Di Giangiacomo Ruggeri

1. La centralizzazione delle committenze
L’art. 37 del D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, introduce il Titolo II (Qualificazione delle stazioni appaltanti) della Parte II (Contratti di appalto per lavori, servizi e forniture).
I commi da 1 a 4 stabiliscono che le stazioni appaltanti:
1.possono procedere direttamente e autonomamente all’acquisizione di forniture e servizi di importo inferiore a 40.000 euro e di lavori di importo inferiore a 150.000 euro, nonché mediante l’emissione di ordini a valere su strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di committenza;
2.devono essere in possesso della necessaria qualificazione dell’Autorità Nazionale Anticorruzione ai sensi dell’art. 38 per procedure all’acquisizione di forniture, servizi e lavori d’importo superiore alle soglie indicate sub 1);
3.se in possesso della necessaria qualificazione ex art. 38, per gli acquisti di forniture e servizi di importo superiore a 40.000 euro e inferiore alla soglia di cui all’art. 35, nonché per gli acquisti di lavori di manutenzione ordinaria d’importo superiore a 150.000 euro e inferiore a l milione di euro, procedono mediante ricorso autonomo agli strumenti telematici di negoziazione messi a disposizione dalle centrali di committenza;
4.in caso di indisponibilità di tali strumenti, anche in relazione alle singole categorie merceologiche, o in mancanza della necessaria qualificazione ex art. 38, procedono all’acquisizione di forniture, servizi e lavori ricorrendo a una centrale di committenza ovvero mediante aggregazione con una o più stazioni appaltanti aventi la necessaria qualifica;
5.se sono comuni non capoluogo di provincia, fermo restando quanto previsto sub 1), 2) e 3), procedono in uno dei seguenti modi tra loro alternativi: a) ricorrendo a una centrale di committenza o a soggetti aggregatori qualificati; b) mediante unioni di comuni costituite e qualificate come centrali di committenza, ovvero associandosi o consorziandosi in centrali di committenza nelle forme previste dall’ ordinamento; c) ricorrendo alla stazione unica appaltante costituita presso gli enti di area vasta ai sensi della legge 7 aprile 2014, n. 56. (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni).
In questi casi le stazioni appaltanti sono tenute ad individuare un unico e comune responsabile del procedimento nello stesso atto col quale hanno convenuto la forma di aggregazione in centrale di committenza o il ricorso alla centrale di committenza (1).
Fermo restando quanto sin qui rappresentato, le stazioni appaltanti possono acquisire lavori, forniture o servizi mediante ricorso ad una delle centrali di committenza qualificate ai sensi dell’art 38, alle quali il legislatore attribuisce le seguenti competenze in materia di contratti pubblici per l’acquisto di servizi e forniture e per la realizzazione di lavori pubblici:
1.aggiudicare appalti, stipulare ed eseguire i contratti per conto delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori;
2.stipulare accordi quadro ai quali le stazioni appaltanti qualificate possono ricorrere per l’aggiudicazione dei propri appalti;
3.gestire sistemi dinamici di acquisizione e mercati elettronici;
4.svolgere attività di committenza ausiliarie in favore di altre centrali di committenza o per una o più stazioni appaltanti in relazione ai requisiti di qualificazione posseduti e agli ambiti territoriali individuati con il citato decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (v. nota n. 1).
Nell’individuazione della centrale di committenza – che può essere ubicata anche in altro Stato membro dell’Unione europea (in tal caso la centrale di committenza svolge la propria attività in conformità alle disposizioni nazionali dello Stato membro in cui è ubicata) – le stazioni appaltanti procedono sulla base del principio di buon andamento

