomia statutaria, legislativa e finanziaria ai sensi degli artt. 116 ss Cost..

Questa forma di autonomia è stata definita come la «pietra angolare del sistema» di organizzazione costituzionale del potere e delle funzioni dello Stato-comunità, poiché senza di essa non è pensabile una politica regionale, ossia l’individuazione e la soddisfazione dei bisogni pubblici della comunità entificata mediante scelte allocative delle risorse finanziarie spettanti all’Ente territoriale.

In particolare, senza autonomia finanziaria non vi è effettiva capacità politica di costruire «scale di priorità, da determinare non già secondo criteri statici di mantenimento dello status quo, bensì dinamici, di sviluppo»[4].

In assenza di effettivo spazio decisionale in materia finanziaria per gli enti territoriali, che consenta agli stessi di reperire e destinare risorse per l’esercizio delle proprie funzioni, non è, in altri termini, pensabile la piena realizzazione del progetto costituzionale, specialmente laddove agli Enti territoriali si attribuiscono rilevanti funzioni pubbliche, strumentali alla garanzia di diritti costituzionali[5].

Fra i principali fattori di debolezza dell’autonomia finanziaria di Regioni ed altri enti territoriali vi è stata, di certo, la difficoltà di praticare, nell’esperienza costituzionale italiana, una delle tecniche di autogoverno di una società pluralista, ovvero il coordinamento delle decisioni politiche, amministrative, finanziarie di enti autonomi posti in posizione di equiordinazione dagli articoli 5[6] e 114 Cost.[7].

A prescindere dal passaggio delle competenze, rimane comunque la pietra miliare del rispetto del principio costituzionale ex art. 81 del pareggio di bilancio (rectius: equilibrio di bilancio[8]).

Il coordinamento e l’equilibrio della finanza pubblica presuppongono strumenti idonei a rendere gli enti territoriali (Regioni, Province, Comuni) corresponsabili del raggiungimento degli obiettivi assunti dall’Italia in sede europea.

La responsabilizzazione del sistema delle autonomie viene realizzata sia mediante l’estensione ai predetti enti dei vincoli di bilancio, imposti dal governo nazionale, sia mediante l’armonizzazione dei sistemi contabili degli enti territoriali, rispetto a quelli dello Stato.

La legge costituzionale n. 1 del 2012 ha tenuto conto di ciò, assicurando, per tutte le Pubbliche Amministrazioni, ex art. 97 Cost., il rispetto dell’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico[9].

Seguendo l’eadem ratio, l’art. 4 della sopra citata legge costituzionale ha integrato l’art. 119 Cost., sia nella parte in cui vincola l’autonomia finanziaria di entrata e di spesa riconosciuta agli enti territoriali (Regioni, Province, Comuni e Città metropolitane) al rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci e alla condivisione dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea, sia laddove limita per i medesimi enti territoriali la possibilità di ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione, sia rispettato l’equilibrio di bilancio[10].

In tal modo la legge costituzionale di riforma del 2012 ha generalizzato l’obbligo dell’equilibrio di bilancio, estendendolo a tutte le Pubbliche Amministrazioni e alle autonomie territoriali.

Le esigenze di coordinamento della finanza pubblica in un sistema unitario, conducono ad estendere alle Autonomie speciali i criteri sul “dimensionamento” delle risorse finanziarie (la standardizzazione dei costi e dei fabbisogni per le funzioni amministrative) e la costruzione di un comune diritto contabile e di bilancio, facendo, però, salvo il principio pattizio quanto alle fonti di disciplina dei rapporti finanziari.

In questo quadro, anche la positivizzazione, per effetto della revisione costituzionale del 2001 (l. cost. n. 3 del 2001), a livello costituzionale, di un principio già presente nell’ordinamento contabile e di bilancio degli Enti territoriali, ossia della regola aurea (golden rule) del divieto di indebitamento degli Enti territoriali se non per finanziare spese d’investimento (art. 119 c. 6° Cost.), è stata poi espressamente associata alla condizionalità del rispetto dell’obbligo di concorrere al conseguimento degli obiettivi complessivi di finanza pubblica in chiave euronazionale (art. 119 c. 6° Cost. nel testo risultante dalla revisione costituzionale del 2012).

La predetta regola, onde, stabilisce un vincolo di destinazione alla contrazione dei debiti, che non possono finanziare spesa corrente.

L’accesso al debito, onde, è conseguentemente condizionato a specifici ed ulteriori vincoli che si aggiungono a quello della finalizzazione a spesa d’investimento, disponendosi che le operazioni di indebitamento possano effettuarsi solo contestualmente all’adozione di piani di ammortamento per il rimborso del debito – con evidenziazione delle obbligazioni che incidono sui singoli esercizi e delle corrispondenti modalità di copertura – imponendo, dunque, a ciascun Ente di accantonare contabilmente in bilancio le risorse necessarie al rimborso del prestito.

I piani in questione, inoltre, devono avere durata non superiore alla vita utile dell’investimento: ciò, presumibilmente, al fine di limitare la possibilità, cui spesso finora si è fatto ricorso, di rinegoziazione di debiti già in essere, con lo scopo di allungarne la scadenza.

Si prevede altresì che le operazioni di indebitamento e le operazioni di investimento realizzate attraverso l’utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercizi precedenti vadano effettuate sulla base di apposite intese concluse in ambito regionale che garantiscano, per l’anno di riferimento, il rispetto del saldo di equilibrio di bilancio del complesso degli enti territoriali della regione interessata, compresa la medesima regione.

Le operazioni di indebitamento e le operazioni di investimento, non soddisfatte dalle intese regionali, sono effettuate sulla base dei patti di solidarietà nazionale, assicurando, comunque, il rispetto degli obiettivi di finanza pubblica per il complesso degli enti territoriali.

Resta fermo, comunque che gli enti territoriali possono effettuare investimenti, attraverso il ricorso al debito e l’utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercizi precedenti, nel rispetto del proprio saldo[11].

Nel contesto appena descritto, la giurisprudenza costituzionale è stata chiamata a razionalizzare delle malpractices poste in essere dagli enti territoriali, in violazione dei principi presenti nella cd. Costituzione finanziaria[12].

Le questioni sottoposte al suo vaglio sono state presentate, dapprima prevalentemente nell’ambito di giudizi in via principale[13] e più di recente in questioni di strategica importanza, rimesse in via incidentale dalla Corte dei conti[14] nei giudizi di parificazione dei rendiconti regionali e nei controlli sui bilanci degli Enti territoriali previsti dal Titolo VIII del D.lgs. n. 267 del 2000.

1. Il caso di specie.

Per far meglio comprendere la decisione resa nel caso di specie è necessario ripercorrere le tappe fondamentali del contezioso in cui la pronuncia interviene.

La Corte dei conti, Sezioni Riunite per la Regione Siciliana, nel giudizio di parificazione del rendiconto regionale per l’esercizio finanziario 2020, con ordinanza (n. 2/2023/PARI) iscritta al n. 41 del reg. ord. 2023, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 90, comma 10, della legge della Regione Siciliana 3 maggio 2001, n. 6 (Disposizioni programmatiche e finanziarie per l’anno 2001), come sostituito dall’art. 58, comma 2, della legge della Regione Siciliana 7 maggio 2015, n. 9 (Disposizioni programmatiche e correttive per l’anno 2015. Legge di stabilità regionale) per le spese destinate all’esercizio 2020 al finanziamento annuale dell’Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente siciliana (“ARPA” o “Agenzia”).

Al fine di far fronte agli oneri derivanti dal passaggio del personale dai laboratori di igiene e profilassi agli oneri inerenti le spese di funzionamento e di manutenzione dei beni in uso all’Agenzia, alla stessa è stata assegnata una quota di finanziamento ordinario annuale delle risorse del Fondo sanitario regionale (“FSR”) pari a 29 milioni di euro per svolgere le attività tecniche istituzionali e di controllo obbligatorie per gli anni 2016 e per quelli successivi; nonché una quota di finanziamento annuale delle risorse del Fondo sanitario regionale proporzionale al piano della performance da negoziare anno per anno con l’Assessorato regionale della salute.

Ad avviso delle Sezioni rimettenti, il suindicato trasferimento – dal bilancio regionale a quello dell’ARPA, a valere sulle risorse finanziarie del FSR – è stato effettuato «in assenza, da un lato, di una preventiva attività di programmazione circa le prestazioni che dovranno essere rese dall’Agenzia nell’ambito dei LEA [Livelli Essenziali di Assistenza] durante l’esercizio e, dall’altro lato, di una successiva rendicontazione dell’effettivo impiego delle risorse nell’erogazione di servizi sanitari, fondata su processi di rilevazione economica dei fatti di gestione improntati ai criteri della contabilità analitica».

