Atti amministrativi presupposti – invalidità derivata – nesso strutturale e funzionale
A cura di Dott.ssa Antonella Memeo
Con sentenza n. 6922 del 10 novembre 2020 il Consiglio di Stato approfondisce il concetto di illegittimità dell’atto presupposto, chiarendo che “l’illegittimità ed il conseguente annullamento dell’atto presupposto determinano l’illegittimità di quello conseguente, venendo meno la situazione giuridica che costituisce la condizione unica e necessaria per la sua legittima esistenza (cd. invalidità derivata): l’annullamento del provvedimento presupposto si ripercuote su quello presupponente, che è travolto e caducato”.
La nozione di atto presupposto si fonda sull’esistenza di un collegamento fra gli atti, così stretto nel contenuto e negli effetti, da far ritenere che l’atto successivo sia emanazione diretta e necessaria di quello precedente.
L’atto presupposto, quindi, è fondamento esclusivo di quello applicativo, nel senso che l’esistenza e la validità del primo sono condizioni necessarie affinché il secondo possa legittimamente venire ad esistenza.
Anche la dottrina si è occupata della connessione di più provvedimenti amministrativi per presupposizione, evidenziandone il nesso tanto strutturale quanto funzionale.
Sotto l’aspetto strutturale, gli atti si pongono in una relazione di successione giuridica e cronologica, in quanto l’atto presupposto non soltanto precede e prepara quello presupponente, ma ne è il sostegno esclusivo; “vi è una consequenzialità necessaria tra i due provvedimenti, tale che l’esistenza e la validità di quello presupposto sono condizioni indispensabili affinché l’altro possa legittimamente esistere e produrre la propria efficacia giuridica”.
Relativamente al nesso funzionale, gli atti sono preordinati alla realizzazione di un unico rapporto amministrativo avente ad oggetto un unico bene della vita, nel perseguimento del pubblico interesse.
Secondo il Consiglio di Stato “essendo gli atti concatenati, le sorti dell’atto presupposto si ripercuotono inevitabilmente su quelle dell’atto presupponente: gli effetti sostanziali prodotti da quest’ultimo postulano l’avvenuta realizzazione di quelli prodotti dall’atto presupposto, di tal ché, se questi, a seguito dell’annullamento dell’atto presupposto, sono stati rimossi con efficacia retroattiva, il rapporto amministrativo originato dall’atto dipendente non può sussistere”.
Alla luce delle suesposte considerazioni, il Consiglio di Stato, III sezione, sentenza n. 6922 del 10 novembre 2020 riconosce un nesso di presupposizione-consequenzialità tra il DCA n. 377/2016 e il DCA n. 275/2018, il secondo costituendo attuazione del primo per quanto riguarda i posti letto assegnati in regime di accreditamento.
Di conseguenza, riconosce altresì si la sussistenza di un analogo legame tra il D.M. n. 70/2015 e il DCA n. 377/2016 relativamente all’individuazione del fabbisogno di posti letto. Ne consegue che la caducazione del D.M. n. 70/2015 comporta il travolgimento anche del decreto commissariale n. 377/2016 e, a sua volta, la caducazione del DCA n. 377/2016 non può che implicare anche il travolgimento del DCA n. 275/2018, quale atto strettamente conseguente al precedente.
