Di Renato Rolli e Danilo Granata1

Abstract: La disciplina normativa e giurisprudenziale in materia di concessione demaniale marittima è in costante evoluzione. L’intervento europeo risulta pregnante. Il saggio si propone di analizzare la sentenza della Corte di Giustizia, 20 aprile 2023, C-348/22.

Abstract: The regulatory and jurisprudential discipline regarding maritime state concessions is constantly evolving. The European intervention is significant. The essay aims to analyze the ruling of the Court of Justice, 20 April 2023, C-348/22.

Sommario: 1. Cenni introduttivi; 2. La vicenda contenziosa; 3. La portata delle direttive self-executing e concessioni demaniali marittime; 4. Riflessioni conclusive

  1. Cenni introduttivi

Fin dai tempi della realizzazione dei primi stabilimenti balneari dell’Ottocento, è sorto il problema per il conseguimento delle licenze per l’occupazione del demanio marittimo, le quali, una volta assegnate rimanevano nella disponibilità perpetua del concessionario e successori.

Tale problematica si è acutizzata con l’ingresso dell’Italia nell’Unione Europea, dato che, il sistema ordinamentale delle concessioni è in netto contrasto con le norme sul mercato comune europeo emanate nel 2006, ossia la Direttiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006, cd. Direttiva Bolkestein . [1]

La suddetta direttiva, nello specifico, regolamenta, per effetto dell’art. 12, che alla scadenza (così come in caso di una revoca) delle concessioni demaniali marittime bisogna dar seguito ad una procedura competitiva e non possono essere oggetto di rinnovo automatico; tale divieto non vale solo per l’Italia, ma per tutti gli Stati membri che prevedono un procedimento autorizzativo di concessioni automatico (un analogo regime transitorio è stato istituito in Spagna[2]là dove l’art. 2 della Ley n. 2/2013 del 28 maggio[3]). Trova così applicazione il principio secondo cui tutte le autorizzazioni devono prevedere meccanismi di aggiudicazione comparativi e trasparenti, soprattutto, quando le autorizzazioni disponibili sono limitate per via della scarsità di risorse naturali, come il numero di chilometri di coste e il diritto a mantenere alcune spiagge libere al pubblico . [4]

  • La vicenda contenziosa

Il quadro legislativo relativo alla procedura di concessioni demaniali marittime si complica ulteriormente con l’approvazione della Legge n. 145 del 2018[5],  la quale ha previsto una proroga delle concessioni fino al 31 dicembre 2033; questo soltanto dopo che l’Italia era già stata condannata dalla Corte di Giustizia per il mancato rispetto della Bolkeistein.

Soltanto nel 2021 è intervenuto il Consiglio di Stato, ribadendo la superiorità delle norme comunitarie su quelle nazionali in tale materia, specificando come, a partire dal 2024, tutte le concessioni demaniali dovranno considerarsi prive di effetto e il conseguimento delle medesime dovrà essere ottenuto mediante l’esperimento di una gara[6].

In tale quadro normativo e giurisprudenziale, il Comune di Ginosa, con delibera del 24 dicembre 2020 n. 225, ha prorogato tutte le concessioni di occupazione del demanio marittimo nel


* I paragrafi 1 e 4 sono attribuibili a Renato Rolli; i paragrafi 2 e 3 a Danilo Granata

suo territorio, provocando così la reazione dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), la quale ha notificato all’Ente un parere motivato, rammentandogli l’obbligo di una previa procedura ad evidenza pubblica e rilevando che le disposizioni nazionali di proroga automatica delle concessioni dovevano essere disapplicate così come statuito dalla giurisprudenza comunitaria[7]. Il Comune ha comunque ritenuto di non conformarsi al parere dell’AGCM, e, pertanto, questi ha adito il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia al fine di ottenere l’annullamento della delibera sopra menzionata.

