Il documento unico di regolarità contributiva (di seguito DURC), introdotto nell’ordinamento dall’articolo 2 del Decreto-Legge 25 settembre 2002, n. 210, è l’attestazione sull’assolvimento, da parte dell’impresa e dei lavoratori autonomi, degli obblighi legislativi e contrattuali nei confronti dell’INPS, dell’INAIL e della Cassa Edile in materia di regolarità contributiva e assicurativa[1].
Il DURC viene richiesto nell’ambito degli appalti pubblici di lavori, servizi e forniture con riferimento a tutte le fasi della procedura: dall’aggiudicazione provvisoria all’aggiudicazione definitiva, dalla stipula del contratto all’esecuzione, dal collaudo alla verifica di conformità e al pagamento del saldo finale. Il Documento Unico viene, inoltre, richiesto in relazione ai lavori privati soggetti al rilascio di titolo abilitativo o a denuncia di inizio di attività (DIA) ovvero nell’ambito del rilascio di attestazioni SOA, dell’iscrizione all’Albo dei Fornitori e per conseguire agevolazioni, incentivi, finanziamenti o sovvenzioni. In tutti questi casi, il DURC deve essere obbligatoriamente presentato al momento dell’inoltro della relativa istanza, in quanto non può essere sostituito da autocertificazione[2].
Quanto alle modalità di richiesta del DURC, con Decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali 30 gennaio 2015 e ss.mm.ii. sono state introdotte delle procedure di semplificazione in materia di documento unico di regolarità contributiva. È stata, infatti, prevista una modalità di verifica online della regolarità contributiva di un’impresa, in tempo reale, tramite il servizio denominato “DURC on line” nell’ambito del quale il soggetto interessato, ai fini dell’accesso al servizio, è tenuto ad indicare il codice fiscale dell’impresa da verificare e l’indirizzo di posta elettronica certificata presso il quale ricevere le notizie relative allo stato della richiesta.
A norma dell’art. 3 del DM 30.01.2015, il soggetto è regolare laddove, dalla verifica in tempo reale, emerga una situazione di regolarità nei pagamenti dovuti dall’impresa in relazione ai lavoratori subordinati nonché dai lavoratori autonomi “scaduti sino all’ultimo giorno del secondo mese antecedente a quello in cui la verifica è effettuata, a condizione che sia scaduto anche il termine di presentazione delle relative denunce retributive”[3]. Tuttavia, precisa la norma, la regolarità contributiva può ritenersi sussistente anche nelle ipotesi di rateizzazioni concesse, sulla base delle norme vigenti, da INPS, INAIL, Casse Edili o Agenti della riscossione, sospensione dei pagamenti per disposizioni di legge, crediti in compensazione o in pendenza di contenzioso amministrativo o giudiziario sino a pronuncia definitiva. In aggiunta, a norma del citato articolo, il soggetto è altresì regolare laddove abbia versato una somma di poco inferiore rispetto al quantum dovuto[4].
Il successivo articolo 4 del medesimo DM prescrive che, in caso di assenza di regolarità contributiva, l’INPS, l’INAIL e le Casse Edili trasmettono tramite PEC l’invito ai soggetti interessati dalla verifica a regolarizzare i pagamenti indicando analiticamente tutte le irregolarità rilevate. L’interessato ha la possibilità di regolarizzare la propria posizione entro e non oltre il termine di 15 giorni dalla notifica dell’invito (comma 2 art. 4 D.M. 30.01.2015). Decorso inutilmente il suddetto termine, la risultanza negativa della verifica è comunicata ai soggetti che hanno effettuato l’interrogazione con indicazione degli importi a debito e delle cause di irregolarità (comma 4, art. 4, D.M. 30.01.2015)[5].
In caso di esito positivo, invece, si genera un Documento recante: a) la denominazione o ragione sociale, la sede legale e il codice fiscale dell’impresa nei confronti della quale la verifica è stata effettuata; b) l’iscrizione all’INPS, all’INAIL e, ove previsto, alle Casse edili; c) la dichiarazione di regolarità; d) il numero identificativo, la data di effettuazione della verifica e quella di scadenza di validità del Documento[6] (art. 7 D.M. 30.01.2015).
