di DANILA D’ELISO
Sommario. 1. Inquadramento del tema e premessa metodologica. 2. La resilienza come categoria giuridica del diritto ambientale europeo. 2.1. Segue. Prospettive di positivizzazione: valore e opportunità. 3. Considerazioni conclusive.
- Inquadramento del tema e premessa metodologica.
“Entro il 2050, i cittadini europei vivranno bene, nel rispetto dei limiti ecologici del pianeta”. Questa è la visione espressa nel VII programma di azione dell’Unione europea per l’ambiente adottato nel novembre 2013 per orientare la politica europea ambientale fino al 2020[1]. Trattasi di un documento particolarmente indicativo per comprendere il valore ed il notevole potenziale delle politiche comunitarie nel settore in parola: un impegno edificato sui principi di precauzione, dell’azione preventiva nonché sul principio «chi inquina paga». Sotto l’egida dei predetti principi e l’adozione dei programmi pluriennali di azione, l’Ue ha legato a doppio filo le politiche ambientali con quelle economiche in tutti i settori di intervento, in modo da traghettare gli Stati membri verso un futuro (obiettivo 2050) in cui vivere nel rispetto dei limiti ecologici e nel rafforzamento della capacità di resilienza e adattamento dell’Europa e dei suoi cittadini di fronte alle problematiche ambientali e ai relativi effetti. Invero, l’approccio resiliente sembra sempre più incisivamente caratterizzare l’azione europea rispetto alle politiche ambientali (e sociali)[2] al fine di affrontare continue sfide emergenti che lasciano intravedere nuovi scenari e possibili ripercussioni. Invero, il legislatore comunitario, nella progressiva costruzione del diritto ambientale europeo, è ricorso forse prima di altri, attraverso un sistema virtuoso di principi ed interventi normativi, ad iniziative di politica resiliente che attualmente rappresentano una rinnovata occasione per una corretta governance dello sviluppo sostenibile[3] e per la creazione di modelli organizzativi e gestionali dei territori, degli ecosistemi, delle acque e dei sistemi urbani. Un approccio politico resiliente che però dovrebbe poter sortire anche precisi effetti giuridici per incidere de facto sulle discipline di settore. Il concetto di resilienza, pertanto, pur essendo stato elaborato, almeno in un primo momento, in contesti non affini alla scientia iuris[4] svela, invero, una dirompente attitudine a porsi anche come strumento della riflessione giuridica fino ad elevarsi a categoria concettuale. Il sintagma resilienza, come noto, esprime genericamente la capacità di un sistema di resistere ad uno shock, un turbamento, una crisi con conseguente o contestuale trasformazione e cambiamento dello status quo in termini di adattamento. Tale complessità significante sollecita l’approfondimento giuridico della categoria concettuale “resilienza” rispetto alla capacità di un sistema normativo di evolversi e adattarsi agli effetti scaturiti da elementi perturbanti: l’ordinamento, cioè dovrebbe elaborare una possibile strategia per la risoluzione dei conflitti attraverso la flessibilità del sistema stesso, in termini di ripristino dei suoi organismi e delle sue funzioni essenziali, ma anche ripensando ruoli, nomenclature, strumenti e procedimenti. In tal senso, la costruzione della resilienza come categoria giuridica ci potrebbe consentire di individuare le risposte alle criticità e alle vulnerabilità di un sistema normativo che – come quello europeo – spesso soffre della resistenza applicativa da parte