Il TAR Puglia[8],chiamato a risolvere la controversia, pur ritenendo che le disposizioni nazionali siano incompatibili con la direttiva 2006/123 relativa ai servizi nel mercato interno, ha negato il carattere self-executing della direttiva nonché l’effetto di “esclusione” delle norme nazionali difformi; in tal senso, con questa pronuncia “rivoluzionaria”, il Tar pugliese ha preso le distanze, in maniera categorica, dall’orientamento del Consiglio di Stato secondo cui, invece, la direttiva 2006/123 è una direttiva di liberalizzazione e non già di armonizzazione. Nel caso in esame, il TAR deduce che tale direttiva avrebbe dovuto essere adottata all’unanimità e non già a maggioranza dei voti del Consiglio, di conseguenza, il TAR ha rinviato alla Corte di giustizia le varie questioni pregiudiziali dirette a verificare l’ambito di applicazione, la validità, la natura e gli effetti dell’applicazione della direttiva[9].

Il Giudice di Lussemburgo si è dunque espresso sul ricorso dell’Autorità per la concorrenza contro le proroghe concesse senza appalto pubblico dall’Ente comunale, per il quale sono le norme nazionali ad avere la meglio su quelle europee per quanto sinora argomentato, tenuto conto in ogni caso del ruolo della Corte, ovverosia di indicazione dell’esegesi normativa delle norme comunitarie e non di risoluzione diretta delle controversie nazionali. Funzione, quest’ultima, demandata al solo Giudice italiano[10]. Tale decisione chiaramente avrebbe l’effetto di incidere sugli orientamenti decisione degli altri giudici nazionali ai quali venga sottoposto un problema simile e, pertanto, si rivela particolarmente importante.

La Corte di Giustizia, in data 20 aprile 2023, con la sentenza C-348/22, ha fatto chiarezza sul punto, disponendo quanto alla prima questione – vale a dire se la direttiva 2006/123 fosse valida e vincolante, in quanto non è dal Consiglio UE all’unanimità ai sensi dell’art. 94 CE, ma a maggioranza qualificata ex art. 47, par. 2 CE e art. 55 CE – si è espressa in senso positivo, affermando che “la scelta del fondamento giuridico di un atto non può dipendere solo dal convincimento di un’istituzione circa lo scopo perseguito, ma deve basarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale, quali lo scopo e il contenuto dell’atto”. Così che, secondo la Corte, laddove ci sia un cumulo di basi giuridiche incompatibili, come nel caso di specie, la finalità dovrebbe prevalere sulla forma (“In via eccezionale, ove sia provato che l’atto persegue contemporaneamente più obiettivi tra

loro inscindibili, senza che uno di essi assuma importanza secondaria e indiretta rispetto all’altro, tale atto dovrà fondarsi sulle diverse basi giuridiche corrispondenti”).

In merito alla genesi della direttiva Bolkestein, la Corte UE ha ritenuto comunque opportuno giustificare la scelta del Consiglio UE di deliberarne l’adozione a maggioranza qualificata, conformemente all’ultima frase dell’art. 47, par. 2 CE, il quale elenca i casi (diversi da quelli prospettati nella prima parte dell’articolo) in cui il Consiglio delibera, per l’appunto, a maggioranza qualificata , e tra cui vi rientrerebbe anche l’ipotesi in esame [11].

Successivamente la Corte si è soffermato a spiegare che applicando l‘articolo 288, terzo comma, TFUE, tale norma deve essere interpretata in modo tale che la valutazione dell’effetto diretto connesso all’obbligo e al divieto incisi nell’articolo 12, par. 1 e 2, della Direttiva 2006/123 delineano, pertanto, un obbligo, nei confronti dei giudici nazionali e delle autorità amministrative, comprese quelle comunali, di disapplicare le disposizioni nazionali contrarie. La Corte ha ritenuto che all’interno della direttiva siano enunciati in modo dettagliato e specifico sia l’obbligo, per gli Stati membri, di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali, nonché il divieto di rinnovare automaticamente un’autorizzazione rilasciata per una determinata attività, ciò implica che le disposizioni possono essere considerate produttive di effetti diretti [12].