Il DURC si qualifica, dunque, quale documento fondamentale e obbligatorio per stipulare un contratto con la pubblica amministrazione, per richiedere finanziamenti pubblici e per accedere a tutti i servizi sopra elencati. In particolare, in materia di appalto, si evidenzia che tale certificazione deve essere obbligatoriamente presentata dall’impresa affidataria alla stazione appaltante a pena di esclusione dalla procedura. Infatti, l’art. 80, comma 4, del D. Lgs. 50/2016 (Codice dei Contratti Pubblici) dispone che “Un operatore economico è escluso dalla partecipazione a una procedura d’appalto se ha commesso violazioni gravi, definitivamente accertate, rispetto agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse o dei contributi previdenziali, secondo la legislazione italiana o quella dello Stato in cui sono stabiliti. Costituiscono gravi violazioni quelle che comportano un omesso pagamento di imposte e tasse superiore all’importo di cui all’articolo 48-bis, commi 1 e 2-bis, del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602. Costituiscono violazioni definitivamente accertate quelle contenute in sentenze o atti amministrativi non più soggetti ad impugnazione. Costituiscono gravi violazioni in materia contributiva e previdenziale quelle ostative al rilascio del documento unico di regolarità contributiva (DURC), di cui al all’articolo 8 del decreto del Ministero del lavoro e delle politiche sociali 30 gennaio 2015, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 125 del 1° giugno 2015, ovvero delle certificazioni rilasciate dagli enti previdenziali di riferimento non aderenti al sistema dello sportello unico previdenziale. Un operatore economico può essere escluso dalla partecipazione a una procedura d’appalto se la stazione appaltante è a conoscenza e può adeguatamente dimostrare che lo stesso non ha ottemperato agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse o dei contributi previdenziali non definitivamente accertati qualora tale mancato pagamento costituisca una grave violazione ai sensi rispettivamente del secondo o del quarto periodo.[7] Il presente comma non si applica quando l’operatore economico ha ottemperato ai suoi obblighi pagando o impegnandosi in modo vincolante a pagare le imposte o i contributi previdenziali dovuti, compresi eventuali interessi o multe, ovvero quando il debito tributario o previdenziale sia comunque integralmente estinto, purché l’estinzione, il pagamento o l’impegno si siano perfezionati anteriormente alla scadenza del termine per la presentazione delle domande”[8].
Le Raccomandazioni specifiche per il paese Italia 2019[9] esortano a intensificare gli sforzi per contrastare il lavoro sommerso[10]. In tale ottica, il DURC è uno strumento attraverso il quale il legislatore ha inteso contrastare il lavoro nero; esso affonda le sue radici nel Titolo terzo della Carta costituzionale, rapporti economici, e, in particolare, negli articoli 36 e 37. L’obiettivo principale di questo documento, infatti, è quello di scoraggiare l’evasione contributiva attraverso una procedura sanzionatoria che, come precedentemente evidenziato, determina l’esclusione dalle gare d’appalto ovvero la negazione di finanziamenti, sovvenzioni o agevolazioni a tutte quelle imprese inadempienti nei confronti di INPS, INAIL e Cassa Edile. Il contrasto al lavoro nero, con particolare riferimento al settore edilizio, è stato recentemente attuato con maggiore intensità mediante l’emanazione da parte del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali del D.M. n. 143 del 25 giugno 2021, attraverso il quale si è realizzato un nuovo meccanismo di verifica della congruità della manodopera impiegata nella realizzazione di lavori edili. Tale provvedimento ha l’obiettivo principale di individuare delle misure (applicabili dal 1° novembre 2021) volte a verificare che la manodopera operante nei cantieri edili sia in misura proporzionata rispetto all’incarico affidato all’impresa, così da combattere il fenomeno del lavoro nero. La verifica della congruità si riferisce all’incidenza della manodopera relativa allo specifico intervento realizzato nel settore edile, sia nell’ambito dei lavori pubblici che di quelli privati eseguiti da parte di imprese affidatarie, in appalto o subappalto, ovvero da lavoratori autonomi coinvolti a qualsiasi titolo nella loro esecuzione (art. 2, comma 1, D. M. 143/2021). Tale verifica è effettuata in relazione agli indici minimi di congruità riferiti alle singole categorie di lavori riportati nella Tabella allegata all’Accordo collettivo del settore edile del 10 settembre 2020 (art. 3, comma 1, D.M. 143/2021). L’attestazione di congruità è rilasciata, entro dieci giorni dalla richiesta, dalla Cassa Edile territorialmente competente. In relazione ai lavori pubblici, la congruità è richiesta dal