Non spetta al Tar del Lazio la competenza a conoscere delle controversie relative agli impianti “off-shore” collocati nel mare territoriale al largo delle coste: i ricorsi avverso i provvedimenti autorizzativi vanno pertanto proposte innanzi al Tar territorialmente competente in applicazione del criterio generale del luogo di produzione degli effetti dell’atto.

Di Fabio Taormina

N. 04153/2016 REG.PROV.COLL.
N. 06268/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
ORDINANZA
sul ricorso numero di registro generale 6268 del 2016, proposto dal Comune di Licata, dal Comune di Gela, dal Comune di Palma di Montechiaro e dalla Provincia Regionale di Caltanissetta, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., tutti rappresentati e difesi dall’avvocato Stefano Polizzotto, con domicilio eletto in primo grado presso Andrea Scuderi in Roma, via Stoppani n.1, non costituiti nella presente fase;

contro
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Ministero dello sviluppo economico, ciascuno in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, tutti rappresentati e difesi ope legis dalla Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12, sono domiciliati;
Ministero dell’ambiente e della tutela del Territorio e del mare in persona del legale rappresentante in carica, non costituito nella presente fase;
Società Mediterranean Wind Offshore s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Sanino, Marco Di Lullo e Franco Coccoli, con domicilio eletto presso il primo in Roma, viale Parioli n. 180;
per regolamento di competenza
sollevato – ai sensi dell’art. 15, comma 5, c.p.a. – dall’ ordinanza collegiale del T.A.R. per il Lazio, Roma, Sezione II bis, n. 8181 del 15 luglio 2016, in relazione al ricorso nrg. 8275/2014 avente ad oggetto la esclusione dalla procedura di V.I.A. per la costruzione e l’esercizio di un impianto di produzione di energia alimentato da fonte eolica al largo della costa del comune di Butera.

Visto il regolamento di competenza proposto di ufficio dal T.a.r. per il Lazio con l’ordinanza in epigrafe indicata;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, del Ministero dello sviluppo economico, della Regione Siciliana, e della società Mediterranean Wind Offshore s.r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 15 e 16, cod. proc. amm.;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 settembre 2016 il consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti l’avvocato Sanino e l’avvocato dello Stato Natale;