degli ordinamenti interni. La resistenza applicativa e l’inadempimento normativo che ne deriva rappresentano, infatti, l’alterazione del sistema normativo dell’Unione in termini di cogenza ed effettività. Se perimetriamo la nostra riflessione, abbiamo la possibilità di rilevare come soprattutto per il diritto europeo dell’ambiente, la resilienza dovrebbe essere utilizzata come categoria di analisi insieme ad altre categorie, per comprenderne appieno i contenuti ma anche per contestualizzarne pragmaticamente gli aspetti concretamente applicativi ed esecutivi. Nella descritta prospettiva, il dinamismo della scienza iuris giungerebbe a creare spazi ermeneutici tra teoria e prassi, tra conoscenza ed evento, dove le diverse implicazioni scientifiche relative alla materia ambientale potrebbero trovare specifici riferimenti concettuali formalmente espressi in senso resiliente dalla diritto positivo[5]. Pertanto, la resilienza, intesa nel senso appena decritto e connotata dalle precise caratterizzazioni conferitole a Hyogo e Sendai[6], potrebbe giungere non solo a rappresentare, per l’Unione, l’evoluzione stessa del concetto di sostenibilità ma anche un importante fattore di equilibrio e adattamento (normativo) tra la crescita economica e la tutela dell’ambiente. La nostra analisi, pertanto, origina dalla valutazione, in chiave giuridica, dei possibili strumenti deputati ad affrontare l’imminente scenario definito dall’Agenzia europea dell’ambiente[7] “deficit ecologico dell’Europa“. La situazione ambientale descritta in termini di deficit ecologico, quale esito dell’incremento demografico e del perpetuarsi di livelli di consumo di servizi materiali e di sfruttamento delle risorse, in aggiunta al soddisfacimento di bisogni primari (alimentazione, energie e accesso all’acqua), non può esimere il giurista dal constatare che il paradigma della sostenibilità non può più declinarsi in un’ontologica prevalenza del vincolo di risultato di mantenere o sviluppare risorse per le generazioni presenti e future. Occorre mettere in conto che a fronte della possibilità di perdere o di non riuscire a sviluppare tali risorse, si acquisisca la capacità di riequilibrio e compensazione con altre, attraverso gli imperativi dell’apprendimento e dell’adattamento che costituiscono gli elementi fondanti della resilienza. Pertanto, sul sostrato di valori e principi il più possibile condivisi dagli Stati membri, il sistema ambiente deve, in sostanza, dimostrare di essere resiliente proprio attraverso le regole che lo presidiano. E’ appena il caso di rilevare che il nostro contributo non intende indugiare sulla ricostruzione e sull’evoluzione del diritto positivo comunitario in materia ambientale e per le quali si rimanda a più ampia e pregevole letteratura[8], ma intende porsi, piuttosto, in una visione prospettica, in termini di tutela de iure condendo, degli strumenti che le istituzioni europee intendono porre a presidio del sistema ambiente attraverso metodologie sempre più inclini al metodo c.d. resilience thinking[9] non solo nell’azione esterna rivolta agli Stati terzi[10] ma anche in quella condivisa dagli Stati membri come solennemente affermato dalla dichiarazione di Roma del 25 marzo 2017. Nel IV capoverso si legge, infatti, “Renderemo l’Unione europea più forte e più resiliente, attraverso un’unità e una solidarietà ancora maggiori tra di noi e nel rispetto di regole comuni”[11].
- La resilienza come categoria giuridica del diritto ambientale europeo.