Le assenze rilevate sarebbero dipese dalla carenza di una prescrizione che, nell’ambito della summenzionata disposizione di legge, stabilisca le modalità di finanziamento dell’ARPA, ponendo un collegamento immediato e vincolante tra il quantum del trasferimento ricevuto e l’erogazione di prestazioni di natura sanitaria afferenti ai Livelli Essenziali di Assistenza (“LEA”).

Nello specifico, la disposizione censurata consentirebbe di espandere illegittimamente, in violazione dei principi costituzionali in materia, l’area del cosiddetto “perimetro sanitario”, tracciato dalla disciplina contabile statale. Conseguentemente, verrebbero incise sia le modalità che le quantità del finanziamento dei LEA e, quindi, sul risultato di amministrazione finale.

La previsione contenuta nella disposizione censurata integrerebbe la violazione del principio generale del coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione.

La disposizione in esame, infatti, qualificherebbe la spesa per il finanziamento dell’Agenzia alla stregua di una spesa “sanitaria”, mediante l’inclusione nel perimetro sanitario, ma non ricollegherebbe tale quantificazione a prestazioni effettivamente afferenti ai LEA.

Il quadro generale, peraltro, diventa ancora più “fosco” se si considera anche che la Corte costituzionale con la pronuncia n. 172 del 2018 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 54 della legge della Regione Siciliana 11 agosto 2017, n. 16 (Disposizioni programmatiche e correttive per l’anno 2017. Legge di stabilità regionale. Stralcio I), con la quale la Regione Siciliana aveva attribuito all’ARPA la qualifica di «ente del settore sanitario», con ciò facendo rientrare a tutti gli effetti l’Agenzia nel novero dell’area sanitaria.

Secondo i giudici della Consulta, la disposizione violava violazione l’art. 117, terzo comma, Cost., in materia di coordinamento della finanza pubblica. 

Ciò in quanto le funzioni spettanti all’ARPA sarebbero solo in minima parte riconducibili a funzioni sanitarie stricto sensu: il sistema di finanziamento, di qualificazione e di controllo delle Agenzie ambientali è da considerarsi nettamente distinto da quello degli enti del settore sanitario.

Il rimettente ha precisato che, se la disposizione censurata fosse dichiarata costituzionalmente illegittima, ne conseguirebbe l’illegittimità delle spese concernenti il finanziamento dell’ARPA nell’anno 2020 (registrate sul capitolo di spesa n° 413372), con la contestuale esclusione, dalle poste passive del perimetro sanitario dell’esercizio, quantomeno della parte di esse non effettivamente correlata all’erogazione di prestazioni afferenti ai LEA.

La Regione Siciliana, peraltro, risulta al momento impegnata nel rientro dal disavanzo sanitario e l’inserimento di un ente estraneo alle prestazioni sanitarie implica l’assunzione a carico del bilancio regionale di oneri aggiuntivi, in contrasto con gli obiettivi di risanamento che sono propri del piano.

Ancora, ad abundantiam l’art. 90, comma 10, della legge reg. Siciliana n. 6 del 2001 sarebbe, altresì, in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, di cui costituisce norma interposta l’art. 20 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), che definisce il trattamento contabile delle risorse destinate al finanziamento dei singoli servizi sanitari regionali.

Il rimette, richiama, ancora a tal proposito la giurisprudenza costituzionale riguardante il «perimetro sanitario», che ha stabilito le condizioni, non derogabili dalla legislazione regionale, per l’individuazione e l’allocazione delle risorse destinate a garantire i livelli essenziali delle prestazioni (sentenze n. 233 del 2022 e n. 197 del 2019).

Tale “rigorosa” corrente giurisprudenziale, non consente di destinare risorse correnti, specificamente allocate in bilancio per il finanziamento dei LEA, a spese diverse da quelle quantificate per la copertura di questi ultimi (sentenza n. 132 del 2021).

Il giudice a quo dubita anche della compatibilità della disposizione in esame con gli artt. 81, 97, primo comma, e 119, primo comma, Cost., disciplinanti il principio dell’equilibrio dei bilanci pubblici.

L’operazione posta in essere dalla Regione Siciliana, a fronte della diminuzione delle risorse per i LEA, amplierebbe illegittimamente la capacità di spesa nel settore non sanitario, cioè ordinario, del bilancio regionale, sul quale – sul piano degli effetti sostanziali – non verrebbero a gravare gli oneri delle spese derivanti dal passaggio del personale dai laboratori di igiene e profilassi e inerenti alle spese di funzionamento e di manutenzione dei beni in uso all’ARPA.

La Regione Siciliana si è costituita in giudizio sostenendo che le risorse assegnate all’Agenzia sarebbero un «semplice trasferimento di risorse» dall’Azienda pubblica erogatrice dei servizi sanitari regionali all’ARPA, avvalendosi del FSR.

Il trasferimento sarebbe una logica conseguenza dell’avvenuto passaggio di competenze in materia di prevenzione sanitaria.

Il predetto passaggio si sarebbe realizzato con l’istituzione del Sistema delle Agenzie per la protezione dell’ambiente.

Il meccanismo predetto sarebbe, ad avviso della Regione convenuta, coerente con quello di altre Regioni, le quali avrebbero previsto, tra le molteplici forme di finanziamento delle Agenzie regionali, una quota parte del FSR, proporzionalmente determinata in ragione delle funzioni assegnate a seguito dello scorporo del SSN.

A dimostrazione di quanto sostenuto, l’art. 6 comma 1 lett. h-bis) della legge della Regione Siciliana 14 aprile 2009 n. 5 (“Norme per il riordino del Servizio sanitario nazionale”) avrebbe destinato le risorse finanziarie disponibili annualmente per il Sistema Sanitario Regionale anche al finanziamento dell’Agenzia, per le attività di prevenzione sanitaria di competenza.

La Regione Siciliana, poi, ricorda come l’attività svolta dall’ARPA sarebbe riconducibile a programmi inclusi nelle aree di intervento che riguardano i LEA (es: integrazione tra le prestazioni rese dal sistema di protezione ambientale e gli obiettivi di prevenzione collettiva previsti dai LEA).

La Regione Siciliana, poi, sottolinea che il Legislatore regionale, proprio per superare la cesura della Corte costituzionale sulla qualificazione dell’ARPA, ha preveduto mediante legge regionale n. 272023 (legge di stabilità regionale 2023-2025) un sistema di finanziamento a valere sul FSR, strettamente correlato alle prestazioni che l’Agenzia effettua annualmente nell’ambito delle erogazioni dei LEA, soprattutto in materia di prevenzione sanitaria.

2. Quadro normativo di riferimento.

Prima di approfondire le questioni di diritto connesse alla pronuncia in esame è opportuno soffermarsi sul quadro normativo di riferimento.

Le Agenzie per la protezione dell’ambiente sono enti della Pubblica Amministrazione, operanti in ogni regione d’Italia.

Le 19 ARPA regionali, le due Agenzie delle Province autonome di Trento e di Bolzano e l’Istituto Superiore per la Protezione e Ricerca Ambientale compongono il Sistema nazionale per la protezione dell’ambiente (“SNPA”).

Le Agenzie per la protezione dell’ambiente sono state istituite, a livello nazionale, a seguito del referendum del 18 aprile 1993, in esito al quale è conseguita l’abrogazione delle disposizioni della legge 23 dicembre 1978, n. 833, di istituzione del Servizio Sanitario Nazionale (“SSN”) che affidavano alle Unità sanitarie locali i controlli in materia ambientale.

Di conseguenza, furono eliminate le competenze ambientali della vigilanza e controllo locali del SSN esercitate tramite i presidi multizonali di prevenzione delle unità sanitarie locali, che, a loro volta, le ereditarono dai laboratori provinciali di igiene e profilassi, sorti nel 1934 con il regio decreto del 27 luglio, n. 1265: “Testo unico delle leggi sanitarie”.

Dopo il referendum, tali competenze continuarono ad essere esercitate dai Presidi Multizonali di Prevenzione (“PMP”), fino a quando il Parlamento con la legge 21 gennaio 1994, n. 61 (conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 4 dicembre 1993, n. 496, recante disposizioni urgenti sulla riorganizzazione dei controlli ambientali e istituzione dell’Agenzia nazionale per la protezione dell’ambiente) di conversione del terzo decreto legge n. 496/93, affidò questi compiti ad apposite Agenzie regionali che furono istituite assieme all’Agenzia nazionale per la protezione dell’ambiente (“ANPA”), divenuta poi Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici (“APAT”) e nel 2008 confluita nell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (“ISPRA”), ente di indirizzo e di coordinamento delle Agenzie delle regioni e delle Province autonome.