Note:
1) Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza unificata, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del codice, garantendo la tutela dei diritti delle minoranze linguistiche, sono individuati gli ambiti territoriali di riferimento in applicazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, e stabiliti i criteri e le modalità per la costituzione delle centrali di committenza in forma di aggregazione di comuni non capoluogo di provincia. In caso di concessione di servizi pubblici locali di interesse economico generale di rete, l’ambito di competenza della centrale di committenza coincide con l’ambito territoriale di riferimento (ATO), individuato ai sensi della normativa di settore. Fino alla data di entrata in vigore del decreto si applica l’art. 216, comma 10, del codice, il quale stabilisce che – nelle more – i requisiti di qualificazione sono soddisfatti mediante l’iscrizione all’anagrafe di cui all’art. 33-ter del d.l. n. 179/2012, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 221/2012

dell’azione amministrativa, dandone adeguata motivazione.
Quanto alla responsabilità circa l’adempimento degli obblighi derivanti dal vigente codice appalti, l’art. 37 precisa che essa grava sia sulla stazione appaltante, nell’ambito delle procedure gestite dalla centrale di committenza di cui essa fa parte, sia sulla centrale di committenza, ciascuna però ne risponde solo per le attività direttamente imputabili.
Nel caso, invece, in cui due o più stazioni appaltanti decidano di eseguire congiuntamente specifici appalti e concessioni e siano in possesso, anche cumulativamente, delle necessarie qualificazioni in rapporto al valore dell’appalto o della concessione, sono solidalmente responsabili dell’adempimento degli obblighi derivanti dal codice; tuttavia, se la procedura di aggiudicazione non è effettuata congiuntamente in tutti i suoi elementi in nome e per conto delle stazioni appaltanti interessate, esse sono congiuntamente responsabili solo per le parti effettuate congiuntamente; ciascuna stazione appaltante è responsabile dell’adempimento degli obblighi derivanti dal codice unicamente per quanto riguarda le parti da essa svolte a proprio nome e per proprio conto.

2. La qualificazione delle stazioni appaltanti
L’art. 38, comma 1, stabilisce che è istituito presso l’ANAC, che ne assicura la necessaria pubblicità, un apposito elenco delle stazioni appaltanti che hanno conseguito la qualificazione a svolgere le procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture (in rapporto alla tipologia, alla complessità del contratto e alle fasce d’importo) nel quale sono iscritte anche le centrali di committenza e, di diritto, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, ivi compresi i Provveditorati interregionali per le opere pubbliche, le città metropolitane, CONSIP S.p.a., INVITALIA – Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa S.p.A. e gli altri soggetti aggregatori regionali di cui all’art. 9 del d.l. 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla l. 23 giugno 2014, n. 89 (2).

Note:
2) Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri da adottarsi, su proposta del Ministro delle infrastrutture e trasporti e del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del codice, sentite l’ANAC e la Conferenza unificata, sono definiti i requisiti tecnico organizzativi per l’iscrizione all’elenco, in applicazione dei criteri di qualità, efficienza e professionalizzazione, tra cui per le centrali di committenza il carattere di stabilità delle attività e il relativo ambito territoriale. Il decreto definisce, inoltre, le modalità attuative del sistema delle attestazioni di qualificazione e di eventuale aggiornamento e revoca, nonché la data entro la quale entra in vigore il nuovo sistema di qualificazione