Pertanto, la Corte UE ha di fatto confermato la natura “self executing” della Bolkeistein.

Sull’ulteriore punto riguardante la valutazione della scarsità delle risorse naturali come parametro applicativo della direttiva è stato delineato che una simile valutazione deve basarsi su criteri obiettivi, non discriminatori, trasparenti e proporzionati, in modo tale che l’art. 12 non vada in contrasto con una valutazione – tra scarsità delle risorse naturali e concessioni disponibili – basata sulla combinazione di un approccio generale e astratto, a livello nazionale, ma che si debba optare per un approccio di valutazione caso per caso, basato, quindi, su un’analisi del territorio costiero del Comune in questione[13]. E, quindi, non una applicazione generalizzata ma una applicazione ponderata sulla base delle peculiarità territoriali del Comune in questione.

Alla luce di ciò, la Corte si è così pronunciata nell’ambito della controversia tra l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato italiana e il Comune di Ginosa, ritenendo che l’obbligo per gli Stati membri di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali nonché il divieto di rinnovare automaticamente un’autorizzazione rilasciata per una determinata attività sono enunciati in modo incondizionato e sufficientemente preciso da poter essere considerati disposizioni produttive di effetti diretti[14]con tutte le riserve di ordine valutative sopra descritte.

  • La portata delle direttive self-executing e concessioni demaniali marittime

La disciplina delle direttive europee è da sempre motivo di dibattito sia in dottrina che in giurisprudenza data la loro particolare natura. La direttiva europea, come noto, nasce come una fonte normativa diretta soltanto per taluni Stati membri obbligando i medesimi al raggiungimento di un determinato risultato, lasciando al legislatore nazionale scegliere i mezzi per ottenerlo. Si differenziano dai Regolamenti, ad esempio, perché questi si applicano direttamente agli Stati membri, mentre le direttive devono essere prima recepite tramite una cd. norma interna (norma-filtro), inoltre, pur non essendo obbligatorie in ogni loro elemento, perché dettano un obbligo di risultato, lasciano spazio all’iniziativa normativa di ogni Stato al quale sono dirette, restando vincolanti in relazione agli obiettivi da conseguire[15]. La prassi comunitaria ha però sviluppato la tendenza all’adozione di direttive sempre più dettagliate e precise nei contenuti normativi da non lasciare alcuna discrezionalità (tipica delle direttive) agli Stati membri circa la scelta dei mezzi per la loro attuazione, obbligandoli alla semplice riproduzione nel diritto interno; così come la Corte UE ha giudicato nel caso di specie relativamente alla Bolkeistein.

Non mancano, tuttavia, talune considerazioni sulla presunta illegittimità delle direttive cd.

self-executing in quanto andrebbero ad alterare la natura stessa della disposizione.

A tal riguardo la Corte di Giustizia ha riconosciuto comunque l’efficacia di esse perché necessarie al conseguimento del fine prefissato, soprattutto nei casi in cui stabilisca degli obblighi negativi, di non tenere un determinato comportamento agli Stati membri[16]. Ciò ha delineato il generale obbligo per qualsiasi Giudice nazionale di applicare integralmente il diritto dell’Unione e di tutelare i diritti che questo attribuisce ai singoli, disapplicando – o meglio non applicando – la norma interna contrastante con quella europea, sia anteriore sia successiva a quest’ultima, che di efficacia diretta, così come affermato dalla Corte di giustizia fin dalla sentenza del 9 marzo 1978 (la celebre Simmenthal )[17].

In tale categoria di normative ad efficacia diretta rientra, a giudizio della Corte UE, la Direttiva 2006/123, la quale, però, entra in contrasto con l’art. 37, secondo comma, del Codice della navigazione, il quale prevede che in presenza di più domande per il rilascio di una concessione demaniale marittima, venga riconosciuta preferenza al soggetto già titolare della concessione stessa (c.d. diritto di insistenza) nonché con l’art. 1, comma 2, del D.L. n. 400/1993, che prevede che le concessioni demaniali marittime abbiano una durata di sei anni e siano automaticamente rinnovate ad ogni scadenza per ulteriori sei anni, a semplice richiesta del concessionario, fatto salvo il diritto di revoca di cui all’art. 42 del Codice della navigazione[18].