Queste funzioni erano precedentemente svolte in maniera diversa dal Ministero della sanità e dal Ministero dell’ambiente.

Tutt’oggi, il Ministero della salute conserva alcuni compiti in materia ambientale, oltre che sulla sicurezza degli alimenti e quella sul lavoro[15].

La nuova concezione della materia ambientale, introdotta dalla legge 21 gennaio 1994, n. 61, è volta alla migliore armonizzazione fra le istituzioni statali e quelle territoriali, modificando gli ambiti di competenza[16].

Il decreto – legge n. 496 del 1993, all’art. 3, prevede che “Le Agenzie sono istituite senza oneri aggiuntivi per le regioni, utilizzando, oltre al personale di cui al comma 1, personale già in organico presso di esse o presso enti finanziati con risorse regionali. Corrispondentemente sono ridotti gli organici regionali, i relativi oneri e i trasferimenti destinati agli enti finanziati con risorse regionali da cui provenga il personale dell’Agenzia”.

Da ultimo è intervenuta, in materia, la legge n. 132 del 28 giugno 2016 (rubricata “Istituzione del Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente e disciplina dell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale”).

Per quanto riguarda la Sicilia, l’Agenzia Regionale Protezione Ambiente (“ARPA”) è stata istituita con legge regionale n. 6 del 3 maggio 2001 (rubricata “Disposizioni programmatiche e finanziarie per l’anno 2001”), la quale all’art. 90, c. I, dispone che: “Per l’esercizio delle funzioni in materia di prevenzione e tutela ambientale, di cui al decreto-legge 4 dicembre 1993, n. 496, convertito con modificazioni dalla legge 21 gennaio 1994, n. 61 e successive modifiche ed integrazioni, da esercitarsi nel rispetto del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modifiche ed integrazioni è istituita l’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente in sigla (A.R.P.A) ente strumentale della Regione e di seguito denominata Agenzia con sede in Palermo”.

Il comma 2 di detto art. 90 ha riconosciuto all’Agenzia la personalità giuridica pubblica, l’autonomia tecnica, gestionale, amministrativa e contabile ed ha attribuito la vigilanza all’Assessorato regionale del territorio e dell’ambiente, dal quale promanano gli indirizzi programmatici.

Per gli aspetti finanziari il comma 10 dell’art. 90 cit. dispone, infine, che “salvo quanto previsto dal successivo comma 11, al fine di far fronte agli oneri derivanti dal passaggio del personale dei laboratori di igiene e profilassi e agli oneri inerenti le spese di funzionamento e di manutenzione dei beni in uso all’Agenzia, con decreto del Presidente della Regione, su proposta dell’Assessore regionale per la sanità, sentito l’Assessore per il territorio e l’ambiente, vengono stabiliti i parametri per la definizione della quota di fondo sanitario regionale da destinare all’ARPA Sicilia”.

Il Legislatore regionale è, quindi, nuovamente intervenuto in materia, con legge regionale n. 9 del 7 maggio 2015 (ex art. 58) e con legge regionale n. 16 dell’11 agosto 2017 (ex art 54), come di seguito illustrate.

L’art. 58, comma 2, della legge regionale 7 maggio 2015, n. 9 (“Disposizioni programmatiche e correttive per l’anno 2015. Legge di stabilità regionale”) relativamente alle risorse finanziarie da destinare all’Agenzia, ha modificato l’originaria formulazione del comma 10 dell’art. 90 della l.r. 3 maggio 2001, n.6 e assegnato all’ARPA una quota di finanziamento ordinario annuale delle risorse del fondo sanitario, determinato nell’importo di 29 milioni di euro (da iscrivere sul capitolo di bilancio n. 413372), “per svolgere attività tecniche istituzionali e di controllo obbligatorie”.

Quindi, la legge regionale n. 16 dell’11 agosto 2017 (Disposizioni programmatiche e correttive per l’anno 2017), all’art. 54, rubricato “Qualificazione ARPA”, ha disposto che “All’articolo 90 della legge regionale 3 maggio 2001, n. 6 sono aggiunti i seguenti commi: “2-ter. L’Agenzia è definita e qualificata quale ente del settore sanitario di cui al comma 3 dell’articolo 4 della legge regionale 14 maggio 2009, n. 6 e successive modifiche ed integrazioni e di cui alla legge regionale 29 dicembre 2008, n. 25”.

Tale ultima norma, oggetto di impugnazione da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri[17], è stata dichiarata illegittima dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 172 del 5 giugno 2018, con riferimento alla dedotta violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, in materia di coordinamento della finanza pubblica.

Infatti, il Giudice delle leggi ha affermato che “l’attribuzione all’ARPA siciliana della natura di ente del settore sanitario da parte della norma impugnata viola il principio di contenimento della spesa pubblica sanitaria, da ritenersi principio di coordinamento della finanza pubblica, sulla base di quanto già rilevato, in molteplici occasioni, da questa Corte (ex multis, sentenze n. 203 del 2008 e n. 193 del 2007)”, precisando che “le funzioni spettanti all’ARPA sono solo in minima parte riconducibili a funzioni sanitarie stricto sensu e che, anche alla luce dei principi posti dalla recente legge 28 giugno 2016, n. 132 (Istituzione del Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente e disciplina dell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale), il sistema di finanziamento, di qualificazione e di controllo delle Agenzie ambientali deve considerarsi nettamente distinto da quello degli enti del settore sanitario”.

Per quanto concerne il profilo della distribuzione delle competenze, l’art. 117 Cost. costituzionalizza la triplice distinzione tra competenza: esclusiva, concorrente e residuale.

Nelle materie di competenza esclusiva, solo lo Stato può legiferare, nel rispetto della Costituzione nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

La riforma del 2001 ha riguardato varie disposizioni del titolo V ma rispetto a quella in commento le modifiche sono state realmente incisive. Una rivoluzione si è avuta nella stessa formulazione della disposizione. Prima della riforma, infatti, essa indicava quali fossero le materie in cui le Regioni potevano legiferare, comunque nel rispetto sia dei principi di cui alla legge nazionale sia dell’interesse statale e delle altre Regioni. Ad oggi sono tassativamente indicate quelle di competenza esclusiva statale e concorrente mentre ognuna che non vi rientri spetta alla potestà regionale. Ciò indica un mutamento nella stessa prospettiva del Legislatore.

L’intervento statale, va contenuto entro i limini canonici di adeguatezza e proporzionalità, in relazione all’obiettivo di tutela perseguito dalla norma costituzionale[18] e ciò per evitare una massiccia penetrazione legislativa statale deve essere esercitata [19].

La Corte costituzionale (sentenza n. 14 del 2003) ha precisato che dilatazione massima di tali competenze, rischierebbe di verificare lo schema di riparto dell’art. 117 Cost., che vede attribuite alle potestà legislativa delle Regioni, materie incidenti innegabilmente sullo sviluppo economico.

La giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 282 del 2002) ha avuto modo di individuare tali materie trasversali, anzitutto nella determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (art. 117 c. 2 lett. m Cost.).

Si tratta di una competenza del Legislatore statale idonea ad investire tutte le materie, rispetto alle quali il Legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti sull’intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa limitarle o condizionarle.

All’interno delle materie trasversali rientra altresì l’armonizzazione dei bilanci pubblici, di cui all’art. 117 c. 2 lett. e), declinata assieme alla tutela della concorrenza, alla moneta, alla tutela del risparmio e dei mercati finanziari, al sistema tributario e contabile dello Stato e alla perequazione delle risorse finanziarie.

L’armonizzazione dei conti e dei bilanci pubblici comprende una serie di regole contabili tese a imporre un’uniforme strutturazione degli schemi contabili e di bilancio.

La necessità di armonizzare i dati contabili è derivata dalla constatata disomogeneità degli schemi contabili adottati dalle diverse amministrazioni, a fronte dell’unicità di quelli civilistici, delineata dagli artt. 2423 e ss. c.c..

Rendendo i bilanci di tutte le Pubbliche Amministrazioni omogenei, si tende a raggiungere l’obiettivo di un unitario governo della finanza pubblica, anche al fine di rendere possibile il consolidamento dei bilanci di tutti gli enti considerati pubblici dal Sistema Europeo dei Conti.