committente o dall’impresa affidataria al momento della presentazione dell’ultimo stato di avanzamento dei lavori e, dunque, prima di procedere al saldo finale. Quanto ai lavori privati, la congruità deve essere dimostrata prima dell’erogazione del saldo finale da parte del committente (art. 4 D. M. 143/2021). Nel caso in cui si ravvisi l’impossibilità di attestare la congruità, la Cassa Edile assegna un termine di quindici giorni all’impresa affidataria per regolarizzare la propria posizione attraverso il pagamento dell’importo necessario per raggiungere la percentuale stabilita per la congruità. All’esito della regolarizzazione viene rilasciata l’attestazione di congruità. Nell’ipotesi in cui il termine di quindici giorni decorra invano, la Cassa Edile procede all’iscrizione dell’impresa affidataria presso la Banca nazionale delle imprese irregolari (BNI). L’esito negativo della verifica incide sulle successive verifiche di regolarità contributiva finalizzate al rilascio per l’impresa affidataria del DURC on-line (art. 5 D.M. 143/2021)[11]. In tale ottica, in data 11 marzo 2021 è stata sottoscritta una Convenzione tra L’Ispettorato nazionale del lavoro e la Commissione nazionale delle casse edili Edilcasse (CNCE)[12] la quale prevede, tra l’atro, uno scambio di informazioni e dati tra le due Istituzioni. Tale intesa è volta a garantire la trasparenza e correttezza dei soggetti operanti sul mercato, intervenendo nell’ambito del contrasto al dumping contrattuale e lavoro irregolare, individuato quale fenomeno che mina gravemente l’equilibrio del mercato e la garanzia di tutela di imprese e lavoratori coinvolti, in quanto l’applicazione di contratti diversi da quelli legati all’attività svolta, oltre a non garantire adeguata tutela ai lavoratori coinvolti, consente l’elusione e il mancato rispetto delle norme in materia di accantonamento agli Enti preposti. Il DURC assume pertanto rilevanza anche nell’ottica del recupero dell’evasione contributiva, riducendo il cosiddetto tax gap contributivo, dunque il divario tra le imposte e i contributi sociali versati e le imposte e i contributi che i contribuenti avrebbero dovuto versare in un regime di perfetto adempimento[13].
Presso il Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili (MIMS), in data 25 ottobre 2021, è inoltre stato istituito un Osservatorio nazionale di cui fanno parte i rappresentanti del governo, delle principali stazioni appaltanti pubbliche (RFI, Anas, Autorità portuali, …) e delle organizzazioni sindacali più rappresentative del settore edile Fillea Cgil, Filca Cisl e FenealUil[14]. L’iniziativa si colloca anch’essa nel quadro delle politiche volte a garantire i migliori standard riguardo la salute e la sicurezza dei lavoratori nella realizzazione delle opere previste dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).
In particolare, l’Osservatorio vigilerà sul il rispetto del limite massimo di otto ore giornaliere di lavoro; sul costante mantenimento e completamento delle informazioni richieste dalla cosiddetta Banca dati degli Esecutori; sul rispetto delle nuove norme di cui al Decreto 77 del 2021[15], con particolare attenzione alla parità di trattamento economico e normativo tra lavoratori in appalto e lavoratori in sub appalto e alla corretta applicazione del CCNL edile; sull’applicazione della nuova normativa che ha introdotto il DURC di Congruità; sulle iniziative di formazione per le stazioni appaltanti sui temi oggetto dell’Accordo.
Dal quadro sopra delineato sembra pertanto emergere, anche a seguito delle politiche adottate dall’Unione europea, un nuovo animus pugnandi dello Stato italiano nella lotta al lavoro irregolare, con la scelta di una diversa strategia, la quale affianca allo strumento legislativo quello della collaborazione tra enti e istituzioni nonché il coinvolgimento delle parti sociali.
[1] Sul tema, V. LIPPOLIS, DURC – Documento Unico di Regolarità Contributiva. Manuale Operativo, IPSOA, 2010; R. BONANNI, Il contributo alla nascita del DURC. Il documento unico di regolarità contributiva, GUIDA, 2014; M. RUBINI, Il DURC – Documento Unico di Regolarità Contributiva, Maggioli Editore, 2008; A. CARRA, Il DURC nell’edilizia privata e negli appalti pubblici, Il Sole 24 ore, 2008.
[2] Il nuovo codice degli appalti ha espressamente abrogato la norma che consentiva l’autocertificazione della regolarità contributiva per gli appalti sotto soglia (art. 4, comma 2, D.L. n. 70/2011 che aveva introdotto nel previgente codice il comma 14 bis all’art. 38). L’operatore economico, in sede di partecipazione alla gara, dovrà ora dichiarare la regolarità della propria posizione, ma tale dichiarazione rimane utile solo ai fini della partecipazione, non essendo sostituiva del DURC, il quale dovrà comunque essere sempre acquisito online dalla stazione appaltante.