La qualificazione ha ad oggetto il complesso delle attività della stazione appaltante che caratterizzano il processo di acquisizione di un bene, servizio o lavoro in relazione a tre specifici ambiti di capacità: a) programmazione e progettazione; b) affidamento; c) capacità di verifica sull’esecuzione e controllo dell’intera procedura, ivi incluso il collaudo e la messa in opera. Questi ambiti sono individuati con riferimento ai seguenti parametri:
A – requisiti di base, quali:
a) strutture organizzative stabili deputate agli ambiti sopra indicati;
b) presenza nella struttura organizzativa di dipendenti aventi specifiche competenze in rapporto agli ambiti di capacità di cui sopra;
c) sistema di formazione ed aggiornamento del personale, ovviamente in tema di contratti pubblici;
d) numero di gare svolte nel triennio con indicazione di tipologia, importo e complessità, numero di varianti approvate, verifica sullo scostamento tra gli importi posti a base di gara e consuntivo delle spese sostenute, rispetto dei tempi di esecuzione delle procedure di affidamento, di aggiudicazione e di collaudo;
e) rispetto dei tempi previsti dalla normativa vigente per i pagamenti di imprese e fornitori;
B – requisiti premianti, quali:
a) valutazione positiva dell’ANAC in ordine all’attuazione di misure di prevenzione dei rischi di corruzione e promozione della legalità;
b) presenza di sistemi di gestione della qualità conformi alla norma UNI EN ISO 9001 degli uffici e dei procedimenti di gara, certificati da organismi accreditati per lo specifico scopo ai sensi del regolamento CE 765/2008 del Parlamento Europeo e del Consiglio;
c) disponibilità di tecnologie telematiche nella gestione di procedure di gara;
d) livello di soccombenza nel contenzioso in materia di contratti pubblici;
e) applicazione di criteri di sostenibilità ambientale e sociale nell’attività di progettazione e affidamento.
La qualificazione a svolgere le procedure di affidamento conseguita dalla singola stazione appaltante ha una durata di cinque anni e può essere rivista a seguito di verifica, anche a campione, da parte dell’ANAC o a seguito di espressa richiesta della stessa stazione appaltante.
Compete all’ANAC stabilire:
1.le modalità attuative del sistema di qualificazione, sulla base di quanto sin qui detto, ed assegnare alle stazioni appaltanti un termine congruo per porre in essere effettivi processi di riorganizzazione e professionalizzazione del personale al fine di dotarsi dei requisiti necessari alla qualificazione;
2.le modalità diversificate che tengano conto delle peculiarità dei soggetti privati, rientranti nell’alveo soggettivo di applicazione del codice, che richiedano la qualificazione; questa previsione è importante poiché è finalizzata a fronteggiare le incompatibilità e le difficoltà che inevitabilmente s’incontrano in tutti i casi in cui sia necessario applicare una normativa pubblicistica (emanata per disciplinare l’azione propria degli enti pubblici) a soggetti che hanno una natura giuridica privatistica (i quali in generale sono chiamati ad operare nell’osservanza dell’ordinamento civilistico);
3.i casi in cui può essere disposta la qualificazione con riserva, la quale può avere una durata massima non superiore al termine stabilito per consentire alla stazione appaltante e alla centrale di committenza, anche per le attività ausiliarie, l’attuazione della riforma organizzativa indicata nel precedente punto 1;
A decorrere dalla data di entrata in vigore del nuovo sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti, l’ANAC non rilascerà il codice identificativo di gara (CIG) alle stazioni appaltanti che procedono all’acquisizione di beni, servizi o lavori non rientranti nella specifica qualificazione conseguita.
L’art. 39 stabilisce che le attività di committenza ausiliarie di cui all’art. 3, comma l, lett. m), del codice – che consistono in una prestazione di supporto alle attività di committenza della stazione appaltante – possono essere affidate a centrali di committenza o, ad esclusione delle attività di gestione delle procedure di appalto in nome e per conto della stazione appaltante, a prestatori di servizi individuati mediante svolgimento delle procedure concorrenziali previste nel codice.

3. Le soglie di rilevanza comunitaria
L’art. 35 (Soglie di rilevanza comunitaria) del Codice, che introduce il Titolo I (Rilevanza comunitaria e contratti sotto soglia) della Parte II (Contratti di appalto per lavori, servizi e forniture) del Codice, in attuazione degli artt. 8, comma 1, della Direttiva 2014/23/UE, 4 della Direttiva 2014/24/UE, nonché 15 della Direttiva 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 detta la disciplina relativa alle soglie di rilevanza comunitaria, così che le disposizioni contenute nello stesso codice siano applicabili solamente ai contratti pubblici il cui importo, al netto dell’IVA., sia pari o superiore alle seguenti soglie.
Settori ordinari

