di Mario Maesano
- Premessa
La tutela delle minoranze linguistiche costituisce un ambito complesso nel quale occorre conciliare le aspirazioni autonomistiche, di ogni comunità locale, con le ragioni della convivenza pacifica in una organizzazione che abbia l’obiettivo di dare corpo e al contempo preservare l’identità nazionale.
Nel 1930 la Corte permanente di giustizia internazionale indentificò un gruppo minoritario con la «collettività di persone che vivono in un dato paese o località e sono unite da identità di razza, religione, lingua e tradizioni in un sentimento di solidarietà, allo scopo di preservare l’identità stessa».
In tempi più recenti, le Nazioni Unite, nella Dichiarazione del 1992 sulle minoranze, si riferiscono ad una minoranza come ad un gruppo che differisce dalla maggior parte della popolazione di una nazione e che detiene una propria identità nazionale o etnica, culturale, religiosa e linguistica.
Nell’ordinamento italiano e nel diritto comparato la nozione di minoranza linguistica è “fluida” e “mutevole”, in quanto legata a vicende storiche, istituzionali e politiche, nonché ai cambiamenti dei confini nazionali, ai mutamenti del tessuto sociale e demografico all’interno dei singoli stati, alla evoluzione della cultura di ciascun Paese, all’atteggiamento degli stessi gruppi minoritari e alle relazioni che la maggioranza intrattiene con essi.
In quanto sensibile alle multiformi dinamiche della realtà sociale, politica, culturale ed economica, quella nozione è anche adattabile a nuove esigenze e capace di includere situazioni originariamente e astrattamente non previste1[1]. Non mancano però contributi dottrinali in merito alla definizione di minoranza sopra riportata. Importanti sono le considerazioni del Pizzorusso, che individua una minoranza come «una frazione del popolo [in quanto elemento personale dello Stato] la quale costituisce un gruppo sociale, posto in condizioni di inferiorità nell’ambito della comunità statale, i cui membri, legati allo stato dal rapporto di cittadinanza, ricevono dall’ordinamento giuridico di esso un trattamento particolare diretto ad eliminare la situazione minoritaria ovvero ad istituzionalizzarla e disciplinarla nell’ambito dello stato stesso[2]».
La definizione de qua sarebbe stata ripresa, un decennio più tardi, dal Capotorti che, in qualità di relatore speciale della sottocommissione ONU per la lotta contro le misure discriminatorie e la protezione delle minoranze, si riferiva alla minoranza come ad «un gruppo numericamente inferiore al resto della popolazione di uno Stato, in posizione non dominante, i cui membri – essendo cittadini dello Stato – posseggono caratteristiche etniche, religiose o linguistiche che differiscono da quelle del resto della popolazione e mostrano, quanto meno implicitamente, un senso di solidarietà inteso a preservare le loro culture, tradizioni, religioni, lingue»[3].
Queste definizioni, se da un lato sembrano sovrapporsi, dall’altro tendono ad integrarsi reciprocamente, infatti se per Capotorti lo status di cittadinanza è imprescindibile, per Pizzorusso può, in casi eccezionali, mancare ed essere sostituito da quello della “stabile residenza” delle persone appartenenti a minoranze nello Stato ospite.
Quest’ultima tesi ha avuto conferma anche nel diritto internazionale. In tale prospettiva appare possibile utilizzare il termine “integrazione linguistica” a patto che vi sia la piena consapevolezza delle sue specificità. Questo perché le lingue non devono essere viste solo come meri mezzi di comunicazione, al contrario dovrebbero essere anche ritenute veicolari sia per la costruzione di identità culturali, individuali e di gruppo[4].
- Etnia e Lingua
Il legame della nozione socio-politica di minoranza con altre nozioni quali nazione, comunità, etnia, società, stato-nazione, nazionalità (termini che assumono un significato diverso secondo le diverse filosofie politiche che ispirano gli Stati) ad oggi non ha consentito un approccio comune alla questione delle minoranze.
Nel linguaggio comune, parlando di etnia, si fa riferimento a un certo numero di persone oppure a un gruppo sociale, parlanti la stessa lingua, in possesso delle stesse tradizioni e abitanti nello stesso territorio. Parimenti, l’etnicità porta ad una rivendicazione di identità che scaturisce direttamente dall’appartenenza allo stesso gruppo etnico.