Il concetto di resilienza, per l’ordinamento comunitario, sembra, dunque, aggiungere una gradazione nuova al diritto europeo dell’ambiente e alla sostenibilità arricchendola e rendendola forse più aderente ai bisogni e alle diversità degli Stati membri e dei Paesi partner. E’ evidente come la copiosa speculazione scientifica[12] che interessa in questo momento la resilienza ne stia gradualmente consentendo una graduale introduzione nel sistema del diritto positivo, chiamato a delineare il cambiamento per condurre a nuove forme di equilibrio. Il nostro studio si propone di privilegiare, dunque, un’interpretazione evoluzionista del concetto di resilienza, intesa come un processo giuridico dinamico che permetta di far fronte agli eventi dirompenti per pervenire ad un nuovo stato delle cose, più sostenibile rispetto a quello che ha provocato la crisi. Infatti, come già rilevato in premessa, si ritiene che l’approccio resiliente potrebbe contribuire al perfezionamento del diritto ambientale europeo e al paradigma dello sviluppo sostenibile che – già costruito su un solido edificio normativo – governa la materia ambientale in una dimensione ubiquitaria rispetto a tutti gli altri settori di intervento dell’Ue. Una dimensione ubiquitaria che, nel tempo[13], ha raggiunto un riconoscimento assertivo ex art. 3, par. 3 TUE da cui si evince che l’Unione si adopera per lo sviluppo sostenibile dell’Europa, basato su un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell’ambiente; principio ribadito dall’art. 11 TFUE, ai sensi del quale «le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni dell’Unione, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile»[14]. Si tratta di una clausola generale che, ampliando ed estendendo il principio della sostenibilità oltre il mercato e le attività economiche, attraverso l’integrazione delle politiche comunitarie, può, in materia ambientale, generare una serie virtuosa di endiadi: sviluppo sostenibile ambientale economico, sviluppo sostenibile ambientale sociale, sviluppo sostenibile ambientale culturale (e turistico). In tale contesto, il concetto di resilienza, se inteso quale evoluzione normativa della stessa idea della sostenibilità, potrebbe incentivare una rinnovata politica ambientale come “politica dell’adattamento”[15], orientata a moderare, nei vari settori, i possibili fattori rischio e fragilità, attraverso nuove forme di governance e di coordinamento dei soggetti deputati ad intervenire, anche ingenerando (soprattutto attraverso la formazione) nuove forme di consapevolezza sociale. Il Trattato di Lisbona, tuttavia, nel ridefinire i settori di competenza dell’Unione (artt. 4 e 5 TUE) ha confermato la materia ambientale nell’ambito delle politiche di legislazione concorrente (art. 4, par. 2, lett. e TFUE) sul sostrato dei principi di attribuzione, di sussidiarietà e di proporzionalità. Detta circostanza non manca di riflettersi sul piano tecnico, soprattutto ai fini dell’individuazione dei necessari momenti di raccordo e coordinamento istituzionale imposti dagli obblighi di adempimento al diritto europeo. A ciò si aggiunga, che le norme di diritto interno, in materia ambientale, sempre più spesso delineano un quadro istituzionale molto complesso rispetto al quale non è affatto facile individuare una linea di demarcazione sufficientemente chiara sul riparto delle competenze interne che spesso si muovono in un contesto caratterizzato dalla complessità dei modelli e dei settori di intervento (quali ad es. protezione del paesaggio; la gestione delle risorse idriche; la gestione dei rifiuti ecc.)