– Appalti lavori
€ 5.225.000
– Appalti di forniture, di servizi e concorsi di progettazione aggiudicati dalle amministrazioni aggiudicatrici che sono autorità governative centrali
– Appalti di forniture aggiudicati da amministrazioni aggiudicatrici operanti nel settore della difesa concernenti ì prodotti menzionati nell’allegato VIII del codice
€ 135.000
– Appalti di forniture, di servizi e concorsi di progettazione aggiudicati da amministrazioni aggiudicatrici sub-centrali
– Appalti di forniture aggiudicati dalle autorità governative centrali che operano nel settore della difesa concernenti prodotti non menzionati nell’allegato VIII del codice
€ 209.000
Appalti di servizi sociali e di altri servizi specifici elencati all’allegato IX del codice
€ 750.000
SETTORI SPECIALI
– Appalti di lavori
€ 5.225.000
– Appalti di forniture, di servizi e concorsi di progettazione
€ 418.000
– Appalti di servizi sociali e altri servizi specifici elencati all’allegato IX del codice
€ 1.000.000
CONCESSIONI
– Concessioni di lavori e servizi
€ 5.225.000
Il comma 3, così come era stabilito nel codice previgente, precisa che le soglie sopra indicate vengono periodicamente rideterminate con provvedimento della Commissione europea, il quale trova diretta applicazione nel nostro ordinamento alla data di entrata in vigore a seguito della pubblicazione dello stesso nella GUCE.
I commi da 4 a 17 indicano i metodi di calcolo del valore stimato degli appalti, mentre per le concessioni vi provvede l’art. 167 del codice.
Il comma 18 prevede, a favore dell’appaltatore, l’anticipazione di un importo pari al 20% del prezzo stimato dell’appalto da erogarsi entro quindici giorni dall’effettivo inizio dei lavori subordinatamente alla costituzione di una garanzia fideiussoria bancaria o assicurativa di importo pari all’anticipazione stessa, maggiorato del tasso di interesse legale per il periodo necessario al recupero dell’anticipazione sulla base del crono programma dei lavori. L’importo a garanzia viene gradualmente ed automaticamente diminuito nel corso dei lavori, in rapporto al progressivo recupero dell’anticipazione da parte della stazione appaltante. L’appaltatore decade dall’anticipazione, con l’obbligo di restituire il relativo importo, maggiorato dagli interessi legali, se l’esecuzione dei lavori non procede, per ritardi allo stesso imputabili, secondo i tempi contrattualmente stabiliti.
Non vi è dubbio che questa disposizione ha l’obiettivo di contribuire al rilancio dell’economia e, nello specifico, dell’attività imprenditoriale.