Sebbene l’obiettivo dell’armonizzazione fosse stato già divisato dalla legge delega sul federalismo fiscale n. 42/2009, l’art. 1 della legge di contabilità e finanza pubblica n. 196 del 2009 conferisce due distinte deleghe: una per l’armonizzazione dei bilanci degli enti non territoriali (attuata con il D.lgs.  n. 91/2011), l’altra per gli enti pubblici territoriali (attuata con il D.lgs. n. 118/2011).

Le regole di armonizzazione dei bilanci sono funzionali al coordinamento della finanza pubblica e finalizzate alla tutela dell’unità economica della Repubblica (art. 120, comma 2, Cost.[20])

Quanto ai profili inerenti al cd. perimetro sanitario, esso individua l’area del bilancio regionale costituita dalle entrate e dalle uscite, relative al finanziamento della sanità.

La ratio della disposizione consiste nella separazione tra le prestazioni sanitarie per i LEA e le altre prestazioni sanitarie.

Tale divisione è funzionale a scongiurare il rischio di destinare risorse correnti, specificamente allocate in bilancio per il finanziamento dei LEA, a spese, pur sempre di natura sanitaria, ma diverse da quelle quantificate per la copertura di questi ultimi.

Il Legislatore desidera evitare opacità contabili e indebite distrazioni dei fondi destinati alla garanzia dei LEA.

In questi termini, l’art. 20 del D.lgs n. 118 del 2011 stabilisce condizioni indefettibili nell’individuazione ed allocazione delle risorse inerenti ai LEP, con l’impossibilità di destinare risorse correnti, specificatamente allocate in bilancio per il finanziamento dei LEA, a spese, pur sempre di natura sanitaria, ma diverse da quelle qualificate per la copertura di questi ultimi.

Con l’unica eccezione, prevista dall’art. 30 comma 1 terzo periodo dello stesso D.lgs. 118/2011, a favore delle Regioni che, gestendo in maniera virtuosa ed efficiente le risorse correnti destinate alla garanzia dei LEA, nonché, conseguendo sia la qualità delle prestazioni erogate, sia i risparmi di bilancio, possono legittimamente mantenere i risparmi ottenuti e destinarli a finalità sanitarie più ampie (Corte cost. sentenza n. 132 del 2011).

La funzione è quella di responsabilizzare le autorità regionali di bilancio, nel trovare adeguate risorse che garantiscano la sostenibilità economica della spesa in questione.

Infine, per quanto riguarda sempre le materie elencate all’art. 117 Cost., è necessario ricordare la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (art. 117 c.1 lett. m.).

Trattasi di un intervento a sostegno non solo dall’effettiva tutela dei diritti sociali, ma anche di quella piena realizzazione del principio di eguaglianza sostanziale sancito dal secondo comma dell’art. 3 Cost..

Valorizzando il principio di leale collaborazione, la determinazione dei livelli essenziali pur rientrando nella competenza esclusiva statale, non può essere determinata unilateralmente dallo Stato, ma in maniera collaborativa con le Regioni, nel rispetto del principio del buon andamento finanziario di cui agli artt. 97 commi 1 e 2 Cost.[21].

Particolarmente interessante risulta essere l’analisi di una species di LEP, i cd. livelli essenziali di assistenza sanitaria (“LEA”).

Si intendendo per quest’ultimi quei LEP che il SSN deve assicurare su tutto il territorio nazionale.

I LEA, dunque, sono le prestazioni e i servizi forniti gratuitamente o dietro pagamento di una quota di partecipazione (cd. ticket[22]), con le risorse pubbliche raccolte attraverso la fiscalità generale[23].

Quanto alle altre tipologie di materie differenti da quelle di competenza esclusiva, la Costituzione all’art. 117, sostituito dalla l. cost. n. 3 del 2001, prevede, in parte ispirandosi ai sistemi federali, la cd. enumerazione statale delle materie e cioè una competenza statale in materie espressamente elencate dalla Costituzione, rimettendo alla potestà legislativa regionale le materie residue, con un’eccezione, però, che per una serie di materie è prevista un potestà legislativa regionale a carattere concorrente, dove la determinazione dei principi fondamentali è riservata alla legislazione dello Stato.

Viene, quindi, espunta dalla Costituzione la potestà legislativa integrativo-attuativa[24].

La potestà legislativa concorrente regionale, questa, ai sensi dell’art. 117 c. 3 Cost., incontra il limite specifico dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato (le cd. leggi-cornice o leggi-quadro).

Di conseguenza, la separazione tra la fonte statale e quella regionale è data in base al diverso tipo di disciplina: alla prima la posizione di norme di principio e alla seconda la disciplina specifica della materia, nel rispetto di quelle norme.

Quanto alla precisazione dei principi fondamentali della legislazione dello Stato, questi sono individuati nei nuclei essenziali del contenuto normativo espresso da quelle leggi[25].

In questa sede, dunque, emerge l’importanza del principio della leale collaborazione, tradotta dal giudice delle leggi talvolta in doverosa collaborazione tra gli enti che compongono la Repubblica, verso la soddisfazione dei diritti fondamentali.

Da ultimo va considerata la cd. competenza residuale delle Regioni di cui all’art. 117 c.4 Cost., secondo cui spetta alla Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.

L’individuazione di tali materie non è facile, stante l’impossibilità di ricondurre un determinato oggetto di disciplina normativa all’ambito di applicazione affidato alla legislazione residuale delle Regioni, per il solo fato che tale oggetto non sia immediatamente riferibile ad una delle materie elencate nei commi secondo e terzo dell’art. 117 della Costituzione[26].

Circa i limiti che incontra tale tipo di potestà legislativa, la Corte costituzionale (sentenza n. 274 del 2003) ha affermato che valgono soltanto i limiti di cui al primo comma dello stesso art. 117 Cost e se del caso, quelli indirettamente derivanti dall’esercizio da parte dello Stato della potestà legislativa esclusiva, in materie suscettibili, per la loro configurazione, di interferire su quelle residuali.

3. I LEA tra diritto alla salute, esigenze finanziarie ed interventi giurisprudenziali.

A parere di chi scrive, la determinazione assunta dalla Corte cost. nella sentenza n. 1/2024 in commento è condivisibile e si trova in un rapporto di continuità con la precedenti pronunce (ex plurimis, le sentenze n. 309 del 1999, n. 267 del 1998, n. 416 del 1995, n. 218 e 304 del 1994, n. 247 del 1992, n. 455 del 1990), in quanto ritiene opportuno attrezzare l’ordinamento di un sistema di garanzie della legalità costituzionale che consentano di controllare anche la costituzionalità delle scelte di bilancio.

Ragionando a contrario, postulare l’esistenza di un’eventuale “zona grigia” o “franca” dei controlli costituzionali ridurrebbe la possibilità di assicurare la strumentalità della decisione di bilancio rispetto ai fini costituzionali.

Analizzando l’ordine dei motivi della sentenza, in via preliminare, la Corte ha ribadito l’inammissibilità dell’intervento del Procuratore generale della Corte dei conti, in quanto soggetto diverso dal Presidente di Sezione titolare della Procura generale presso la Sezione giurisdizionale d’appello per la Regione Siciliana, riconosciuto quale parte nel giudizio a quo.

Sempre preliminarmente, secondo l’organo giudicante, non sussisterebbero le condizioni per disporre la restituzione degli atti al giudice a quo, affinché tenga conto delle modifiche alla disposizione censurata, apportate con legge regione siciliana n. 2 del 2023 (considerate ininfluenti, vd prima).

Ciò in quanto, per la corretta determinazione del risultato di amministrazione dell’esercizio finanziario 2020, vengono in rilievo le previsioni vigenti pro tempore, tra le quali la disposizione regionale nella sua formulazione oggetto di censura da parte della Corte dei conti rimettente.

La Corte cost., in questo contesto, è chiamata a pronunciarsi in via incidentale, sempre più spesso, esprimendo la propria posizione in relazione al rapporto tra l’equilibrio di bilancio e diritti che hanno una guarentigia costituzionale, in un contesto di “endemica” difficoltà finanziaria degli enti territoriali e locali.

Ed è a questa Corte, come a tutti i Tribunali costituzionali che paradossalmente è affidato, in ultima analisi, il compito di garantire l’effettività dei diritti sociali e quindi del welfare come produttore di cittadinanza[27].

Pertanto, sarebbe «corretto qualificare tutti i diritti come risorse giuridicamente scarse (nel senso che il loro godimento non è illimitato), condizionate alla disponibilità di risorse economicamente scarse (nel senso che sono le decisioni di bilancio che determinano le opportunità di godimento dei diritti)»[28].