1. Con il ricorso di primo grado, proposto innanzi al T.a.r. per la Sicilia, Sede di Palermo erano stati impugnati gli atti analiticamente descritti nell’epigrafe (da intendersi integralmente richiamata e trascritta nel presente elaborato) della ordinanza collegiale n. 8181 del 2016 del T.a.r. per il Lazio, sede di Roma, con la quale è stato sollevato d’ufficio l’odierno regolamento di competenza sul quale il Collegio è chiamato a pronunciarsi.
2. Il T.a.r. della Sicilia – innanzi al quale era stato in prima battuta proposto il ricorso introduttivo del giudizio – con ordinanza collegiale, in accoglimento della espressa eccezione formulata dalla parte contro interessata (società Mediterranean Wind Offshore s.r.l., in prosieguo Mediterranean), aveva declinato la propria competenza indicando quale giudice competente a conoscere del predetto ricorso il T.a.r. per il Lazio, sede di Roma, presso il quale il giudizio venne tempestivamente riassunto.
3. Con la menzionata ordinanza collegiale n. 8181 si è ritenuta non condivisibile la tesi sviluppata dal T.a.r. per la Sicilia, in quanto:
a) la competenza del T.a.r. per il Lazio era ravvisata non nella prescrizione dell’art. 135 c.p.a. (disciplinante la competenza funzionale di tale Ufficio), bensì nella disposizione di carattere generale sancita dall’art. 13 c.p.a., in ragione della necessità di riconoscere all’impianto eolico contestato (e, quindi, agli atti ed ai provvedimenti ad esso inerenti), effetti diretti non “limitati all’ambito territoriale della regione” Sicilia; tanto sulla base della circostanza – considerata dirimente – che l’ubicazione dell’impianto de quo era prevista in “alto mare” (segnatamente, oltre le due miglia marine, pari a Km. 3,7);
b) doveva ritenersi che la portata ultra-regionale degli effetti “diretti” di un provvedimento non fosse desumibile dalla mera constatazione che l’area interessata dall’intervento ricadesse (per lo più) nel mare territoriale, in quanto, così argomentando ogni controversia vertente su opere e/o progetti da realizzare non sulla terra ferma bensì negli specchi d’acqua adiacenti esclusivamente le coste di una singola e ben individuata regione avrebbero dovuto rientrare nella competenza del T.a.r. per il Lazio; ciò, a meno di non volere coniare un criterio nuovo (e ulteriore per l’individuazione della competenza del T.a.r. centrale rispetto a quelli scolpiti nell’art. 135 c.p.a.), identificabile con la mera insistenza dell’area interessata dagli interventi assentiti con i provvedimenti oggetto di gravame nel mare territoriale;
c) l’assenza di elementi a comprova della tesi secondo cui la sola attinenza degli atti e dei provvedimenti adottati alla realizzazione di impianti off shore doveva essere intesa di per sé – ossia, soprassedendo sull’effettiva disamina degli effetti “diretti” dell’atto impugnato – un elemento idoneo a configurare l’adozione di atti e provvedimenti connotati da effetti “ultraregionali”;
d) in definitiva, dovevano trovare applicazione le prescrizioni di cui all’art. 13, c.p.a., secondo cui l’individuazione del tribunale amministrativo regionale territorialmente competente non poteva prescindere dall’effettiva verifica della portata degli effetti “diretti” degli atti e dei provvedimenti impugnati (e ciò indipendentemente dalla collocazione territoriale della sede dell’Amministrazione che lo aveva adottato).
4. Il fascicolo d’ufficio è stato pertanto trasmesso a questa Sezione del Consiglio di Stato per la delibazione del regolamento di competenza.
5. In data 9 settembre 2016 la società Mediterranean si è costituita depositando atto di stile e chiedendo che la competenza in ordine alla decisione della controversia restasse attribuita al Tar per il Lazio.
6. In data 13 settembre 2016 la società Mediterranean ha depositato un’articolata memoria nell’ambito della quale ha dapprima riepilogato – anche sotto il profilo cronologico – l’evoluzione della controversia (pagg. 1-9- della memoria) ed ha successivamente dedotto che:
a) gli atti impugnati nel ricorso e nei successivi motivi aggiunti erano stati adottati da Amministrazioni statali (in particolare il Ministero dell’ambiente e il Ministero delle infrastrutture) e tale circostanza era idonea a radicare la competenza del T.a.r. per il Lazio, ai sensi dell’art. 13, commi 1 e 3, c.p.a.;
b) i detti provvedimenti producevano effetti diretti non limitati all’ambito territoriale della Regione in cui il T.a.r. territoriale aveva sede;
c) per gli impianti offshore, a prescindere dalla loro potenza nominale, infatti, sussisteva la caratteristica – esclusiva degli stessi — di essere collocati “al largo” cioè in mare, ad una consistente distanza dalla terraferma; da ciò discendeva la competenza di una diversa Autorità al rilascio dell’autorizzazione rispetto a quella “ordinaria” per gli impianti di energie rinnovabili (il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti anziché il Ministero dello sviluppo economico, che doveva comunque essere sentito) e il coinvolgimento del Ministero dell’ambiente, oltre che la necessità del rilascio della concessione dell’uso del demanio marittimo, consistente nella superficie del mare occupata dal “campo” degli aerogeneratori;
d) posto che il mare non costituiva territorio “regionale” sussisteva la competenza del T.a.r. per il Lazio, come dimostrato anche dalla circostanza che la effettuazione della V.I.A. apparteneva all’Autorità centrale (e non alla regione Sicilia);
e) era evidente che gli effetti dell’autorizzazione travalicavano l’ambito meramente regionale.
7. In data 13 settembre 2016, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e le altre amministrazioni meglio descritte in epigrafe, si sono costituite depositando atto di stile.
8. Alla odierna camera di consiglio del 29 settembre 2016 la causa è stata trattenuta in decisione.
9. Sulla scorta del quadro normativo complessivo (processuale, ma anche sostanziale specifico) il Collegio ritiene che la competenza sull’intero giudizio debba correttamente individuarsi presso il T.a.r. per la Sicilia.
9.1. Va innanzitutto rammentato e premesso che neppure il T.a.r. per la Sicilia (correttamente, ad avviso del Collegio) si è spinto ad affermare che la competenza a conoscere della controversia dovesse essere attribuita al T.a.r. per il Lazio sulla base sulla base dell’art. 135 c.p.a.