Nella cultura occidentale, il concetto di etnia veniva associato al termine ethnos della lingua e del pensiero classico greco. Per i greci ethnos corrispondeva ad una categoria politica opposta a quella di polis[5]. Polis aveva una connotazione individuante e positiva: connotava, infatti una comunità omogenea per leggi e costumi; ethnos, invece, una connotazione fluida e in qualche modo peggiorativa, in quanto designava sia i greci non organizzati in villaggi, come i pastori, sia i “barbari”, ossia coloro che non parlavano la lingua greca. Il termine-nozione ethnos, stava quindi a significare, per il pensiero classico greco, quel “popolo” non dotato di istituzioni normo-tipiche positivamente date, ma esclusivamente fondato su legami di sangue.
La nazione invece, ha come origine il termine latino natus e fa riferimento a coloro che sono nati entro un territorio determinato e ben definito e può sfumare nell’idea di “razza”, in quanto sinonimo di gruppo chiuso, definibile mediante caratteristiche specifiche e identificabile con un territorio “originario”. La nazione e la razza, ed eventualmente l’etnia che diventa nazione, sono ciò che legittima l’esistenza dello Stato territoriale.
A tale proposito, con l’entrata in vigore della legge 482/99, appare spontaneo chiedersi come sarebbe stato mai possibile apprestare un qualunque tipo di tutela se al posto dell’aggettivo “linguistiche” fosse prevalso l’espunto “etniche”. «Certo; se si fosse affiancato a “linguistiche” l’aggettivo “etniche” non si può dire che la formula avrebbe perso di incisività. Forse sarebbe stato pure utile sotto il profilo della ridondanza politica. Ma non sarebbe stato necessario, giacché si sarebbe trattato di un’endiadi. Salvo il caso di lingue imposte da una denominazione coloniale (inglese e francese in primis), ad ogni lingua corrisponde certamente un’etnia e un’etnia è sicuramente rivelata dal possesso di una lingua. La formulazione adottata per l’art. 6 Cost. ne fa pertanto uno strumento sufficiente a garantire la protezione si qualsiasi gruppo etnico allofono»[6].
La lingua, qualunque lingua, è molto importante sia sotto il profilo sociologico, dal momento che rappresenta un collettore di comunicazione e dialogo e quindi di aggregazione, sia sotto il profilo strettamente giuridico, basti pensare ai risvolti del linguaggio relativamente alla sfera pubblica.
La sostituzione, a partire dal secondo dopoguerra, del principio pluralistico (codificato nella carta costituzionale italiana all’articolo 2[7]) a quello della nazionalità, ha indirizzato e condizionato le politiche linguistiche degli stati, ai quali compete l’individuazione delle lingue diverse da quella ufficiale/nazionale a cui rivolgere la tutela[8].
- La giurisprudenza della Corte costituzionale sul riparto della potestà normativa in tema di tutela delle minoranze linguistiche
Nel nostro ordinamento il principio di tutela delle minoranze linguistiche trova il proprio fondamento nell’art. 6 della Costituzione, che ha pur tuttavia dovuto attendere oltre un cinquantennio per trovare una attuazione concreta, attraverso la legge 482/99. Legge recante “Norme in materia di tutela delle minoranze linguistiche storiche”, nella quale si prende atto dell’esistenza di altre minoranze linguistiche rispetto a quelle già riconosciute e tutelate in sede regionale.
Con la sentenza 20 aprile 2018, n. 81, la Corte ha dichiarato incostituzionale l’intera legge della Regione Veneto 13 dicembre 2016, n. 28, essenzialmente per quanto disposto al relativo art. 1, laddove si prevedeva che al “popolo veneto”, come individuato dagli artt. 1 e 2 della legge regionale statutaria 12 aprile 2012, n. 1 (Statuto del Veneto) e comprensivo delle comunità etnico-linguistiche cimbre e ladine e delle “comunità legate storicamente e culturalmente o linguisticamente al popolo veneto anche al di fuori del territorio regionale” spettassero i “diritti” di cui alla Convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali, siglata a Strasburgo il 1° febbraio 1995[9].