[16]. Pertanto, sebbene la politica ambientale europea rappresenti un virtuoso e pregevole tentativo di individuare un corpus di valori e regole condivise, la resilienza comunitaria in questo settore, intesa in termini di adattamento del sistema, potrebbe rappresentare l’evoluzione stessa della normazione ambientale e del concetto di sostenibilità solo allorquando si possa verificare in positivo la sussistenza di un duplice ordine di aspetti: l’efficacia applicativa delle disposizioni europee e l’adempimento attuativo da parte degli Stati membri. L’analisi di tali aspetti evidenzia l’attualità e la complessità delle questioni ambientali, la cui dimensione globale, – seppur tale da condurre ad una diffusa e significativa affermazione della tutela ambientale come valore universalmente condiviso e, dunque, meritevole di inequivoca identificazione giuridica -, lascia ampi spazi di persistente disarmonia tra le normative di diritto interno e l’ordinamento ambientale comunitario. Tale disarmonia mal si concilia sia con la tutela ambientale descritta dai Trattati, basata sull’idea di uno sviluppo equilibrato e sostenibile quale elemento strutturale di una prospettiva di benessere intergenerazionale (che soddisfi i bisogni di oggi senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare i propri); sia con la costruzione di un sistema giuridico resiliente[17] in grado di affrontare il cambiamento non solo come reazione allo shock ma anche attraverso l’implementazione delle politiche di coesione e armonizzazione supportate dall’adempimento verso gli obblighi ambientali riguardanti il settore industriale, i servizi pubblici, l’economia e gli stessi cittadini. Quello che si vuole evidenziare è che l’approccio alla situazione attuale deve necessariamente già essere inteso in senso resiliente. La sotenibilità deve essere già declinata attraverso la resilienza che deve esplicitarsi dalle norme e dal loro rispetto in termini di effettività applicativa. L’attuale situazione ambientale impone iniziative di reazione e adattamento in fieri e non solo ex post, palesando la necessità di cambiare la politica ambientale condivisa tra Stati ed Europa in senso resiliente: spesso, la neghittosa debolezza dei meccanismi volti a garantire la conformità e una governance efficace a livello nazionale e locale rappresentano la prima causa ostativa alla costruzione di un sistema giuridico maggiormente resiliente, con esiti naturalmente negativi in termini di cogenza ed effettività. Si rilevi, inoltre, la definitiva affermazione della sostenibilità, quale principio fondamentale dell’Unione, attraverso il suo inserimento nella Carta dei Diritti fondamentali proclamata a Nizza nel 2000. Il paradigma dello sviluppo sostenibile ha assunto, proprio attraverso il suo inserimento nella Carta, non soltanto una rinnovata importanza politica e culturale, ma anche la funzione di strumento di interpretazione di altre norme e valori riconducibili all’acquis comunitario, rispetto al quale la formulazione di una politica ambientale resiliente deve poter diventare sempre più incisiva[18]. Se, infatti la sostenibilità si basa sull’equilibrio tra ambiente, economia e società, la resilienza può diventare non solo la risposta ai momenti in cui tale equilibrio si altera ma può giungere a rappresentare, insieme, reazione e risposta nel mentre si altera, ovvero lo strumento per affrontare quel presente che l’Agenzia Europea per l’Ambiente chiama, come già rilevato, «deficit ecologico dell’Europa». Inteso in tal senso, l’approccio normativo resiliente può davvero rappresentare lo strumento per contrastare pervicacemente le crisi ambientali aprendo all’adattamento che interessa la vastissima platea di cittadini europei, spettatori ed attori spesso inconsapevoli degli scenari più difficili del sistema ambiente (diffuso inquinamento delle risorse idriche; scarsa qualità dell’aria nelle aree urbane; trattamento insoddisfacente dei rifiuti; perdita di specie e habitat; reati ambientali ecc.). A ciò si aggiungano i costi della mancata applicazione delle norme in materia ambientale, stimati in circa cinquanta miliardi di euro all’anno[19]. Pertanto, la resilienza deve giuridicamente insediarsi nella rete normativa e nel suo rapporto con il tessuto sociale e le organizzazioni che lo costituiscono, per essere valutata in termini di effettività applicativa, attraverso i processi decisionali e i procedimenti amministrativi, in modo da realizzare un adattamento dinamico declinato dalle attività istituzionali poste a presidio del sistema ambiente.