Chiamata a risolvere le controversie originate, la giurisprudenza più volte è intervenuta sull’argomento generando sebbene in modo non unitario. Infatti, come già si è avuto modo di

accennare, diverse Corti, di ogni grado, negli anni hanno emesso sentenze sempre più contrastanti e rappresentative di orientamenti abbastanza oscillanti. A titolo esemplificativo, nel 2008 il TAR Roma propendeva per l’automaticità del rinnovo delle concessioni demaniali marittime – prevista dall’art. 10, l. 16 marzo 2001 n. 88 – solo nei riguardi adi strutture di tipo abitativo, per manufatti aventi finalità turistico-ricreative[19], mentre il TAR L’Aquila riconosceva un generale rinnovo automatico delle concessioni demaniali marittime previsto dalla L. 8 luglio 2003 n. 172, con l’unico limite implicito nel persistente potere dell’Amministrazione di regolare l’uso del territorio marittimo e costiero[20].

Nel tempo l’orientamento è mutato considerevolmente ed a tal punto si richiama la decisione assunta dal TAR Calabria nel 2013[21], il quale ha stabilito che il diritto di insistenza e il rinnovo automatico sono sanciti dal legislatore nazionale in contrasto con l’art. 49 TUFE, che vieta le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini dell’Unione, e col più generale principio della concorrenza effettiva, ora desumibile fondamentalmente dagli artt. 3, 101, 102 e 106 TUFE., pertanto, sono da considerarsi abrogati e non applicabili. Secondo il Giudice calabrese, invero, se una Direttiva Comunitaria presenta una disposizione chiara, precisa ed incondizionata (“self-executing”) ha efficacia diretta nell’ordinamento degli Stati membri e determina sic et simpliciter l’obbligo, sia per il giudice nazionale che per la pubblica amministrazione, di “non applicare” la confliggente norma interna. In altre parole, il TAR Calabria ha posto in secondo piano i principi fondamentali previsti dall’art. 42 sulla libera iniziativa privata, sulla proprietà e sul lavoro, prediligendo una interpretazione contraria al principio del rinnovo automatico[22].

Dello stesso parere, ma con considerazioni aggiuntive il Consiglio di Stato, il quale nel 2019

[23] ha riaffermato l’illegittimità del rinnovo automatico, individuando però una deroga, e in tal senso richiamando – e solo in questo caso – la pronuncia della Corte di giustizia Promoimpresa e Melis del 2016, in occasione della quale la Corte UE aveva giudicato legittima la possibilità per il legislatore nazionale di prevedere una proroga delle c.d.m. “caso per caso”[24], ad esempio, qualora in base a circostanze fattuali “consolidate” il concessionario avesse potuto legittimamente aspettarsi il rinnovo del proprio titolo concessorio, sulla base di investimenti non ancora ammortizzati per intero[25]; principio ancorato, prima dalla Corte di Giustizia e poi dalla giurisprudenza amministrativa interna, a un dato temporale ben preciso, ossia se è sorta in un momento storico in cui le concessioni del demanio marittimo per finalità turistico-ricreativo non erano ancora assoggettate agli obblighi di trasparenza nella loro assegnazione[26].

Il conflitto assume proporzioni maggiori con l’approvazione della Legge 30 dicembre 2018,

n. 145, la quale va a prevedere una proroga delle concessioni fino al 31 dicembre 2033, in evidente contrasto con le recenti sentenze del Consiglio di Stato[27] e con la Direttiva Bolkestein, nonché,

con la sentenza del CGUE di che trattasi, le quali appunto delineano l’illegittimità di ogni qualsivoglia rinnovo automatico prescrivendo la diretta applicazione delle direttive self-executing, con l’obbligo di disapplicare ogni normativa interna in contrasto con le normative europee.