Nello specifico la Corte costituzionale ha contestato la violazione degli artt. 5, 6 e 114 Cost. in quanto una popolazione locale, cioè riferibile ad un ente territoriale, non potrebbe per ciò solo essere qualificata come “minoranza nazionale” per distinguerla e contrapporla alla maggioranza del popolo italiano. Violazione degli artt. 2 e 3 Cost. in quanto il riconoscimento di una minoranza è possibile e necessario solo quando, in mancanza di tale riconoscimento, si negherebbe “l’identità collettiva del gruppo, parificando giuridicamente una situazione collettiva connotata da marcate particolarità culturali alla condizione della generalità del popolo”.
Ed ancora, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lett. a), Cost. per difetto di competenza del legislatore regionale ad adottare una legge in materia di attuazione dell’invocata Convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali, la cui attuazione rientrerebbe nella competenza legislativa esclusiva dello Stato[10].
Altri motivi di censura sono riferiti all’art. 4 della legge regionale, che rimetteva gli oneri della propria attuazione, anche mediante perequazione tra finanze regionali e statali, a carico dell’amministrazione statale centrale e periferica, senza quantificarli; al riguardo il Governo nel ricorso eccepiva un contrasto sia con l’art. 117, secondo comma, lett. e) e g), Cost., in quanto la legge regionale non è competente a disporre perequazioni tra oneri finanziari regionali e statali né a porre a carico dello Stato compiti ulteriori rispetto a quelli individuati con legge statale, sia con gli artt. 81, terzo e quarto comma, e 118, primo comma, Cost., in quanto la legge regionale non quantifica le spese né individua la copertura finanziaria, e comunque addossa illegittimamente alle amministrazioni statali nuovi oneri amministrativi e finanziari[11].
Sul piano argomentativo la Consulta ha risolto la questione in coerenza con la propria consolidata giurisprudenza in materia di tutela delle minoranze linguistiche, estendendone tuttavia la portata applicativa al concetto di minoranza tout court.
Al riguardo secondo la Corte la tutela delle minoranze è in generale “garantita dall’art. 6 Cost. con specifico riferimento alle minoranze linguistiche”. La norma si riferisce alla Repubblica, in quanto l’obbligo di tutelare le minoranze linguistiche investe anche gli enti territoriali e rappresenta una diretta applicazione dell’art. 3 Cost., vietando ogni forma di discriminazione basata sulla diversità della lingua, e dell’art. 2 Cost., poiché in attuazione dei principi di pluralismo e di tolleranza prevede una tutela positiva delle minoranze etniche volta a salvaguardare la loro identità culturale e a consentire una effettiva partecipazione anche di questi gruppi alla vita politica e sociale del Paese.
Con la sentenza in commento, la Corte costituzionale estende il paradigma dell’art. 6 Cost. a tutte le minoranze, siano esse religiose, etniche o nazionali, oltre che linguistiche e contesta la competenza della legge regionale a identificare la popolazione locale come minoranza [12].
E’ infatti evidente che l’attuazione in via di legislazione ordinaria dell’art. 6 Cost., in tema di tutela delle minoranze linguistiche, genera un modello di riparto delle competenze in cui il legislatore statale appare titolare di un proprio potere di individuazione delle lingue minoritarie protette, delle modalità di determinazione degli elementi identificativi di una minoranza linguistica da tutelare, nonché degli istituti che caratterizzano questa tutela, frutto di un indefettibile bilanciamento con gli altri legittimi interessi coinvolti ed almeno potenzialmente confliggenti[13] e ciò al di là della ineludibile tutela della lingua italiana. Inoltre, il legislatore statale si trova nella posizione più favorevole a garantire le differenze proprio in quanto capace di garantire le comunanze e risulta, perciò, in grado di rendere compatibili pluralismo e uniformità (sentenza n. 170 del 2010), anche in attuazione del principio di unità e indivisibilità della Repubblica di cui all’art. 5 Cost[14]. I
n questa cornice debbono intendersi le affermazioni contenute nella sentenza n. 170 del 2010 – relative alla tutela delle minoranze linguistiche, ma da estendersi, per le ragioni sopra esposte, alla più generale tutela dei gruppi minoritari – secondo le quali non è consentito al legislatore regionale configurare o rappresentare la “propria” comunità in quanto tale come “minoranza”, «essendo del tutto evidente che, in linea generale, all’articolazione politico-amministrativa dei diversi enti territoriali all’interno di una medesima più vasta, e composita, compagine istituzionale non possa reputarsi automaticamente corrispondente – né, in senso specifico, analogamente rilevante – una ripartizione del “popolo”, inteso nel senso di comunità “generale”, in improbabili sue “frazioni”» (sentenza n. 170 del 2010).
