Brevi osservazioni in merito all’Ingresso non autorizzato in zona a traffico limitato e alla rilevanza della successiva condotta di permanenza ed uscita

COMMENTO A SENTENZA G.D.P. DI VERONA, DR. GUIDONI, DEL 14.10.2021, DEP. 21.10.2021.

di Cesare Rindone
Già giudice di pace coordinatore di Verona

Massima: Nella ipotesi di accesso non autorizzato in zona ZTL e conseguente uscita da una via parimenti contrassegnata da “varco elettronico in uscita” deve ritenersi che solo la prima la prima condotta integra la violazione al contenuto dell’art.7, comma 9, C.d.s., mentre la condotta di uscita, specie se avvenuta nell’arco di pochi minuti, costituisce condotta che si integra con la precedente e confluisce in un’unica violazione. (Ord. n.14 Corte Costituzionale 26 gennaio 2007; art.8 bis, comma 4, L. 24 novembre 1981 n.689; Art.7, comma 9, C.d.S.; Art.198 C.d.S., Art.79 Regolamento di Esecuzione ed Attuazione al C.d.S.; Linee Guida del Ministero dei Trasporti riguardanti circolazione e segnaletica nelle ZTL.

Sommario: 1.- premesse. 2.- Condotta unica e programmazione unitaria.  3.- Ingresso ed uscita da zona ZTL. 4.- Corsie preferenziali in zona ZTL. 5.- Congrua visibilità dei segnali stradali.

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1.- premesse. Con la sentenza in commento, il Giudice di pace di Verona ha annullato il verbale emesso dalla Polizia Locale della stessa Città nei confronti di E. B., per essere il suo veicolo prima entrato senza autorizzazione all’interno della ZTL attraverso il varco sito nella Via M., successivamente, dopo pochi minuti, per essere lo stesso uscito dalla ZTL attraverso il varco di P M, ribadendo l’orientamento, ormai pacificamente affermatosi nella giurisprudenza, soprattutto dopo la pronuncia della Corte Costituzionale secondo cui sussiste una sola violazione nel caso di ripetute infrazioni al divieto d’ingresso e circolazione  nella Zona a Traffico Limitato che siano avvenute a distanza di pochi minuti l’una dall’altra.

L’Ordinanza in parola, emessa dalla Corte per dichiarare infondata la questione di legittimità costituzionale che era stata promossa dal G.d.p. di Milano nei confronti dell’art.198 C.d.S., perché sospettato di essere in contrasto con il dettato dell’art.3 Cost., ha fatto un esplicito richiamo al contenuto dell’art.8 bis, c.4, della Legge 24 novembre 1981 n.689, laddove è espressamente previsto che “Le violazioni amministrative successive alla prima non sono valutate, ai fini della reiterazione, quando sono commesse in tempi ravvicinati e riconducibili ad una programmazione unitaria”.

In particolare, la “programmazione unitaria” di cui parla la Corte Costituzionale sembra rifarsi al concetto di “medesimo disegno criminoso”, che l’art.81, comma 2, C.p. utilizza per sostenere l’applicazione del cumulo giuridico delle pene nel caso della commissione di più reati, anche in tempi diversi, ma che siano frutto di un medesimo disegno criminoso.

Nel caso delle violazioni al Codice Stradale, non potendosi ovviamente parlare di medesimo disegno criminoso, si è preferito inquadrare le diverse violazioni nella cosiddetta “programmazione unitaria”. 

2.- Condotta unica e programmazione unitaria.  E’ da sottolineare che tale principio ha natura autonoma e non si sovrappone a quello statuito dall’art.198 C.d.S,  il quale, strutturato sulla falsariga dell’art.81 C.p., descrive un vero e proprio “concorso formale” di violazioni amministrative e contempla per tale eventualità l’applicazione della sanzione prevista per la violazione più grave, aumentata fino al triplo.

Ciò consente di rilevare come a tal fine non si riscontri alcun ostacolo nella previsione, contenuta nel secondo comma dell’articolo sopra citato, ai sensi della quale, in deroga al cumulo sanzionatorio giuridico previsto in linea generale, in caso di infrazioni al divieto di accesso  all’interno delle ZTL, opera il cumulo materiale di sanzioni ed il trasgressore soggiace alle sanzioni che sono previste per ogni singola violazione.

Sicchè ne deriva che nulla osta alla sussistenza di una unica violazione nella ipotesi in cui un soggetto entri ed esca più volte in una zona a traffico limitato nell’arco di pochi minuti.