In questa materia si è riproposto il tema dell’esercizio dei diritti, che incontra il controllo di costituzionalità delle leggi in Italia, soprattutto per quanto concerne le sentenze additive con le quali la Corte costituzionale dichiara l’illegittimità costituzionale delle norme di legge, nella parte in cui non prevedono la copertura finanziaria dei LEP.

Alcuni interpreti, come asserito precedentemente, hanno sottolineato l’esigenza di proteggere la sfera di discrezionalità del Legislatore: non sarebbe possibile contestare le decisioni sulle entrate e sulle spese pubbliche perché si attribuirebbe al giudice costituzionale ed al circuito giurisdizionale (ai giudici rimettenti) il potere di contrastare – nell’ambito di un circuito antidemocratico – le decisioni politiche di bilancio[29].

Un secondo orientamento, più recente, valorizzando la primazia di diritti fondamentali, giustifica un intervento, anche così radicale.

L’equilibrio del bilancio, ad avviso del giudice delle leggi, presuppone la copertura economica delle spese, dal momento che ogni intervento programmato va sorretto dalla previa individuazione delle pertinenti risorse: nel sindacato di costituzionalità copertura finanziaria ed equilibrio integrano, quindi, una clausola generale in grado di operare pure in assenza di norme interposte quando l’antinomia (con le disposizioni impugnate), coinvolga direttamente il precetto costituzionale; la forza espansiva dell’art. 81, terzo comma, Cost., presidio degli equilibri di finanza pubblica, si sostanzia così in una vera e propria clausola generale in grado di colpire tutti gli enunciati normativi causa di effetti perturbanti la sana gestione finanziaria e contabile (Corte cost. sentenze n. 274 del 2017, n. 184 del 2016 e n. 192 del 2012).

I diritti sociali, dunque, hanno un “costo”, la cui corretta manifestazione deve essere ponderata dal Legislatore.

La tutela di diritti incomprimibili della persone, consegue a una programmazione economico-finanziaria che deve essere costituzionalmente orientata.

La ragionevolezza o meno della scelta potrà dirsi tale nella misura in cui vi sia una composizione equilibrata di interessi costituzionalmente rilevanti tra loro contrapposti, tale per cui nessuno si sia fatto “tiranno” sugli altri[30].

In linea di massima, soprattutto in tempi più recenti, le questioni di legittimità costituzionale relative a diritti che costano, rimesse in via incidentale e decise dalla Corte costituzionale con sentenze di accoglimento, pronunciate su questioni che hanno ad oggetto i beni primari o vitali, si muovono su valutazioni e argomentazioni della ragionevolezza delle scelte legislative.

Ciò rende giustizia alla tesi che equilibrio di bilancio e diritti siano grandezze incommensurabili, ma non in assoluto[31]: è solo quando si trattano questioni legate alla garanzia di un minimo vitale che il bilanciamento tra diritti ed equilibrio di bilancio non può essere effettuato.

Negli altri casi si riespande la discrezionalità legislativa e dunque è possibile effettuare il bilanciamento.

In questo contesto, in particolare in riferimento al diritto alla salute, la Corte ha ripetutamente affermato che la tutela di questo diritto non può non subire i condizionamenti che lo stesso Legislatore incontra nell’utilizzare le risorse delle quali dispone ma ha anche precisato (vedi fra l’altro le sentenze n. 309 del 1999, n. 267 del 1998, n. 416 del 1995, n. 218 e 304 del 1994, n. 247 del 1992, n. 455 del 1990, precedentemente citate) che l’esigenza della finanza pubblica non può assumere nel bilanciamento del Legislatore, un peso talmente preponderante da comprimere il nucleo irriducibile del diritto alla salute protetto.

Comunque, deve rilevarsi che a partire dagli anni novanta del secolo scorso, la Corte ha mostrato una più spiccata sensibilità all’opportuno contenimento della spesa pubblica utilizzando formule come quelle dei diritti finanziariamente condizionati, facendo ricorso al principio della ragionevolezza, a quello della gradualità delle riforme onerose, e di conseguenza, ricorrendo alla limitatezza delle risorse disponibili.

Tutto ciò evidentemente con lo scopo di bilanciare la tutela dei diritti con le esigenze finanziarie al fine di non aggravare con le proprie sentenze i conti dello Stato (complice certamente la rigidità della normativa eurounitaria dei paesi che utilizzano la moneta unica in materia di bilancio).

Tra queste sentenze è opportuno ricordare la n. 203 del 2008 in cui la Corte stabilisce che spetta allo Stato la determinazione dei costi relativi alle prestazioni che rientrano nei livelli essenziali di assistenza ripartendoli tra il SSN e gli assistiti «sia prevedendo specifici casi di esenzione a favore di determinate categorie di soggetti, sia stabilendo soglie di compartecipazione ai costi, uguali in tutto il territorio nazionale»[32].

La chiave di volta dei più recenti interventi giurisprudenziali pare, allora, risiedere nello stretto legame esistente tra equilibri di bilancio, autonomia finanziaria degli enti territoriali e garanzia dei diritti fondamentali[33].

 Nella pronuncia n. 62/2020 la Corte ha sostenuto come «la stretta interdipendenza dei parametri costituzionali evocati e delle norme attuative configura il diritto alla salute come diritto sociale di primaria importanza e ne conforma il contenuto attraverso la determinazione dei LEA, di cui il finanziamento adeguato costituisce condizione necessaria ma non sufficiente per assicurare prestazioni direttamente riconducibili al fondamentale diritto alla salute».

È in questo senso che deve essere ribadito il principio secondo cui, «una volta normativamente identificato, il nucleo invalicabile di garanzie minime per rendere effettivo [il diritto alla prestazione sociale di natura fondamentale, esso] non può essere finanziariamente condizionato in termini assoluti e generali» (Corte cost. sentenza n. 275 del 2016)[34].

La Corte, poi, nel monito che ha accompagnato la sentenza n. 169 del 2017, ha ricordato che la separazione ed evidenziazione dei costi dei LEA ai fini del calcolo, vista l’evidente ricaduta sul livello regionale, deve dovuto essere attuata in un contesto di «dialettica finanziaria» tra lo Stato e le Regioni in modo da assicurare l’effettiva programmabilità e la reale copertura dei servizi sanitari sul territorio[35][36].

Conseguentemente, se un programmato (e corretto) finanziamento costituisce condizione necessaria per il rispetto dei previamente citati parametri costituzionali, la piena realizzazione dei doveri di solidarietà e di tutela della dignità umana deve essere assicurata attraverso la qualità e l’indefettibilità del servizio, ogniqualvolta un individuo dimorante sul territorio regionale si trovi in condizioni di bisogno rispetto alla salute[37].

Nei sensi precisati deve essere letta l’affermazione della Corte cost., sentenza n. 275 del 2016, secondo cui “è la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul bilancio, e non l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione”.

In un contesto di spendig review, il Legislatore, sulla scorta di quanto insegnato dalla giurisprudenza costituzionale non può sottrarsi all’adeguato finanziamento del nucleo indefettibile di garanzie minime per rendere effettivo un diritto costituzionale; poi possono essere finanziate ulteriori spese[38].

Infatti, mentre di regola la garanzia delle prestazioni sociali deve fare i conti con la disponibilità delle risorse pubbliche, dimensionando il livello della prestazione attraverso una ponderazione in termini di sostenibilità economica, tale ponderazione non può riguardare la dimensione finanziaria e attuativa dei LEA, la cui necessaria compatibilità con le risorse è già fissata attraverso la loro determinazione in sede normativa.

Onde, solo le risorse destinate a finanziare altrorispetto ai LEP sono assoggettate al principio della sostenibilità economica[39].

Le Regioni sottoposte a piano di rientro possono erogare solo prestazioni “obbligatorie” e, specificamente, quelle indicate tassativamente nei suddetti piani e non già prestazioni sanitarie cd. extra LEA[40].

Tutto ciò sempre considerando che le risorse a ciò destinate ricevano una evidenziazione distinta rispetto a quelle afferenti ai LEA (Corte cost. n. 190/2022, punto 7.1 Considerato in diritto).

In definitiva, la trasversalità e la primazia della tutela sanitaria rispetto agli interessi sottesi ai conflitti finanziari tra Stato e Regioni in tema di finanziamento dei livelli essenziali, impongono una visione trascendente della garanzia dei LEA che vede collocata al centro della tutela costituzionale la persona umana, non solo nella sua individualità, ma anche nell’organizzazione delle comunità di appartenenza che caratterizza la socialità del servizio sanitario (Corte cost. sentenza  n. 62 del 2020).