  • Riflessioni conclusive

Alla luce della disamina effettuata in cui si è andati ad analizzare oltre la recente sentenza della Corte di Giustizia dell’UE, anche i diversi sviluppi normativi e giurisprudenziali, si può ritenere che con la causa C-348/22 si sono affermati e, per certi versi, ribaditi alcuni principi cardini per la risoluzione della quaestio. Le strade percorribili, in effetti, sono due: un intervento di riordino della materia da parte del legislatore nazionale, e preferibile anche in merito ai confini della discrezionalità di cui godono i Comuni circa il rilascio delle concessioni demaniali , congiuntamente ad una applicazione razionale e “ponderata” delle direttive da parte degli stessi Giudici nazionali.

Pertanto, risulta indiscutibile che l’applicazione della normativa dell’Unione direttamente efficace all’interno dell’ordinamento italiano [28]non dà luogo a una ipotesi di abrogazione o di deroga né tantomeno dà vita a forme di caducazione o di annullamento, ma produce un effetto di disapplicazione della normativa interna. E, dunque, secondo la Corte UE, qualsiasi normativa interna che prevede un rinnovo automatico delle concessioni demaniali marittime deve essere disapplicata; considerazione, questa, contraria a quello che sostiene l’orientamento giurisprudenziale “minoritario”, rappresentato – praticamente – dal TAR Lecce.

La CGUE esclude categoricamente che la direttiva “servizi” non sia automaticamente efficace in quanto norma sufficientemente chiara e precisa che sancisce un obbligo non soggetto ad alcuna condizione, né subordinata, per quanto riguarda la sua osservanza o i suoi effetti, all’adozione di alcun atto normativo interno degli Stati membri[29]. Di conseguenza non essendo emerso alcun elemento idoneo ad inficiare la validità della direttiva, il Consiglio UE ha correttamente deliberato a maggioranza qualificata, conformemente alle disposizioni del Trattato, è per questo motivo che l’art. 12 è una norma di automatica applicazione con conseguente limitazione del margine discrezionale riconosciuto agli Stati che hanno l’onere di raggiungere, incondizionatamente, il risultato di procedere alla selezione trasparente ed imparziale per le concessioni demaniali marittime in modo di agevolare la libertà d’impresa, trasferimento e prestazione di servizi di altri stakeholders anche stranieri[30].

Vieppiù, il Consiglio riconosce che il diritto UE non osta a che la scarsità delle risorse naturali e delle concessioni disponibili sia valutata combinando un approccio generale e astratto, a livello nazionale, e un approccio caso per caso, basato su un’analisi del territorio costiero del comune in questione. È necessario che i criteri adottati da uno Stato membro per valutare la scarsità delle risorse naturali utilizzabili si basino su parametri obiettivi, non discriminatori, trasparenti e proporzionati

[31]. Con tali presupposti si è in definitiva concluso che la direttiva Bolkeistein si applica a tutte le concessioni di occupazione del demanio marittimo ricadenti all’interno del territorio italiano e degli altri Stati membri, a prescindere dal fatto che esse possano essere soggette ad un interesse transfrontaliero certo o che si riferiscano ad una situazione i cui elementi rilevanti rimangono tutti confinati all’interno di un solo Stato membro[32].

In conclusione, secondo la giurisprudenza comunitaria, in merito all’applicabilità dell’art. 12 della direttiva n. 2006/123/CE alle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime disposta dal legislatore nazionale si pone in frontale contrasto con la sopra richiamata disciplina, e va, conseguentemente, disapplicata avuto riguardo al requisito della scarsità della risorsa naturale a disposizione di nuovi potenziali operatori economici.