Una simile opzione ermeneutica sarebbe stata senz’altro da escludersi in quanto:
a) l’art. 135 cit., non menziona espressamente (e neppure implicitamente) tali controversie tra quelle attribuite alla competenza funzionale del T.a.r. per il Lazio;
b) la Corte Costituzionale, ha ritenuto conformi ai canoni costituzionali le disposizioni di legge che attribuiscono, per determinate materie, la competenza esclusiva al T.a.r. per il Lazio (cfr. già Corte cost., 26 giugno 2007, n. 237, successivamente 13 giugno 2014, n. 174 e 6 giugno 2014, n. 159), quale esercizio non manifestamente irragionevole della discrezionalità legislativa, ogni qualvolta venga in considerazione l’esercizio di funzioni di rilevanza nazionale, sussistendo esigenze di unitarietà, coordinamento e direzione;
c) la giurisprudenza amministrativa (tra le tante Cons. Stato, ordinanza n. 586 del 2011), ha reiteratamente affermato – tanto più in un sistema, quale è quello introdotto dal c.p.a., in cui sempre e comunque la competenza territoriale del T.a.r. è inderogabile e deve essere accertata d’ufficio – che l’esigenza di accedere ad una interpretazione letterale e restrittiva delle norme eccezionali (quale è quella che individua la competenza esclusiva del Tar del Lazio per determinate controversie) in deroga all’ordinaria competenza territoriale dei Tribunali amministrativi regionali periferici.
9.2. Se è certa, pertanto, l’inapplicabilità della succitata disposizione di cui all’art. 135 c.p.a., non resta che interrogarsi in ordine alla applicabilità del criterio (generale) relativo agli “effetti diretti” dell’atto amministrativo, che si risolve nella “prevalenza del criterio del luogo di produzione degli effetti dell’atto impugnato ove esso sia limitato alla circoscrizione di un singolo tribunale” rispetto al criterio c.d. della “sede dell’organo” (Cons. Stato, ad. plen., n. 34 del 2012 e 4 del 2013).
9.3. Va in proposito rilevato che nessuna delle parti processuali ha prospettato (né il Collegio rileva nella presente controversia) alcuno dei possibili “temperamenti” alla operatività del suindicato criterio, del genere ravvisato nella decisione dell’Adunanza Plenaria n. 6 del 2013.
9.3.1. Muovendo da tale punto di partenza, nel caso di specie si evidenzia che:
a) la tesi posta a sostegno della attribuibilità della competenza a conoscere della controversia al T.a.r. per il Lazio si fonda quasi esclusivamente sulla circostanza che l’ultima parte del comma 3 dell’art. 12, d.lgs. n. 387 del 29 dicembre 2003 individua quale autorità competente a concedere l’autorizzazione per gli impianti off shore quella centrale;
b) tuttavia, tale circostanza, non è né dirimente né risolutiva in quanto, ove pure un atto sia stato emanato da un’autorità centrale, esso produce effetti limitati territorialmente e non ricorre alcuna ipotesi di deroga alla competenza “ordinaria” del T.a.r. territoriale;
c) con specifico riferimento alla fattispecie per cui è causa, la giurisprudenza di legittimità tributaria (Cassazione civile, sez. trib., 24 febbraio 2016, n. 3618) ha avuto modo in proposito di precisare che “deve ritenersi esistente anche una potestà degli enti locali nell’ambito del mare territoriale, fino ad una distanza di 12 miglia marine, paragonabile a quella esercitata sul proprio territorio, con estensione della sovranità dello Stato e, per esso, dei relativi Comuni, sul mare territoriale, pur con i limiti derivanti dalle convenzioni internazionali. Anche se il mare non è ricompreso tra i beni del demanio marittimo, che concernono solo il lido, la spiaggia e le terre emerse, tuttavia i beni infissi nel fondo del mare territoriale sono equiparabili a quelli del demanio marittimo (cfr. art. 29 c.n.)”, da ciò facendo discendere la conclusione secondo la quale le strutture stabilmente infisse nel fondo del mare territoriale sono, quindi, soggette al potere impositivo dell’ente territoriale di riferimento, rientrando nella definizione di fabbricati, e sono soggette ad I.C.I. ai sensi dell’art. 3, d.lgs. n. 504 del 1992, come modificato dalla l. n. 368 del 2000;
d) nella medesima direzione, la giurisprudenza penale (Cass. pen., sez. III, 4 dicembre 2013, n. 48507; 30 luglio 2013, n. 32941; 18 novembre 2006, P.A) ha condivisibilmente affermato che:
I) le infrastrutture galleggianti ancorate saldamente al fondo marino o lacustre necessitano di permesso di costruire;
II) sono tali le infrastrutture energetiche da fonti rinnovabili (art. 12, d.lgs. 387 del 2003);
III) l’autorizzazione unica – integrando anche il permesso di costruire – se mancante, integra il reato di cui all’art. 44, lett. b), t.u. edilizia, ed in linea di principio il comune deve rilasciare permesso di costruire su tutti i manufatti insistenti sul proprio territorio che ricomprende il mare territoriale.
9.3.2. Tali condivisibili approdi della giurisprudenza, e la considerazione di ordine logico resa dal T.a.r. remittente secondo cui, a seguire la tesi patrocinata dal T.a.r. per la Sicilia, ogni controversia vertente su opere e/o progetti da realizzare non sulla terra ferma bensì negli specchi d’acqua (pur adiacenti esclusivamente le coste di una singola e ben individuata regione) avrebbe dovuto rientrare nella competenza del T.a.r. per il Lazio, persuadono il Collegio nell’affermare che la competenza a conoscere della presente controversia spetti al T.a.r. per la Sicilia.
10. Alla luce dei rilievi che precedono, il presente regolamento di competenza va definito affermando la competenza del T.a.r. per la Sicilia.
11. Nulla deve disporsi quanto alle spese del presente giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sul regolamento di competenza in epigrafe, dichiara competente il T.a.r. per la Sicilia.
Nulla sulle spese del presente giudizio.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 settembre 2016 con l’intervento dei magistrati:
Vito Poli, Presidente
Fabio Taormina, Consigliere, Estensore
Andrea Migliozzi, Consigliere
Silvestro Maria Russo, Consigliere
Oberdan Forlenza, Consigliere

L’ESTENSORE

IL PRESIDENTE
Fabio Taormina

Vito Poli
IL SEGRETARIO