Date queste premesse, la Corte costituzionale non aveva altra possibilità, date le precedenti posizioni granitiche, se non contestare la posizione assunta dalla Regione Siciliana.

L’operazione posta in essere dalla parte soccombente, non è semplicemente un trasferimento di risorse, bensì un’indiscriminata forma di finanziamento di prestazioni, anche di natura non prettamente sanitaria, non afferenti ai LEA.

Tutto questo, in un contesto di fortissima riduzione della spesa pubblica, causata dal dissesto finanziario regionale, connesso ad un preciso piano di rientro, in violazione dei principi sottesi alla cd. golden rule, rendendo disarmonici i bilanci pubblici, non potendosi finanziarie spese sanitarie ulteriori e diverse da quelle inerenti ai LEA, o comunque per esborsi non obbligatori.

Secondo autorevole dottrina non è da condividere la scelta di scaricare sulla giurisdizione costituzionale la pretesa di risolvere il conflitto determinato dalla incapacità della decisione politica di cercare le risorse disponibili tese a consentire la soddisfazione del diritto sociale.

Non si può chiedere al giudice costituzionale di sostituirsi al potere legislativo e alle politiche di governo cui spetta la funzione di mediazione sociale, raccogliendo le istanze provenienti dal basso[41].

4. Riflessioni finali  

L’autonomia finanziaria degli enti territoriali può essere paragonata ad un Giano.

Se da un lato, essa è proporzionalmente cresciuta in relazione all’incremento dell’autonomia in campo legislativo ed amministrativo; dall’altro, tale autodeterminazione non può essere sciolta da qualsiasi vincolo [42].

A fronte di tale indipendenza, al fine di garantire principi costituzionali di primaria importanza (tra i molteplici, l’unità amministrativa, il rispetto dei LEP, la leale collaborazione ecc.), devono essere rispettati i principi cardine della riforma contabile di cui al D.lgs 118/11.

La tematica, peraltro, assume dei contorni ancora più critici, visto il recente interessamento da parte della maggioranza governativa all’attuazione dell’art. 116 c. 3 Cost., il quale consente di concedere alle Regioni, in presenza di alcuni requisiti[43], forme e condizioni particolari di autonomia.

La ratio consisterebbe in un maggiore controllo della qualità delle condizioni offerte alla collettività.

Le prestazioni possono essere più efficientemente gestiti a livello locale, così da garantire una migliore aderenza agli specifici bisogni dei cittadini e rendere possibile un loro controllo più diretto sulla qualità delle prestazioni erogate.

La materia della salute è, per l’appunto, è stata oggetto di richieste di cessioni di sovranità statale da parte delle Regioni del Nord più virtuose, in quanto essa rappresenta una “grossa fetta” del bilancio regionale[44].

Quanto alle dinamiche istituzionali, ad oggi, i protagonisti delle forme di dialogo maggiormente formalizzato sono, da un lato, le Corti e, dall’altro, i Governi.

I Parlamenti, per incidere su questo contesto, devono attivare la propria funzione d’indirizzo e controllo e le proprie prerogative in materia di bilancio[45].

Da un punto di vista concreto, il vero punto di contatto tra diritto italiano e vincoli europei è il principio di trasparenza.

Il summentovato principio può costituire la pietra angolare del paradigma euro-costituzionale delle scelte di bilancio.

Esso consente di rimuovere l’immagine tecnocratica del diritto dell’Unione e di orientare le scelte di bilancio al perseguimento di finalità euro-costituzionali che vanno oltre quelle proprie del riduzionismo economico.

Il principio di trasparenza è già principio fondamentale del diritto dell’Unione in materia di vincoli di bilancio ed è anche un principio di rilevanza costituzionale per le scelte di bilancio.

Questo principio deve proiettarsi sulle regole di contabilità e bilancio e sulle scelte di bilancio poiché assicura di dar conto ai cittadini; rende la decisione di bilancio chiara ed intellegibile ed impone così agli organi della rappresentanza politica di offrire ragioni a supporto delle scelte di bilancio.

La trasparenza in materia finanziaria rende evidente quale bilanciamento fra diritti, interessi e funzioni sia stato realizzato nel prelievo e nell’allocazione delle risorse pubbliche.

Essa consente di censurare solo quegli eccessi di governo che impediscono di garantire che il bilancio sia un bene pubblico, strumento di effettività dei principi costituzionali.

In questa chiave, la trasparenza da voce al principio democratico, insieme al propulsivo intervento da parte della magistratura italiana: essa è guarentigia dei diritti garantiti dalla Costituzione.

Bibliografia

AA.VV., Le sentenze della Corte costituzionale e l’art. 81, u.c., della Costituzione, Milano, 1993;

Camilla Buzzacchi, la “soglia ulteriore” dei livelli essenziali e la responsabilità degli amministratori regionali: note a margine della sentenza n. 190 del 2022 della Corte costituzionale, AIC, fasc. 1/2023

Costantino Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, II, cit., 906;

Elisa Cavasino, Scelte di bilancio e principi costituzionali, diritti, autonomie ed equilibrio di bilancio nell’esperienza costituzionale italiana, Editoriale Scientifica Napoli;

Francesco Teresi, Le Istituzioni Repubblicane, Manuale di diritto costituzionale;

Geminello Preterossi, Ciò che resta della democrazia, cit., p. 26;

Giovanni Boggerò, la garanzia costituzionale della connessione adeguata tra funzioni e risorse. Un “mite” tentativo di quadratura del cerchio tra bilancio, diritti e autonomie, rivista AIC n°4/19;

Luigi Mengoni, Il diritto costituzionale come diritto per principi, in A.A.V.V., Studi in onore di Feliciano Benvenuti, Venezia, 1996, 1141 ss;

Mariangela Atripaldi Diritto alla salute e livelli di assistenza (LEA), osservatorio di diritto sanitario 15 novembre 2017;

Massimo Luciani, Diritti sociali e livelli essenziali delle prestazioni pubbliche nei sessant’anni della Corte costituzionale, cit., p. 8.


[1] Caratteristica fondamentale del diritto al bilancio è la sua strumentalità: esso è funzionale alla tutela di diritti che trovano una guarentigia nella Carta fondamentale.

[2] Così Elisa Cavasino, Scelte di bilancio e principi costituzionali, diritti, autonomie ed equilibrio di bilancio nell’esperienza costituzionale italiana, Editoriale Scientifica Napoli.

[3] Rubricata “Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione”.

[4] Costantino Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, II, cit., 906.

[5] Così Elisa Cavasino, Scelte di bilancio e principi costituzionali, diritti, autonomie ed equilibrio di bilancio nell’esperienza costituzionale italiana, Editoriale Scientifica Napoli.

[6] Ai sensi del quale: “La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento”.

[7] Il quale dispone che: “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni  e dallo Stato.

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione.

Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento”.

[8] Al riguardo, ai sensi del novellato comma 1 dell’articolo 81 della Costituzione: “lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico”. Come evidenziato dalla Corte Costituzionale nella sentenze n. 80 del 2012 e n. 250 del 2013, il principio dell’equilibrio tendenziale del bilancio, già individuato dalla giurisprudenza costituzionale come precetto dinamico della gestione finanziaria, consiste nella continua ricerca di un armonico e simmetrico bilanciamento tra risorse disponibili e spese necessarie per il perseguimento delle finalità pubbliche, in modo tale che il saldo tra partite attive e passive che compongono il bilancio, sia nullo.

A ben vedere, il concetto di pareggio attiene ad una posizione contabile di stato di uguaglianza, tra entrate e uscite: l’equilibrio, invece, non presuppone affatto tale uguaglianza, quanto piuttosto la dinamica sostenibilità del bilancio nel medio termine in funzione della visione generale dello sviluppo economico e sociale del paese e della situazione finanziaria dello Stato e delle amministrazioni pubbliche, così come individuati sulla base dei criteri stabiliti dall’ordinamento dell’Unione europea. In quest’ottica, secondo parte della dottrina, il riferimento al pareggio di bilancio, contenuto nella rubrica della legge costituzionale n°1 del 2012  deve essere letto nel suo significato atecnico.

[9] Le amministrazioni pubbliche cui fa riferimento l’art. 97 Cost., sono tutti gli enti che fanno parte del settore delle amministrazioni pubbliche, il quale si articola in tre sottosettori: amministrazioni centrali, locali, ed enti di previdenza ed assistenza sociale. L’individuazione degli enti del settore in esame è effettuata annualmente dall’ISTAT in base alle definizioni contenute in specifici regolamenti comunitari.