3.- Ingresso ed uscita da zona ZTL. Ritornando al caso che ha determinato l’emissione della sentenza in commento, si rileva come l’ingresso in zona ZTL abbai dato luogo alla contestazione di due infrazioni con riferimento all’art.7, comma 9, C.d.S.: è stata in primo luogo sanzionata la violazione relativa all’ingresso non autorizzato in ZTL; in secondo luogo, e con ulteriore verbale, è stata sanzionata la violazione riguardante l’uscita dalla stessa ZTL, ritendendosi che si fosse in presenza di due autonome infrazione ed applicando alle medesime il cumulo materiale delle violazioni, in apparente conformità alla deroga di cui al comma 2 dell’articolo 198 del codice della strada, sia pure senza considerare che tale deroga è circoscritta alle violazioni concernenti il solo divieto di accesso nelle suddette zone.

In tale contesto, il destinatario dei due verbali ha provveduto al pagamento della sanzione pecuniaria indicata in quello col quale gli veniva contestato l’ingresso non autorizzato nella ZTL, ma ha impugnato, con articolato ricorso, il verbale con cui la Polizia Locale di Verona aveva ipotizzato la violazione allo stesso art.7, comma 9, C.d.S. per essere uscito dalla ZTL.

Ed effettivamente una simile contestazione non sembra possa essere riportata al contenuto astratto descritto nella norma appena sopra citata, dato che essa prevede e punisce il comportamento di chi, alla guida di un veicolo, che non sia un ciclomotore o un motociclo, acceda alla ZTL in orario in cui possano farlo solo coloro che siano appositamente autorizzati.

Non sembra, quindi, potersi rinvenire nel corpo delle norme contenute nel D. L.gs 30 aprile 1992 n.285, alcuna norma che descriva una violazione alla quale dovrebbe darsi necessariamente la denominazione di “Uscita non autorizzata dalla Zona a Traffico Limitato”, né, tanto meno, una simile violazione sembra potersi implicitamente ricavare dal contenuto del ridetto art.7, comma 9, C.d.S.

Il che è decisamente ragionevole. Se si entra senza autorizzazione nella ZTL, infatti, lo si deve necessariamente fare mediante la circolazione “dinamica” di un veicolo e quindi per il tramite di una condotta che non si esaurisce nell’atto in cui si varca il limite di accesso ma si protrae per tutto il tempo in cui si realizza la successiva circolazione del veicolo all’interno di tale zona a traffico limitato. 

Ed è del tutto plausibile e conforme alla normativa ritenere che il significato antigiuridico della condotta di accesso comprenda ed assorba non solo la circolazione all’interno della zona ma anche lo specifico atto con il quale il conducente esce dalla predetta zona. 

Ipotizzare il contrario, come è stato fatto nel verbale impugnato, significa qualificare come autonomo illecito l’atto con il quale colui che ha infranto il divieto di accesso alla zona a traffico limitato pone fine alla sua perdurante ed unica violazione e si conforma alla specifica normativa in tema di circolazione stradale.

Sembra peraltro opportuno far presente che lo stesso Comune di Verona, sul suo sito Internet, alla voce “Pagare una multa – vedere una foto” afferma testualmente: <<Chi ha ricevuto un verbale per essere entrato in ztl o per aver percorso una corsia riservata ai mezzi pubblici può……>>. 

L’uscita “non autorizzata” dalla ZTL non viene (ovviamente) presa in considerazione, non esistendo alcuna norma che preveda o descriva una simile violazione, nell’Ordinamento Italiano in linea generale e, tanto meno, come sopra si è già detto, nel Codice della Strada in particolare.

Da notare che questa “voce”, nel sito Internet del Comune risulta essere stata aggiornata solo pochissimi giorni fa, esattamente il 16.11.2021.

Va dato atto al giudice estensore della sentenza in commento di aver saputo centrare il punto nodale della questione e di averlo sviluppato in una sintetica e condivisibile motivazione, posta a supporto di una decisione con cui ha accolto il ricorso e ha disposto l’annullamento del verbale impugnato.

In sostanza, si deve ribadire il concetto che l’entrata non autorizzata in ZTL costituisce violazione al contenuto dell’art.7, comma 9, C.d.S. e l’uscita dalla stessa ZTL, tanto più se avviene dopo un breve lasso di tempo (il cui apprezzamento è rimesso alla prudente valutazione del giudice), non vale ad integrare un ulteriore illecito amministrativo sanzionabile autonomamente, sia perché non esiste alcuna norma che lo preveda come comportamento illecito e sia perché esso costituisce parte dell’unica condotta, come ribadito dalla Corte Costituzionale (Ord. n.14 del 26 gennaio 2007, cit.).