Per tali ragioni la Corte ritiene che riconoscere un tale potere al legislatore regionale significherebbe, infatti, introdurre un elemento di frammentazione nella comunità nazionale contrario agli artt. 2, 3, 5 e 6 Cost.[15].
Dunque, la Consulta invoca il primato della normativa statale e riafferma l’esistenza di una (non superata) riserva di fonte legislativa statale che si sostanzia nella legge dello Stato per le regioni ordinarie e in decreti legislativi di attuazione per le regioni a statuto speciale, in mancanza dei quali sarà sempre la legge statale a rivestire il rango di fonte sovraordinata e vincolante anche per le autonomie speciali.
In proposito, si rammenti un passaggio nel ragionamento della Corte allorché, ribadendo il ruolo del legislatore statale al quale (soltanto) compete il doveroso bilanciamento tra i diversi interessi protetti e ferma restando l’ineludibilità della tutela della lingua italiana, tratteggia la potestà legislativa del Parlamento come una potestà «che può applicarsi alle più diverse materie legislative, in tutto o in parte spettanti alle regioni».
Una potestà «non solo limitata dal suo specifico oggetto, ma non esclusiva (nel senso di cui al secondo comma dell’art. 117 Cost.), dal momento che alle leggi regionali spetta l’ulteriore attuazione della legge statale che si renda necessaria» (punto 2.3. cons. dir.).
Ne consegue una sensibile limitazione della sfera di autonomia legislativa per tutte le regioni che sembrerebbe avvicinabile – più che alla potestà concorrente di cui all’art. 117 Cost., 3° comma, il quale non sarebbe propriamente invocabile nonostante la legge 482/1999 venga abitualmente definita come una “legge di principi” – alla c.d. potestà legislativa attuativa di leggi statali, scomparsa nella versione del novellato precetto costituzionale, ma non completamente espunta dall’ordinamento, e tuttora presente in alcuni statuti speciali come potestà integrativa-attuativa parole, la disciplina generale a tutela delle minoranze linguistiche è in larga parte già scritta nella legge che il Parlamento ha approvato in attuazione dell’art. 6 Cost. e altro si potrà aggiungere mediante successive leggi statali.
Ad esempio, per il riconoscimento di ulteriori minoranze linguistiche/lingue minoritarie o per l’introduzione di più raffinate misure di tutela positiva. Alle regioni a Statuto ordinario non resta che la facoltà di adeguarsi alla legislazione statale, continuando prevalentemente a disporre interventi di gestione finanziaria per rendere operative le previsioni indicate dal Parlamento.
Mentre, in capo alle regioni ad autonomia differenziata rimane la possibilità di usufruire di discipline meglio rispondenti alle esigenze locali, ma soltanto se previste da appositi decreti legislativi di attuazione e dunque da fonti legislative dello stato che – per riprendere le parole della Corte costituzionale (punto 2.5 cons. dir.) – «autorizzino il legislatore regionale ad introdurre normative derogatorie al contenuto della legge n. 482 del 1999»[16].
- Conclusioni
La linearità degli argomenti affrontati nel presente lavoro, consentono di affermare che non bisogna tuttavia dimenticare il recupero non intenzionale dei simboli e delle strutture linguistiche che, a livello incosciente e quindi non intenzionale permettono di dare senso e consistenza alla vita della comunità.
Non a caso la tutela e la valorizzazione del patrimonio culturale e linguistico concorrono a preservare la memoria della comunità nazionale e del suo territorio e a promuovere lo sviluppo della cultura.
Con la sentenza in commento, la Corte ha esteso il paradigma dell’art. 6 Cost. a tutte le minoranze, siano esse religiose, etniche o nazionali, oltre che linguistiche e al contempo ha escluso la competenza della legge regionale a identificare la popolazione locale come minoranza nazionale in quanto un tale riconoscimento significherebbe introdurre un elemento di frammentazione nella comunità nazionale.
Infatti, la legge regionale impugnata, nel qualificare il «popolo veneto» come “minoranza nazionale” ai sensi della sopra citata convenzione-quadro, contrasta con i principi sviluppati nella giurisprudenza della Corte in materia.