[10] Il principio autonomistico è stata considerata una materia particolarmente complessa già al momento dell’elaborazione del testo costituzionale. Secondo quanto indicato nella relazione del Presidente della Commissione per la Costituzione Meuccio Ruini che accompagna il Progetto di Costituzione della Repubblica italiana, 1947: “Nell’atto di dare il via a così rilevante riforma strutturale della vita italiana, la Commissione non si è celate le complessità e le difficoltà di pratica attuazione. Basta pensare all’autonomia finanziaria, non agevole a congegnarsi, e che non potrà fare a meno d’un riparto delle imposte che implichi un contributo di solidarietà delle Regioni provviste di maggiori mezzi a quelle che con le proprie risorse non sarebbero in grado di adempiere i loro servizi essenziali. Pericolo da evitare è che, mentre si tende ad un alleggerimento della macchina amministrativa, il decentramento non dia origine ad una nuova moltiplicazione di burocrazia nelle Regioni, senza toccare quella centrale”.

[11] La golden rule sull’indebitamento, se indubbiamente possiede una ratio fortemente garantistica dell’effettiva tutela dei diritti costituzionali laddove essi si traducono in funzioni e servizi pubblici attribuiti agli Enti territoriali, è stata intesa dal Legislatore statale essenzialmente come parametro costituzionale che ammette ampi spazi di regolazione della autonomia di spesa degli enti territoriali, in funzione degli equilibri complessivi di bilancio della finanza pubblica allargata tout court.

[12] Si indica col termine Costituzione finanziaria l’insieme di disposizioni costituzionali ex artt. 81 ss – la cui importanza è stata valorizzata dalla riforma costituzionale del 2012, che impone agli enti che compongono la Repubblica ex art. 5 Cost., una serie di stringenti vincoli – che realizzano un determinato ordine economico-finanziario in un sistema economico predefinito.

[13] Ex multis Corte dei conti SS RR 23/2019/EL.

[14] Cfr. spec. per le questioni sollevate nei giudizi di parificazione Corte cost. sentenza n. 89 del 2017; per le questioni sollevate nell’esercizio delle funzioni di controllo di cui al titolo VIII del TUEL Corte cost. sentenza nn. 6 e 115 del 2020; 18 del 2019; per un inquadramento generale\problema della legittimazione della Corte dei conti a sollevare questioni di legittimità costituzionale nell’esercizio della funzione di controllo Corte cost. sentenza n. 228 del 2017.

[15] L’ISPRA, come l’ANPA e l’APAT prima, è vigilato dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, coopera con l’Agenzia europea dell’ambiente e con le istituzioni ed organizzazioni nazionali ed internazionali operanti in materia di salvaguardia ambientale.

[16] Questa legge modificò le competenze amministrative in materia ambientale, in capo alle Province/Regioni e definì una nuova demarcazione tra le materie ambientali rispetto a quelle propriamente sanitarie, realizzando la volontà popolare espressa dal voto referendario, in controtendenza rispetto alla legge 833/1978 che accentrava nel servizio sanitario nazionale italiano tutte le competenze che riguardavano la salute.

[17] Ai sensi della l. 87/1953 la questione di legittimità costituzionale su un atto legislativo può essere sollevata attraverso:

  • un ricorso in via incidentale;
  • un ricorso in via principale.

Si ha ricorso in via incidentale quando la questione di legittimità costituzionale sorge innanzi ad una autorità giurisdizionale nel corso di un procedimento giudiziario. La questione di legittimità costituzionale può essere sollevata da una delle parti o dal giudice dinanzi al quale pende il giudizio. Le parti non possono adire direttamente la Corte costituzionale, ma devono presentare una istanza al giudice della causa che, valutata la sussistenza dei presupposti per l’attivazione del giudizio di costituzionalità (rilevanza della questione per la risoluzione del giudizio in corso e la sua non manifesta infondatezza), provvederà alla sospensione del giudizio e alla remissione della questione alla Corte costituzionale. Il giudizio è sospeso fino alla pronuncia della Corte costituzionale.

Si ha ricorso in via principale quando la questione di legittimità costituzionale viene sollevata direttamente innanzi alla Corte costituzionale. Il ricorso può essere proposto dallo Stato contro leggi regionali o dalla Regione contro leggi statali o di altre Regioni.
L’art. 127 Cost. dispone che “Il Governo, quando ritenga che una legge regionale ecceda la competenza della Regione, può promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione. La Regione, quando ritenga che una legge o un atto avente valore di legge dello Stato o di un’altra Regione leda la sua sfera di competenza, può promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla pubblicazione della legge o dell’atto avente valore di legge“. Si ha conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni o tra Regioni quando lo Stato (o una Regione) promuove un giudizio affinché la Corte costituzionale tuteli la sua sfera di attribuzioni costituzionalmente garantita contro gli atti invasivi (non legislativi) posti in essere da una Regione (o dallo Stato).

[18] Corte costituzionale sentenza nn. 14, 42 e 345 del 2004. 

[19] In merito alla distinzione tra le competenze: “due tesi si sono trovate di fronte nella Commissione. Una di esse vorrebbe attribuire alla Regione una potestà legislativa soltanto d’integrazione ed attuazione dei principî e delle norme delle leggi dello Stato, per adattarle ai bisogni locali; nel che sta, come abbiamo già visto, un’esigenza dello stesso procedimento legislativo in generale. Vorrebbe pure che il passaggio di servizi alla Regione fosse moderato e graduale.
La soluzione che è prevalsa, e che si è spinta più avanti perché l’autonomia sia «vera ed efficace», accorda alle Regioni facoltà legislative più ampie, in una scala che va da una sfera di materie di competenza diretta ed esclusiva delle leggi regionali, ad un’altra di competenza concorrente e suppletiva, perché anche lo Stato vi può, quando crede, legiferare, ed infine alla sfera d’integrazione e di applicazione delle leggi statali, ove tutti sono d’accordo. Si è sottolineato che le materie riservate alla facoltà di legislazione esclusiva o concorrente — per le quali sole avviene il passaggio dei corrispondenti servizi all’ente regionale — sono in realtà di misurata importanza e non incidono nel tessuto connettivo dell’unità economica ed amministrativa dello Stato. La stessa competenza che si chiama esclusiva non è poi, in nessun caso, senza limite. Le leggi della Regione non possono essere in contrasto «con i principî generali dell’ordinamento dello Stato, con gli obblighi internazionali, con gli interessi della nazione e delle altre Regioni»”.

[20] Ai sensi del quale: “Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali  o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione”. La Corte costituzionale (sentenza n. 43 del 2004) ha chiarito che si tratta di un potere a carattere straordinario e aggiuntivo, diretto a tutelare anche al di là degli specifici ambiti delle materie coinvolte e del riparto costituzionale delle attribuzioni amministrative, taluni interessi essenziali che il sistema costituzionale attribuisce alla responsabilità dello Stato.

È un potere eccezionale attivabile di fronte ad emergenze istituzionali di particolare gravità che comportano rischi di compromissione relativi ad interessi essenziali della Repubblica.

[21] Cfr. M. Belletti, “Livelli essenziali delle prestazioni” e “coordinamento della finanza pubblica”, in I livelli essenziali delle prestazioni sociali e sanitarie, a cura di C. Bottari.

[22] Il pagamento del ticket è stato il primo tentativo calmierare i costi di compartecipazione, volti ad assicurare la sostenibilità finanziaria del servizio sanitario, e di­sciplinare le esenzioni sulla base della condizione economica familiare ed il tipo di patologie da curare, per assicurare il rispetto dell’obbligo costituzionale di garantire cure gratuite agli indigenti, oltre che aumentare la consapevolezza, in capo agli utenti, del costo delle prestazioni stesse.

[23] Il 18 marzo 2017 è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale (Supplemento ordinario n.15) il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (“DPCM”) del 12 gennaio 2017 con i nuovi LEA. Il nuovo Decreto sostituisce integralmente il DPCM 29 novembre 2001, con cui i LEA erano stati definiti per la prima volta. Il DPCM individua tre grandi livelli:

  • prevenzione collettiva e sanità pubblica, che comprende tutte le attività di prevenzione rivolte alle collettività ed ai singoli;
  • assistenza distrettuale, ovvero le attività e i servizi sanitari e socio – sanitari diffusi sul territorio;
  • assistenza ospedaliera.