[1] Direttiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006,

relativa ai servizi nel mercato interno;

[2] M. De Benedetto, F. Di Lascio, “La regolazione del demanio marittimo in Italia e in Spagna: problemi, riforme e prospettive”, Riv. Giur. Dell’edilizia, pagg. 29 ss., 2014;

[3] Per alcuni commenti, M.C. Nuñez Lozano, “La reforma de la Ley de Costas de 2013”, Valencia, 2013;

[4] F. Di Lascio, “le concessioni di spiaggia tra diritti in conflitto e incertezza delle regole”, Diritto Amministrativo, fasc. 4, ed. 1 dicembre 2022, pag. 1037;

[5] Legge 30 dicembre 2018, n. 145 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019/2021;

[6] Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 9 novembre 2021, n.18;

[7] Parere AGCM – AS1764 del 19 marzo 2021;

[8] T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, 11 maggio 2022, n. 599;

[9] “Le concessioni di occupazione delle spiagge italiane non possono essere rinnovate automaticamente ma devono essere oggetto di una procedura di selezione imparziale e trasparente. Pronuncia della CGUE”, Il diritto amministrativo, riv. giur., Anno XV – n. 05 – maggio 2023;

[10] R. G. Conti, “Il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia”, Giustizia-tributaria.it, 2013;

[11] P. Losciale, “La Corte di Giustizia UE interviene sul tema della proroga automatica delle concessioni balneari”, Salvis Juribus, 2022;

[12] G. Milizia, “Direttiva Bolkestein: nessun rinnovo automatico delle concessioni balneari, vanno messe all’asta”, Diritto & Giustizia, fasc. 74, 2023, pag. 6;

[13] R. Tumbiolo, “Concessioni demaniali marittime e scarsità della risorsa naturale”, Riv. Giur. Dell’Ambiente, 2023;

[14] C. Bovino, “Nuovo stop della Corte Ue alle concessioni infinite degli stabilimenti balneari”, il Quotidiano giuridico, Altalex, 2023;

[15] A. Concas, “I regolamenti e le direttive dell’UE: gli strumenti dell’Unione”, diritto.it, 2022;

[16] G. Strozzi – R. Mastroianni, “Diritto dell’Unione Europea – parte istituzionale”, Giappichelli Editore, pagg. 283-284, 2013;

[17] Corte di Giust. dell’UE, 9 marzo 1978, causa 106/77, Amministrazione delle finanze dello Stato c/ Simmenthal S.p.A.

[18] Temi dell’attività Parlamentare, Concessioni demaniali marittime, sito ufficiale camera.it, 2023;

[19] T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 04 novembre 2008, n.9569

[20] T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, sez. I, 03 giugno 2009, n. 246, Dir. maritt. 2010, 1-2, 209, con nota di Angelone;

[21] T.A.R. Calabria, Catanzaro, 20 novembre 2013, n. 1050;

[22] G. Pitaro, “Concessioni marittime e rinnovo automatico”, Diritto.it, 2013;

[23] Consiglio di Stato, sez. VI,18 novembre 2019, n. 7874;

[24] Corte di Giust. dell’UE, 14 luglio 2016, Promoimpresa e Melis, paragrafo 56;

[25] M. Magri, “«Direttiva Bolkestein» e legittimo affidamento dell’impresa turistico balneare: verso una importante decisione della Corte di Giustizia U.E.”, Riv. Giur. dell’Edilizia, fasc.4, pag. 359, 2016;

[26] S. Agusto, “Gli incostanti approdi della giurisprudenza amministrativa sul tema delle concessioni del demanio marittimo per finalità turistico-ricreative”, Riv. Ital. di Dir. Pub. Com., fasc. 5, 1 ottobre 2020, pag. 625;

[27] Consiglio di Stato, sez. VI, 1 marzo 2023, n. 2192;

[28] Corte cost., 11 luglio 1989, n. 389, in Corriere giur., 1989, con nota di Capelli;

[29] Regolamento di esecuzione (UE) n. 2022/168 della Commissione, dell’8 febbraio 2022;

[30] G. Milizia, ibidem;

[31] C. Tonola, “Corte di Giustizia UE: le concessioni di occupazione delle spiagge italiane non possono essere rinnovate automaticamente ma devono essere oggetto di una procedura di selezione imparziale e trasparente”, LaTribuna, 2023;

[32] L. Biarella, “Concessioni balneari: valgono le norme UE”, Diritto.it, 2023.