Per completezza di esposizione, sembra opportuno aggiungere che neppure l’illecito transito in ZTL può essere contestato se il veicolo venga fotografato all’interno della ZTL in orario in cui possano accedervi solo gli autorizzati e solo per il fatto che il veicolo vi si trovi in quell’orario.

La violazione relativa al divieto di transito, infatti, è legata al fatto che sia stato scientemente ignorato il relativo divieto di circolare in una certa strada, laddove esso sia chiaramente indicato da un apposito segnale (rotondo, con fondo bianco e una corona circolare rossa) in tal senso e nel tempo di concreta e contingente vigenza. 

Ciò appare ovvio, se si pensi che un veicolo può essere entrato nella ZTL in orario consentito a tutti e poi, a causa dell’intenso traffico – peraltro tipico delle strade dei Centri storici di tutte le città, dove vi è la massima concentrazione di attività commerciali e notevole afflusso di persone – si trovi a transitare, una volta che sia scattata l’ora di chiusura per i non autorizzati, in una strada che conduca all’uscita della ZTL, nella quale, però, non vi sia l’apposito cartello stradale indicante il divieto di transito.       

4.- Corsie preferenziali in zona ZTL. Sempre al fine di una adeguata e completa esposizione, si sottolinea come sia diversa l’ipotesi del transito nelle corsie riservate ai mezzi pubblici, che, per caso, possano trovarsi in qualche strada posta all’interno della ZTL.

La circolazione nelle cosiddette “corsie preferenziali” deve infatti considerarsi sempre vietata ai non autorizzati; sicché in tal caso si integra una ulteriore violazione al C.d.S. (art.7, comma 1, lett. i) che concorre con la violazione riguardante l’ingresso non autorizzato in ZTL.

Ciò si spiega con la diversa finalità delle condotte che vengono poste in essere dal trasgressore.

Nel caso di uscita dalla ZTL, il conducente del veicolo non autorizzato tiene una condotta diretta a porre comunque fine ad una situazione di illiceità, che ha avuto inizio nel momento in cui è entrato nella zona a traffico limitato senza autorizzazione, per cui l’uscita da tale zona, lungi dall’essere sanzionata, dovrebbe addirittura essere “incoraggiata”, con la creazione delle cosiddette “vie di fuga” (le quali, nella fattispecie trattata con la sentenza in commento, si è visto che mancavano del tutto, anche se tale particolare si ricava solo dalla lettura del corrispondente ricorso).

Se, però, il conducente del veicolo che è entrato in ZTL senza autorizzazione percorre una corsia riservata alla circolazione dei mezzi pubblici, allora la sua condotta non può essere considerata come unica, perché non è minimamente riconducibile a quella tenuta al momento dell’ingresso abusivo in ZTL, né può valutarsi come diretta ad interrompere una situazione di illiceità, anzi ne sta iniziando un’altra e, la ulteriore violazione riguardante l’art.7, comma 1, lett. i), che gli dovesse essere contestata in aggiunta, si può ritenere tranquillamente sussistente.    

Deve al riguardo osservarsi che lo stesso Ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture, con l’emanazione delle “Linee Guida”, rivolte alla regolamentazione della circolazione nelle Zone a Traffico Limitato – da considerarsi valide sia per quelle di nuova istituzione, che per quelle già esistenti , che andranno quindi adeguate alle indicazioni in esse contenute – ha disposto espressamente che siano previste le c.d. “Vie di fuga”, proprio al fine di consentire a chi è entrato nella Zona riservata alla circolazione dei soli veicoli autorizzati di fuoruscirne nel minor tempo possibile. 

5.- Congrua visibilità dei segnali stradali. Per ultimo, ma non meno importante, viene in rilievo il nesso con l’art.79 del Regolamento di Esecuzione ed Attuazione al C.d.S., in cui si afferma chiaramente che i segnali stradali di prescrizione come quelli di pericolo, debbono possedere determinati requisiti, con particolare riguardo alla distanza minima alla quale debbano essere posizionati gli appropriati  cartelli, che deve variare in base al tipo di strada in cui sono posti.

Nelle strade cittadine, ove generalmente vige il limite di velocità non superiore a 50 Km/h, la distanza minima alla quale installare il cartello che preavvisa della ZTL, deve considerarsi quella di 80 metri, in modo che chiunque abbia il tempo e lo spazio per effettuare una manovra diversiva.

Verona, 06 dicembre 2021