[3] Il D.M. 23 febbraio 2016 ha apportato alcune modifiche al D.M. 30.01.2015 estendendo il controllo sulla regolarità contributiva anche in relazione ai versamenti dovuti alle Casse edili da parte di quelle imprese che, benché classificate in settore diverso dall’edilizia, applicano il relativo contratto. Per approfondimenti v. Circolare INAIL n. 48 del 14.12.2016.
[4] La norma precisa che non si considera grave lo scostamento pari o inferiore a 150,00 euro comprensivi di eventuali accessori di legge.
[5] L’Ente deve esclusivamente verificare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti normativamente previsti nello svolgimento di una attività vincolata, di carattere meramente ricognitivo, della cui natura partecipa anche il giudizio tecnico concernente la verifica di cause che non siano ostative al suo rilascio (Cassazione, Lavoro civile, Sentenza 03 marzo 2021, n. 5825).
[6] A norma dell’art. 7, comma 2, D.M. 30.01.2015 il Documento ha validità di 120 giorni dalla data effettuazione della verifica.
[7] Il Consiglio di Stato, con sentenza Sez. V, 26 giugno 2020, n. 4100, ha stabilito che l’Operatore economico destinatario di un invito alla regolarizzazione contributiva ai sensi dell’articolo 4, comma 1, D.M. 30 gennaio 2015, di consistente importo, è da escludersi dalle procedure ad evidenza pubblica per violazione del principio sancito dall’articolo 80, comma 4, D.lgs. n. 50/2016 e di quello di continuità del possesso dei requisiti di partecipazione.
[8] La disciplina dettata dal nuovo codice appare meno rigida rispetto a quella prevista dal precedente D.Lgs. 163/2006, il quale all’art. 38 stabiliva che “1. Sono esclusi dalla partecipazione alle procedure di affidamento delle concessioni e degli appalti di lavori, forniture e servizi ne possono essere affidatari di subappalti, e non possono stipulare i relativi contratti i soggetti: i) che hanno commesso violazioni gravi, definitivamente accertate, alle norme in materia di contributi previdenziali e assistenziali, secondo la legislazione italiana o dello Stato in cui sono stabiliti”.
[9] Raccomandazione del Consiglio dell’Unione europea sul programma nazionale di riforma 2019 dell’Italia e che formula un parere del Consiglio sul programma di stabilità 2019 dell’Italia (Bruxelles, 5.6.2019 COM 2019 512 final).
[10] Sulla scorta delle raccomandazioni adottate per il 2019 e il 2020 è stato costruito il PNRR.
[11] Per approfondimenti vedasi la Nota INL n. 5223 del 19 luglio 2021.
[12] https://www.ispettorato.gov.it/it-it/progetti/Pagine/Protocollo-di-intesa-tra-INL-ed-Edilcasse.aspx, url consultato il 22 dicembre 2021.
[13] Tale valore, per le entrate contributive, ha raggiunto nel 2018 la somma di 12,2 miliardi di euro (fonte: Relazione sull’economia non osservata e sull’evasione fiscale e contributiva anno 2021, allegata alla Nota di aggiornamento al DEF).
[14] https://www.mit.gov.it/nfsmitgov/files/media/notizia/2021-10/Verbale%20di%20accordo%20tra%20Ministero%20e%20sindacati%20edili.pdf (url consultato il 24 dicembre 2021).
[15] Il decreto legge 77 del 2021 (c.d. “Decreto semplificazioni 2021”), come convertito dalla legge 108 del 2021, ha modificato il comma 1 dell’articolo 105 del decreto legislativo 50 del 2016 prevedendo: “a pena di nullità, fatto salvo quanto previsto dall’articolo 106, comma l, lettera d), il contratto non può essere ceduto, non può essere affidata a terzi l’integrale esecuzione delle prestazioni o lavorazioni oggetto del contratto di appalto, nonché la prevalente esecuzione delle lavorazioni relative al complesso delle categorie prevalenti e dei contratti ad alta intensità di manodopera”; ha modificato il comma 14 dell’articolo 105 del decreto legislativo 50 del 2016, prevedendo che “il subappaltatore, per le prestazioni affidate in subappalto, deve garantire gli stessi standard qualitativi e prestazioni previsti dal contratto di appalto e riconoscere ai lavoratori un trattamento economico e normativo non inferiore a quello che avrebbe garantito il contraente principale, inclusa l’applicazione dei medesimi contratti collettivi nazionali di lavoro, qualora le attività oggetto di subappalto coincidano con quelle caratterizzanti l’oggetto dell’appalto, ovvero riguardino le lavorazioni relative alle categorie prevalenti e siano incluse nell’oggetto sociale del contraente principale”.