2.1. Segue. Prospettive di positivizzazione: valore e opportunità.
L’Unione europea, nella progressiva costruzione del diritto ambientale, forse anche a causa dell’iniziale silenzio dei Trattati istitutivi, ha spesso utilizzato e continua ad utilizzare strumenti normativi estranei alle classiche nomenclature e categorie giuridiche, privilegiando meccanismi che, sebbene non dotati di forza vincolante ex lege, hanno consentito il raggiungimento degli obiettivi comuni garantendo il rispetto dell’aquis comunitario. Il riferimento è senz’altro ai programmi d’azione, ai libri verdi e bianchi, le direttive cornice, le comunicazioni, le dichiarazioni, le risoluzioni e molto altro. Il concetto di resilienza sembra farsi strada nel diritto positivo europeo proprio attraverso i cennati strumenti, il cui vulnus in termini di vincolatività non osta alla costruzione di una nuova categoria giuridica con cui affrontare i mutamenti degli attuali modelli di sviluppo per implementare strategie di adattamento alle alterazioni del sistema ambiente. In tal senso, si rende necessario focalizzare l’attenzione non solo sugli aspetti della prevenzione e\o mitigazione dei rischi (come già accade attraverso l’applicazione generalizzata dei principi europei di diritto ambientale) ma soprattutto su quelli funzionali allo sviluppo di capacità e soluzioni organizzative in un momento antecedente l’evento. Occorre, cioè, già individuare tutte le alternative possibili per far fronte ad una situazione di rischio anche attraverso un’efficiente e tempestiva trasmissione delle informazioni, un considerevole alleggerimento delle procedure amministrative e una dotazione di risorse finanziare adeguata. Inoltre, l’implementazione ex ante di strategie di adattamento e di rafforzamento delle soluzioni potrebbe garantire la sostenibilità del sistema ambiente in equilibrio con gli altri sistemi sociali ed economici in quella dimensione intergenerazionale che costituisce l’essenza della sostenibilità. Rispetto a questo approccio, tuttavia, l’Unione necessita della effettiva collaborazione degli Stati membri che – elaborando politiche resilienti di tipo bottom up – favoriscano la creazione di un tessuto valoriale favorevole all’introduzione di nuovi assetti normativi e organizzativi. La prospettiva appena delineata, però, si scontra con le evidenze rilevate dall’ultima Relazione annuale sul controllo dell’applicazione del diritto dell’Unione[20] che conferma sostanzialmente le risultanze elaborate dalla Commissione nella Relazione per il 2018[21]: dal documento de quo si evince che all’interno degli Stati membri persistono gravi carenze nell’attuazione e nell’applicazione della legislazione ambientale dell’Ue. La Commissione ha continuato ad affrontare tali lacune avvalendosi dei mezzi legali che i Trattati pongono a presidio del rispetto degli obblighi comunitari: procedure d’infrazione, concertazioni con le autorità nazionali e gli altri portatori d’interessi fino alla redazione di programmi di lavoro a sostegno della conformità. Si rilevi, inoltre, che in tale contesto, è stato elaborato un nuovo strumento, denominato “Environmental Implementation Review (EIR)[22], finalizzato sia a monitorare i progressi nei confronti degli obiettivi ambientali; sia ad effettuare il riesame dell’attuazione delle relative politiche. Trattasi di una procedura biennale con raccomandazioni specifiche per ciascuno Stato membro. La finalità generale dell’iniziativa del riesame prevede un lavoro di analisi e propulsione a supporto degli obiettivi fissati dalle politiche e dalla legislazione in vigore in materia ambientale, il cui raggiungimento costituisce un insieme di parametri di riferimento alla cui stregua valutare i progressi dell’attuazione. La procedura in parola ha una precisa connotazione partecipativa, tale da indurre gli Stati membri a coinvolgere i soggetti interessati (le organizzazioni della società civile, i diversi livelli di governo, cittadini e imprese) al fine di discutere in merito alle principali carenze in termini di adattamento. Tuttavia, si ritiene che lo strumento del riesame, pur offrendo alle Istituzioni e alle autorità nazionali lo strumento per analizzare con cognizione le cause profonde dello scarso livello attuativo della normativa Ue, offra, invero, soltanto la possibilità di effettuare una valutazione preliminare di tali cause. Per poter avvallare soluzioni specifiche per Paese occorrono certamente indicazioni più dettagliate. Si rilevi che l’EIR origina dalla strategia «Legiferare meglio»[23] elaborata della Commissione proprio al fine di affrontare il problema dell’applicazione disomogenea della legislazione europea