IL DANNO ALL’IMMAGINE DELLA P.A.: LE QUESTIONI APERTE SUI SUOI CONFINI

di Eliana Benvegna

Il “danno all’immagine della P.A.” è figura di matrice giurisprudenziale e, secondo una delle più pregnanti definizioni datane dalla Corte dei Conti, può essere definito come il danno “che investe il rapporto che lega la comunità degli amministrati all’ente per il quale il dipendente infedele agisce e postula il venir meno, da parte dei cittadini o anche da una categoria di soggetti (fruitori o prestatori di servizi od opere), del senso di affidamento e di fiducia nel corretto funzionamento dell’apparato della pubblica amministrazione nonché nel senso di “appartenenza all’istituzione” stessa – si identifica nell’offesa al rispetto di tutte quelle disposizioni poste a tutela delle competenze, delle funzioni e delle “responsabilità” dei soggetti pubblici e nella conseguente alterazione della sua identità quale istituzione garante, di fronte alla collettività tutta, di principi di trasparenza, legalità, imparzialità ed efficienza” [1].
La lesione del “diritto all’immagine”, qualora sia stata posta in essere a danno di una pubblica amministrazione mediante una condotta illecita perpetrata da propri dipendenti in situazioni legate da “occasionalità necessaria” con compiti di servizio, trova generale copertura nell’art. 2 Cost., essendo leso un diritto costituzionalmente protetto, nonché nell’art. 97 Cost., secondo il quale l’amministrazione deve agire in modo efficace, efficiente, economico ed imparziale.
La collettività in tali ipotesi, infatti, è indotta a ritenere che l’illecito posto in essere dal dipendente rappresenti il modo ordinario in cui agisce l’ente pubblico e ciò inficia quasi irreparabilmente il senso di appartenenza alle istituzioni nonché la fiducia sull’efficienza ed effettività dell’agere amministrativo.
La natura giuridica del danno all’immagine della P.A. non è stata univoca. La Suprema Corte di Cassazione, con la sentenza n. 5668/1997, ha ritenuto che il danno all’immagine della p.a. fosse in realtà un danno patrimoniale ex art. 2043 c.c. e che, di conseguenza, la sua cognizione fosse devoluta alla magistratura giuscontabile.
Invece, il danno all’immagine della p.a. è stato qualificato dalle Sezioni Riunite della Corte dei Conti, con l’arresto del 23 aprile 2003 n. 10, quale “danno-evento”, inteso come lesione di situazioni soggettive che comporta la perdita di beni protetti, anche non patrimoniali, di rilievo costituzionale a prescindere dagli ulteriori effetti patrimoniali dell’illecito, che integrando il c.d. danno-conseguenza sono presupposto del danno patrimoniale riflesso, non del danno all’immagine.
Pur trattandosi di danno non patrimoniale, le conseguenze sarebbero di natura patrimoniale e consisterebbero nell’effettiva erogazione della spesa necessaria per il ripristino dei beni immateriali lesi e di conseguenza risarcibili [2].
Ai fini della quantificazione, da effettuare in via equitativa, delle spese necessarie per il ripristino del prestigio leso della P.A., si dovrebbe tenere conto di alcuni parametri quali: l’entità della risonanza mediatica negativa dell’evento; la sporadicità o la reiterazione dei comportamenti illeciti; la posizione funzionale dell’autore dell’illecito; nell’ipotesi di tangenti, l’entità del danno ricevuto.
Infine, la Corte di Cassazione ha affermato il principio secondo cui “poiché anche nei confronti della persona giuridica ed in genere dell’ente collettivo è configurabile la risarcibilità del danno non patrimoniale allorquando il fatto lesivo incida su una situazione giuridica della persona giuridica o dell’ente che sia equivalente ai diritti fondamentali della persona umana garantiti dalla Costituzione, e fra tali diritti rientra l’immagine della persona giuridica o dell’ente, allorquando si verifichi la lesione di tale immagine, è risarcibile, oltre al danno patrimoniale, se verificatosi, e se dimostrato, il danno non patrimoniale costituito – come danno c.d. conseguenza – dalla diminuzione della considerazione della persona giuridica o dell’ente che si esprime la sua immagine, sia sotto il profilo della incidenza negativa che tale diminuzione comporta nell’agire delle persone fisiche che ricoprano gli organi della persona giuridica o dell’ente e, quindi, nell’agire dell’ente, sia sotto il profilo della diminuzione della considerazione da parte dei consociati in genere o di settori o categorie di essi con le quali la persona giuridica o l’ente di norma interagisca. Detto danno non patrimoniale va liquidato alla persona giuridica o all’ente in via equitativa, tenendo conto di tutte le circostanze del caso concreto” [3], ricostruendo, quindi, la natura del danno alla P.A. quale danno-conseguenza di natura patrimoniale.