Ne consegue la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’intero testo della legge regionale n. 28 del 2016, in riferimento agli artt. 2, 3, 5 e 6 Cost.
Ancora una volta, infatti, sembra volersi escludere la pretesa attribuzione alla regione «di un ordinamento profondamente differenziato da quello attuale e caratterizzato da istituti adeguati ad accentuati modelli di tipo federalistico, normalmente frutto di processi storici nei quali le entità territoriali componenti lo Stato federale mantengono forme ed istituti che risentono della loro preesistente condizione di sovranità», sulla scia di una consolidata giurisprudenza costituzionale estremamente prudente in ordine all’interpretazione della portata effettiva della ricordata sentenza costituzionale del 2018[17].
[1] V. PIERGIGLI, Le nuove minoranze tra identità e integrazione, in RIV. NOMOS.IT, 1/2019.
[2]A. PIZZORUSSO, Libertà di lingua e diritti linguistici, in LE REGIONI n.6/1987.
[3]F. CAPOTORTI, Study on Persons Belonging to Ethinic, Religious and linguistic Minorities, New York 1979.
[4] T. BONAZZI-M. DUNNE, Cittadinanza e diritti nelle società multiculturali, Bologna 1994.
[5] M. WIEVIORKA, Lo spazio del razzismo, Milano 1993; F. HARTOG, Lo specchio di Erodoto, Milano 1993.
[6] D. BONAMORE, Disciplina giuridica delle istituzioni scolastiche a Trieste e Gorizia, Milano 1979.
[7] L’art. 2 Cost. recita: “La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l’adempimento dei doveri di solidarietà politica, economica e sociale”.
[8]D. TRABUCCO, Le minoranze nell’ordinamento costituzionale italiano, in DIRITTI.IT, 2008.
[9]Convenzione ratificata e resa esecutiva con la legge 28 agosto 1997, n. 302.
[10]Corte cost., sent. n. 81 del 2018, spec. punto 1.3 in diritto.
[11] Corte cost., sent. n. 81 del 2018, spec. punto 1.4 in diritto.
[12] Corte cost., sent. n.81 del 2018, spec. punto 3.2 in diritto.
[13] A tal proposito, si pensi a coloro che non parlano o non comprendono la lingua protetta o a coloro che devono subire gli oneri organizzativi conseguenti alle speciali tutele.
[14]S. Bartole, Le Regioni alla ricerca della loro identità culturale e storica, Milano 1999; F. Palermo, J. Woelk, Diritto costituzionale e comparato dei gruppi e delle minoranze, Padova 2008; F. Palermo, Internazionalizzazione del diritto costituzionale e costituzionalizzazione del diritto internazionale delle differenze, in European Diversity and Autonomy Papers-EDAP, 2009; M. Cermel, Le minoranze etnico-linguistiche in Europa tra stato nazionale e cittadinanza democratica, Milano 2009; M. Ainis, Politica e legislazione linguistica nell’Italia repubblicana, in DIRIT. PUBBL., 1-2, 2010; R. Dickmann, Focus Human Rights, in FEDERALISMI.IT, 2018.
[15]E. STRADELLA, La tutela delle minoranze linguistiche storiche tra Stato e Regioni davanti alla Corte costituzionale, in LE REGIONI, 2009; G. DELLEDONNE, La Corte costituzionale, si pronuncia sulla “lingua piemontese”: fra tutela delle minoranze linguistiche e incerti limiti di un “costituzionalismo regionale”, in Le Regioni, 2010; P. LEWIS GETI, Federalismo linguistico, tutela delle minoranze e unità nazionale, in RIVISTA AIC, 2010.
[16]Tesi questa sviluppatasi e avvalorata con le sentenze n. 159/2009 e 81/2018. A. PIZZORUSSO, Minoranze e maggioranze, Torino, 1993; G. Branca, Commentario della Costituzione, Bologna- Roma, 1975; L. PANZERI, La tutela dei diritti linguistici nella Repubblica delle autonomie, Milano 2016.
[17]V. Degrassi, Minoranze e identità culturali: le minoranze italiane nella Repubblica di Croazia e la cultura istro-veneta, Venezia 2014; R. Toniatti, Pluralismo sostenibile e interesse nazionale all’identità linguistica posti a fondamento di “un nuovo modello di riparto delle competenze” legislative fra Stato e Regioni, in LE REGIONI, 2009.