4. I c.d. contratti sotto soglia
Per contratti sotto soglia comunitaria s’intendono tutti quei contratti pubblici che hanno un valore, stabilito dalla stazione appaltante prima dell’avvio della procedura di affidamento, inferiore agli importi indicati nel precedente paragrafo e, pertanto, sono presi in considerazione unicamente dal diritto interno.
I contratti sotto soglia sono disciplinati nell’art. 36, il quale dispone che l’affidamento e l’esecuzione di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria avvengano nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità, tempestività, correttezza, concorrenza, non discriminazione e pubblicità, nonché nel rispetto del principio di rotazione e in modo da assicurare l’effettiva possibilità di partecipazione delle micro, piccole e medie imprese
Le stazioni appaltanti, ferma in ogni caso la possibilità di ricorrere alle procedure ordinarie anche per importi inferiori alle soglie di rilevanza comunitaria, procedono all’affidamento di lavori, servizi e forniture di importo sotto soglia secondo le seguenti modalità:
1.per affidamenti di lavori, servizi e forniture di importo inferiore a 40.000 euro, mediante affidamento diretto adeguatamente motivato;
2.per affidamenti di lavori di importo pari o superiore a 40.000 euro e inferiore a 150.000 euro o per affidamenti di forniture e servizi di importo pari o superiore a 40.000 euro e inferiore alle soglie di cui all’art. 35 del codice, mediante procedura negoziata previa consultazione, ove esistenti, di almeno cinque operatori economici individuati sulla base di indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici, redatti dalle stesse stazioni appaltanti, nel rispetto del criterio di rotazione degli inviti; per queste ipotesi, l’avviso sui risultati della procedura di affidamento deve contenere anche l’indicazione degli operatori economici invitati;
3.per affidamenti di lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro e inferiore a 1.000.000 di euro, mediante procedura ristretta, con consultazione di almeno dieci operatori economici, ove esistenti, nel rispetto del criterio di rotazione degli inviti, individuati sulla base di indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici, predisposti dalle stazioni appaltanti; analogamente all’ipotesi sub b), l’avviso sui risultati della procedura di affidamento deve contenere anche l’indicazione degli operatori economici invitati;
4.per affidamenti di lavori di importo pari o superiore a 1.000.000 di euro mediante ricorso alle procedure ordinarie; per queste ipotesi il legislatore interno ha ritenuto di abbassare la soglia di rilevanza comunitaria applicando agli affidamenti di lavori da euro 1.000.000,01 a euro 5.225.000,00 la normativa prevista per i contratti di rilevanza comunitaria; è facile intuire che le ragioni che stanno alla base di questa restrizione legislativa siano da attribuire ai numerosi fatti di corruzione che in tema di commesse pubbliche continuano a verificatisi nel nostro Paese;
5.per i lavori inferiori a 150.000 euro anche mediante amministrazione diretta con esclusione dell’acquisto e del noleggio di mezzi, per i quali si applica comunque la procedura negoziata previa consultazione di almeno cinque operatori economici.
Quanto alla verifica dei requisiti di partecipazione ai fini dell’aggiudicazione nei casi di procedura negoziata, le stazioni appaltanti devono verificare esclusivamente (nel senso che non è consentita altra via) i requisiti dì carattere generale mediante consultazione della Banca dati nazionale degli operatori economici di cui all’art. 81 del codice e devono, ovviamente, verificare il possesso dei requisiti economici e finanziari e tecnico professionali richiesti nella lettera di invito. La norma stabilisce che la verifica dei requisiti avviene esclusivamente sull’aggiudicatario, salva la facoltà per la stazione appaltante di estendere le verifiche agli altri partecipanti alla procedura.
Per lo svolgimento delle procedure di affidamento sotto la soglia comunitaria, è anche consentito alle stazioni appaltanti di procedere attraverso un mercato elettronico che permetta acquisti telematici basati su un sistema che attui procedure di scelta del contraente interamente gestite per via elettronica; a tal fine, la norma prevede che il Ministero del!’economia e delle finanze, avvalendosi di CONSIP S.p.A., mette a disposizione delle stazioni appaltanti il mercato elettronico delle pubbliche amministrazioni.
Il comma 7 dell’articolo in esame rinvia alle linee guida dell’ANAC (3) (4).

Note:
3) Da adottarsi entro novanta giorni dall’entrata in vigore del codice, per quanto attiene alla normativa di dettaglio che supporti le stazioni appaltanti e che migliori la qualità delle procedure di affidamenti sotto soglia, delle indagini di mercato, nonché per la formazione e gestione degli elenchi degli operatori economici da parte delle stazioni appaltanti; inoltre, la stessa disposizione stabilisce che, sino all’adozione di dette linee guida, si applica l’art. 216, comma 9, del codice, il quale precisa che l’individuazione degli operatori economici avviene tramite indagini di mercato effettuate dalla stazione appaltante mediante avviso pubblicato sul proprio profilo di committente (sito internet) per un periodo non inferiore a quindici giorni, specificando i requisiti minimi richiesti agli operatori economici che si intendono invitare a presentare offerta, ovvero tramite selezione dagli elenchi di operatori economici vigenti e utilizzati dalle stazioni appaltanti, purché siano compatibili con le disposizioni del codice
4) Per un approfondimento sulle “linee guida” : V. Italia, “Le linee guida e le leggi”, Milano, Giuffré, 2015.