Tale ultimo orientamento è stato seguito anche da recenti sentenze dalla Corte dei Conti [4].
In origine si riteneva che la domanda risarcitoria fosse proponibile dal PM contabile senza alcuna necessità di una preventiva pronunzia da parte del giudice penale e senza che vi fossero dei limiti in ordine al fatto generatore di responsabilità.
Con il c.d. “Lodo Bernardo” di cui all’art. 17, comma 30-ter, D.L. 1 luglio 2009 n. 78, convertito nella L. 3 agosto 2009, n. 102 le cose cambiano radicalmente.
Detta norma ha circoscritto ai soli casi di cui all’art. 7 della legge n. 97/2001 l’azione di responsabilità attivata dalle procure per danno all’immagine e, nell’ambito di questi reati, solo dopo che è stata emessa “sentenza irrevocabile di condanna”, tra le quali secondo la giurisprudenza contabile rientra altresì quella emessa a seguito di del rito alternativo del patteggiamento della pena, ex art. 444 c.p.p.
In questi casi il termine di prescrizione per l’azione di responsabilità erariale è sospeso sino alla conclusione del procedimento penale. Ciò contrasta con il principio di piena autonomia tra magistratura contabile e magistratura penale.
La c.d. “pregiudiziale penale” può far sì che si possa verificare la situazione paradossale che per un medesimo fatto si possa agire parallelamente per alcune voci di danno, mentre per il danno all’immagine si debba attendere l’esito del processo penale.
I reati cui fa riferimento il “Lodo Bernardo”, con il rinvio all’art. 7 della legge n. 97/2001, sono i c.d. “reati propri” (ad es. peculato, concussione, malversazione, corruzione, abuso d’ufficio ect.) che possono essere commessi soltanto da pubblici ufficiali, pertanto rimangono fuori alcuni reati, sovente anche più gravi (si pensi ai reati di pedofilia, stupefacenti, criminalità organizzata etc.), che seppur forieri di gravi danni all’immagine della P.A. non possono essere perseguiti dalla magistratura contabile.
La Corte Costituzionale, più volte investita della questione, con la sentenza n. 355 del 2010 [5] ha ritenuto legittima e non arbitraria la limitazione della risarcibilità ai soli danni che scaturiscano da una ristretta serie di reati accertati con sentenza definitiva di condanna, ciò sul presupposto della “peculiarità del diritto all’immagine della p.a.” che giustifica forme di tutela meno pregnanti rispetto a quelle garantite alle persone fisiche.
Tuttavia, parte della dottrina ed anche della giurisprudenza, dando un’interpretazione estensiva di alcune norme contenute nella Legge anticorruzione, ha tentato di far rientrare tra i reati presupposti anche quelli comuni che abbiano leso il bene immagine della P.A.
Un importante arresto giurisprudenziale è dato dalle sentenza emessa dalla Corte dei Conti, Sez. Lombardia, n. 47/2014, secondo la quale poiché non è possibile individuare nel codice penale e nelle leggi speciali la specifica categoria dei “reati contro la pubblica amministrazione”, diversa dai reati propri dei pubblici ufficiali, deve ritenersi che si faccia riferimento a qualsiasi reato che offenda beni o valori di cui l’amministrazione sia portatrice o garante di un interesse generale, purché sia stato commesso un fatto punito dalla legge penale e lo stesso sia stato “accertato con sentenza passata in giudicato”, così derogando a quanto previsto dall’art. 17, comma 30-ter, D.L. n. 78/2009 [6].
Il legislatore, tuttavia, con scarsa coerenza sistemica, ha successivamente e periodicamente introdotto ipotesi settoriali di danno all’immagine perseguibili dalla Corte dei Conti, ben oltre i suddetti limiti del Lodo Bernardo rimarcati anche dalle Sezioni Riunite [7].
Non opera, infatti, la pregiudiziale penale anzidetta nelle ipotesi di danno all’immagine conseguente a fenomeni di assenteismo disciplinate dapprima dalla c.d. riforma Brunetta e più di recente dalla c.d. riforma Madia.