Per garantire l’aggiornamento continuo, sistematico, su regole chiare e criteri scientificamente validi dei LEA, è stata istituita la Commissione nazionale per l’aggiornamento dei LEA e la promozione dell’appropriatezza nel SSN.

Inoltre, con decreto del Ministro della Salute del 21 novembre 2005 è stato istituito, presso il Ministero, il Comitato permanente per la verifica dell’erogazione dei LEA, cui è affidato il compito di verificare l’erogazione dei LEA in condizioni di appropriatezza e di efficienza nell’utilizzo delle risorse, nonché la congruità tra le prestazioni da erogare e le risorse messe a disposizione dal SSN.

[24] Francesco Teresi, Le Istituzioni Repubblicane, Manuale di diritto costituzionale.

[25] Corte cost. sentenza n. 482 del 1995.

[26] Corte cost. sentenza n. 370 del 2003.

[27] Geminello Preterossi, Ciò che resta della democrazia, cit., p. 26.

[28] Così Massimo Luciani, Diritti sociali e livelli essenziali delle prestazioni pubbliche nei sessant’anni della Corte costituzionale, cit., p. 8.

[29] AA.VV., Le sentenze della Corte costituzionale e l’art. 81, u.c., della Costituzione, Milano, 1993.

[30] L’espressione della “tirannia” si riscontra con grande frequenza nella giurisprudenza costituzionale in materia di bilancio, ma trova, in realtà, origine nella sent. n. 85/2013 sul caso ILVA (rel. Silvestri), con la quale si è esemplificata la necessità di una gerarchia mobile tra diritti fondamentali diversi, dettata dalla concretezza del caso.

[31] Luigi Mengoni, Il diritto costituzionale come diritto per principi, in A.A.V.V., Studi in onore di Feliciano Benvenuti, Venezia, 1996, 1141 ss.

[32] Così Mariangela Atripaldi, Diritto alla salute e livelli di assistenza (LEA), osservatorio di diritto sanitario 15 novembre 2017.

[33] Così GiovanniBoggerò, la garanzia costituzionale della connessione adeguata tra funzioni e risorse. Un “mite” tentativo di quadratura del cerchio tra bilancio, diritti e autonomie, rivista AIC n°4/19.

[34] Si discorre di contenuto minimo essenziale di diritti costituzionali, mutuando la categoria giuridica della Wesensgehaltgarantie, emersa nell’esperienza costituzionale tedesca, soprattutto per quanto concerne i cd. diritti a prestazione, ovvero diritti a ricevere prestazioni positive.

[35] Ancora pochi mesi fa era diffusa la convinzione che le difficoltà patite dal SSN nel contrasto alla pandemia da Covid – 19 richiedessero un ripensamento all’eccessiva regionalizzazione di almeno alcune delle competenze in tema di salute.

Parallelamente, alcune Regioni più “virtuose”, insistono nel chiedere la regionalizzazione, nel nome della differenziazione, dell’intera materia. Secondo autorevole dottrina, Francesco Pallante in Memoria per l’audizione presso la I Commissione permanente Affari costituzionali del Senato della Repubblica sull’atto Senato n. 615 «Disposizione per l’attuazione dell’autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario ai sensi dell’art 116 terzo comma, della Costituzione»,  nemmeno la forza dei fatti riesce a scalfire la graniticità dell’ideologia regionalista.

[36] La separazione e l’evidenziazione dei costi dei LEP devono essere simmetricamente attuate, oltre che nel bilancio statale, anche nei bilanci regionali ed in quelli delle aziende erogatrici, secondo la direttiva contenuta all’art. 8 c. 1 della l. n. 42 del 2009, in quando la dialettica tra Stato e Regioni sul finanziamento dei LEA dovrebbe consistere in un leale confronto sui fabbisogni e sui costi che incidono sulla spesa costituzionalmente necessaria, tenendo conto della disciplina e della dimensione della fiscalità territoriale, nonché dell’intreccio di competenze statali e regionali in questo dedicato ambito territoriale (Corte cost. sentenza n. 169 del 2017).

[37] Nel caso della Regione Siciliana, il percorso verso la completa responsabilizzazione del finanziamento della sanità è stato affiancato, e sicuramente rallentato, da iniziative destinate a regolare le situazioni precedenti, tra cui spicca il piano di rientro dal debito pregresso. La Regione Siciliana è stata soggetta al piano di rientro sino al 2015, data dalla quale, chiuso il piano (ma non il disavanzo), è sottoposta a “monitoraggio” (Corte cost. sentenza n. 60 del 2020).

[38] Resta, difatti, integra la potestà stessa della Regione di sviluppare ed arricchire il livello e la qualità delle prestazioni individuate dalla legislazione statale, in forme compatibili con quest’ultima (Corte cost. 248/2006, p.to 4.1 Considerato in diritto). Non è mancata poi giurisprudenza costituzionale – anche la sent. n. 6/2019, oltre a quelle già evocate – che ha evidenziato come diventi spesso estremamente difficile per le Regioni garantire quanto ad esse compete, e di conseguenza come diventi “illusorio” l’obiettivo di innalzare le prestazioni sociali al di sopra del livello dell’essenzialità.

[39] Così è possibile assicurare la «massima responsabilizzazione e l’effettività e la trasparenza del controllo democratico nei confronti degli eletti» (art. 1 l. n. 42 del 2009). Si noti che qui la responsabilità non è solo di carattere politico-amministrativo ma è anche finanziaria e contabile (art. 2 c. 1 lett. a) l. n. 42 del 2009).

[40] Ad avviso di parte della dottrina (Camilla Buzzacchi, la “soglia ulteriore” dei livelli essenziali e la responsabilità degli amministratori regionali: note a margine della sentenza n. 190 del 2022 della Corte costituzionale, AIC, fasc. 1/2023) questo rigore non deve suscitare fastidio o addirittura una scandalizzata presa di distanza da quello che appare un eccesso di attenzione alla dimensione finanziaria: se si riflette che il finanziamento dei diritti passa attraverso la leva fiscale e dunque un prelievo effettuato presso i soggetti contribuenti – cittadini e non – non pare stonato, rispetto ai valori della Costituzione, pretendere che le Regioni dimostrino, ma soprattutto esercitino, il più rigoroso senso di responsabilità nel costruire le condizioni di erogabilità delle prestazioni.

[41] Così Mariangela Atripaldi, Diritto alla salute e livelli di assistenza (LEA), osservatorio di diritto sanitario 15 novembre 2017.

[42] A partire dagli anni Novanta, nonostante il parziale recupero di potestà impositiva nelle sedi decentrate, complice una nuova crisi della finanza pubblica, il fenomeno dell’inadeguatezza degli stanziamenti tornò ad acuirsi prima nel contesto di un cd. federalismo per abbandono, tale per cui al riconoscimento di nuove competenze agli enti territoriali non corrispose l’assegnazione delle risorse necessarie a esercitarle e poi, dopo il decentramento delle responsabilità di spesa, nell’ambito dei vincoli del cd. Patto di Stabilità Interno.

[43] Ovvero, esclusivamente elle materie di competenza concorrente indicate all’art. 117 c. 3 Cost., con legge statale, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali e nel rispetto dei principi di autonomia cui all’art. 119.

[44] In materia di diritto alla salute, l’autonomia differenziata regionale secondo alcune forze politiche potrebbe comportare un aumento dei divari fra la qualità del servizio offerto fra Nord e Sud, oltre ad un incremento della mobilità sanitaria, cioè i viaggi dei cittadini che provengono dal meridione rischiano di mandare in “tilt” le strutture settentrionali.

Secondo altri partiti riformatori, invece, tale situazione potrebbe cagionare il pericolo di cui sopra, ma non è detto. Si sostiene, poi, che nessuno deve rimanere indietro. Ogni cambiamento è a rischio, al pari di ogni inerzia, la quale, tuttavia, sta sommando inconcludenze, che non riescono ad attenuare la progressiva demolizione dello Stato sociale.

[45] Art. 6 c. 2 l. n. 243 del 2012. Con riferimento specifico alla crisi sanitaria, successivamente al Consiglio europeo si vedano il dibattito parlamentare sul Piano nazionale di riforma e lo scostamento di bilancio Camera dei Deputati, seduta del 27 luglio 2020 (audizioni Istat, Corte dei conti, CNEL e poi voto della Camera sull’autorizzazione allo scostamento), del Senato della Repubblica, seduta del 29 luglio 2020, e il discorso del Capo dello Stato del 4 agosto 2020 in occasione dell’incontro con i Presidenti di Regione, nel cinquantesimo anniversario di costituzione delle Regioni a statuto ordinario.