Un’ulteriore ipotesi di danno all’immagine perseguibile dalla Corte dei Conti prescindendo dal previo giudicato penale è quella introdotta dall’art. 1, comma 12, L. n. 190 del 2012 (c.d. legge anticorruzione) che prevede la perseguibilità del dirigente “responsabile anticorruzione” per danno all’immagine “in caso di commissione, all’interno dell’amministrazione, di un reato di corruzione accertato con sentenza passata in giudicato”, “salvo che provi tutte le seguenti circostanze: a) di avere predisposto, prima della commissione del fatto, il piano di cui al comma 5 e di aver osservato le prescrizioni di cui ai commi 9 e 10 del presente articolo; b) di aver vigilato sul funzionamento e sull’osservanza del piano”.
Il quadro normativo muta con l’introduzione del nuovo Codice di giustizia contabile in quanto la limitazione ai reati propri è venuta meno a seguito dell’abrogazione degli artt. 7 della L. 97/2001 e 17, comma 30-ter, della L. n. 78/2009.
Oggi la disciplina è contenuta nell’art. 51 del Codice di Giustizia Contabile che, al comma 7, fa generico riferimento alla “sentenza irrevocabile di condanna”, senza alcuna caratterizzazione circa i reati.
Tuttavia, ancor oggi la questione non è pacifica. L’elevato numero di volte in cui la Consulta è stata investita della questione di legittimità costituzionale in ordine al danno all’immagine dà la misura della complessità della materia.
Già nel primo semestre del 2019 la Corte Costituzionale si è pronunciata due volte in ordine alla risarcibilità del danno all’immagine. Le pronunce traggono origine da due diversi giudizi incoati innanzi alla Corte dei Conti per il risarcimento del danno erariale arrecato da agenti delle forze di polizia che durante il “G8”, come definitivamente accertato in sede penale, hanno intenzionalmente proceduto all’arresto di alcuni manifestanti al di fuori dei presupposti previsti dalla legge e si sono resi responsabili di condotte delittuose all’interno della caserma di Bolzaneto.
Con l’ordinanza di rimessione la Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Regione Liguria, ha sollevato la q.l.c. dell’art. 17, comma 30-ter, del d.L. n. 78/2009, norma applicabile ratione temporis, per violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Secondo i giudici a quibus, la norma censurata violerebbe l’art. 3 Cost. per intrinseca irragionevolezza, in quanto in via generale restringe l’ambito oggettivo dei presupposti dell’azione risarcitoria, limitandolo ai soli delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione e di contro esclude altre condotte delittuose di rilevante disvalore. Inoltre, la coerenza interna del quadro sistematico sarebbe incrinata dalla successiva introduzione di singole disposizioni che consentono l’esercizio dell’azione di risarcimento dell’anno all’immagine alla p.a. in presenza di fatti di reato meno gravi come pure di fatti che non costituiscono reato.
L’art. 17, comma 30-ter, del d.L. n. 78/2009 violerebbe, altresì, l’art. 97 Cost. in quanto escludere l’esercizio dell’azione risarcitoria in presenza di un illecito che sia sintomatico dell’inefficienza dell’apparato amministrativo e della sua incapacità di agire comporterebbe una violazione del principio di buon andamento dell’azione amministrativa, non consentendo la risarcibilità del danno all’immagine nei casi di maggiore inefficienza dell’amministrazione.
La Corte Costituzionale, con l’ordinanza n. 167 del 9 luglio 2019 [8], ha dichiarato infondata la q.l.c. dell’art. 17, comma 30-ter, del d.L. n. 78/2009 per violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.
La Consulta ha richiamato la sua pronunzia n. 355 del 2010 (in seguito confermata dalle ordinanze n. 219, 221 e 286 del 2011), con la quale ha affermato che rientra “nella discrezionalità del legislatore, con il solo limite della non manifesta irragionevolezza e arbitrarietà della scelta, conformare le fattispecie di responsabilità amministrativa, valutando le esigenze cui si ritiene di dover fare fronte”.
La finalità è quella di dare coerenza alla disciplina del danno all’immagine all’interno di un complessivo disegno legislativo volto a ridurre i casi di responsabilità amministrativa, “all’evidente scopo di consentire un esercizio dell’attività di amministrazione della cosa pubblica, oltre che più efficace ed efficiente, il più possibile scevro da appesantimenti, ritenuti dal legislatore eccessivamente onerosi, per chi è chiamato, appunto, a porla in essere“ “sentenza n. 355 del 2010).
Pertanto, non è manifestamente irragionevole la scelta del legislatore di consentire il risarcimento soltanto in presenza di condotte illecite, che integrino gli estremi di specifiche fattispecie delittuose, volte a tutelare, tra l’altro, proprio il buon andamento, l’imparzialità e lo stesso prestigio dell’amministrazione.
La Consulta è stata, altresì, investita della q.l.c. dell’art. 51, commi 6 e 7, dell’Allegato 1 al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, in riferimento agli artt. 3, 76, 97 e 103 Costituzione, “nella parte in cui esclude l’esercizio dell’azione del PM contabile per il risarcimento del danno all’immagine conseguente ai reati dolosi commessi da pubblici dipendenti a danno delle pubbliche amministrazioni, dichiarati prescritti con sentenza passata in giudicato pienamente accertativi della responsabilità dei fatti ai fini della condanna dell’imputato al risarcimento dei danni patiti dalle parti civili costituite”.
La Corte Costituzionale, con l’ordinanza del 4 luglio 2019 n. 191, ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 51, comma 7, Codice di giustizia contabile per inadeguata rappresentazione del quadro normativo e, tuttavia, si è soffermata su alcuni aspetti salienti della disciplina danno all’immagine della P.A.
Il tema nasce dalla circostanza che il nuovo Cod. Giust. Contabile pur abrogando il primo periodo del primo comma dell’art. 17, comma 30-ter, del D.L. n. 78 del 2009 – non ha mutato il secondo periodo relativo alla limitazione dell’azione per il risarcimento del danno all’immagine; ed, inoltre, con l’art. 4, comma 1, lettera g), dell’Allegato 3 (Norme transitorie e abrogazioni), ha abrogato l’art. 7 della legge n. 97 del 2001, cui tale previsione faceva rinvio nel delimitare i casi nei quali il PM contabile poteva promuovere l’azione risarcitoria.
L’ordinanza di rimessione non ha chiarito se il rinvio operato dall’art. 17, comma 30-ter, del D.L. n. 78 del 2009, all’art. 7 della legge n. 97 del 2001, che si riferiva ai soli delitti dei pubblici ufficiali contro la P.A., ora abrogato, sia un rinvio fisso oppure mobile e, pertanto, se sia ancora operante oppure no, con la conseguenza, che in quest’ultimo caso, la norma di riferimento oggi sarebbe soltanto costituita dal censurato art. 51, comma 7, Cod. Giust. Contabile.
Infine, l’ulteriore nodo da scogliere sarebbe dato, nell’anzidetta ipotesi, dalla identificazione delle fattispecie delittuose che legittimano l’esercizio da parte del PM contabile dell’azione per il risarcimento del danno all’immagine.
Osserva, infatti, la Consulta che il reato per il quale è stato condannato il pubblico dipendente e dal quale ha preso avvio l’azione del procuratore contabile (ossia la violenza privata ex art. 610 c.p.) è un reato che il giudice a quo ha definito “a danno” della pubblica amministrazione e che, quindi, consentirebbe ai sensi dell’art. 51 cod. giust. contabile di agire per il risarcimento del danno all’immagine. Tuttavia, stante l’inadeguatezza dell’ordinanza di remissione occorrerebbe confrontare la nozione di reato “a danno” della PA con i parametri normativi offerti dall’ordinamento ai fini di determinare cosa debba intendersi per delitto “a danno” di qualcuno.
Di conseguenza resta ancora da sciogliere il nodo sui reati che consentono l’esercizio dell’azione da parte del PM contabile della domanda risarcitoria per il danno all’immagine della P.A.

 

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[1] Corte dei Conti, Sez. III appello, 1 febbraio 2012 n. 55.
[2] Varone, Il danno all’immagine, in Canale – Freni – Smiroldo (a cura di), Il nuovo processo davanti la Corte dei Conti, Milano, 2017, 1189.
[3] Cass. Civ., sez. III, 4 giugno 2007, n. 12929.
[4] Fra le tante deliberazioni della Corte dei Conti, Corte dei Conti, Sez. Lombardia, n. 545/2007; Corte dei Conti, Sez. II appello, n. 393/2012.
[5] La sentenza è edita in Foro Italiano, 2011, 3, I, 644, con nota di Costantino.
[6] Varone, Il danno all’immagine, in Canale – Freni – Smiroldo (a cura di), Il nuovo processo davanti la Corte dei Conti, Milano, 2017, 1192.
[7] Attanasio, Rassegna ragionata di giurisprudenza in materia di responsabilità amministrativo-contabile, in Vito Tenore (a cura di), La nuova Corte dei Conti: responsabilità, pensioni, controlli, Milano, 2018, 304.
[8] Corte Costituzionale, ordinanza del 9 luglio 2019, n. 167, in Diritto & Giustizia, fasc. 127, 2019, p. 3, con nota di Marino.