da parte degli Stati membri, nella pragmatica prospettiva di adottare soluzioni opportune che eludano il pericolo di violazioni normative e infrazioni verso gli obblighi di adempimento. Pertanto, lo strumento del riesame è da ritenersi prodromico alle misure di intervento e di attuazione, in modo da individuare possibili soluzioni strutturali anche prima che scadano i termini per la conformità e si innescano i meccanismi di censura. In questo, potremmo scorgere certamente un sforzo di resilienza normativa rispetto alla politica ambientale da parte delle Istituzioni europee: non solo adattamento allo shock ma implementazione di azioni sistemiche con e verso gli Stati membri, quale strumento per garantire un’effettiva sostenibilità dell’intero sistema socio-economico europeo. Solo tramite la condivisione delle conoscenze, un coordinamento più efficace e la collaborazione con amministrazioni pubbliche, imprese e cittadini sarà possibile conseguire gli obiettivi di tutela ambientale strutturati all’interno dell’edificio comunitario. Dunque, le valutazioni preliminari elaborate attraverso l’EIR possono sostenere efficacemente la realizzazione delle politiche e della legislazione ambientale dell’Ue solo se ad esse facciano seguito azioni concrete. In particolare, rispetto alle relazioni per Paese è necessario individuare attori e azioni per poter far fronte all’inadempimento degli Stati membri[24], riconducibile prevalentemente ai settori programmatici della tutela ambientale quali la gestione dei rifiuti, della natura e della biodiversità, della qualità dell’aria, della qualità e della gestione delle risorse idriche. Le relazioni specifiche per Paese sul primo riesame dell’attuazione delle politiche ambientali hanno ovviamente evidenziato la possibilità di migliorare i riscontri forniti dalla Commissione inducendola agli inizi del 2018 ad elaborare un piano d’azione inteso ad accrescere la conformità alla normativa ambientale dell’Ue e a migliorare la governance nel settore[25]. Il documento prevede che la Commissione, Stati membri e professionisti (quali ispettori, auditor, funzionari di polizia e pubblici ministeri) lavorino in stretto contatto per “una cultura intelligente e collaborativa della conformità alle norme ambientali dell’UE relativamente ad attività come la produzione industriale, lo smaltimento dei rifiuti e l’agricoltura”. La Commissione nell’evidenziare nuovamente che dalla applicazione corretta delle norme si otterrebbero molti benefici, invita gli Stati membri a conformarsi alle norme ambientali nella pratica ovvero nel rispetto degli obblighi ambientali riguardanti le attività del settore industriale, dei servizi pubblici, dei proprietari terrieri e degli altri “soggetti incaricati”. Tali obblighi possono assumere la forma di proibizioni, norme generali vincolanti, autorizzazioni e altre misure messe in atto al fine di proteggere l’ambiente, la salute pubblica e il fabbisogno di risorse della società nel lungo termine. La Commissione ha, altresì, ribadito che gli Stati membri sono vincolati all’obbligo di collaborare in buona fede per il conseguimento degli obiettivi dell’Ue e che le autorità interne devono porre rimedio alle conseguenze illecite delle violazioni del diritto europeo la cui applicazione, come ampiamente rilevato anche dal giudice comunitario, deve essere “effettiva, proporzionale e dissuasiva”. Pertanto, gli Stati Ue devono predisporre ogni meccanismo funzionale ad assicurare la “garanzia della conformità ambientale”[26]. Il piano d’azione indica nove misure di sostegno mirate per affrontare esigenze pratiche e conseguire risultati in diverse aree prioritarie già sul breve periodo. Le azioni in parola sono indicate nella tabella n. 2 del documento. Il piano costituirà la base di un programma di lavoro evolutivo per il periodo 2018-2019 e risponde alla domanda di un sostegno concreto alla conformità e la governance del settore ambientale. A parere dell’Esecutivo europeo “il piano aiuterà a definire collettivamente un approccio dell’UE più coerente per affrontare le sfide relative alla conformità e alla governance ambientali. I risultati del piano dovrebbero permettere ai professionisti di: affrontare meglio le violazioni delle norme ambientali e la concorrenza sleale, nonché i danni da esse causati; aiutare più efficacemente i soggetti incaricati ad adempiere i rispettivi obblighi; rafforzare la fiducia dei cittadini nella garanzia della conformità e, non da ultimo, tutelare meglio il patrimonio comune dell’Europa”. Stabiliti gli obiettivi, il passo successivo potrebbe essere rappresentato dalla creazione di un framework di supporto organizzativo per ridefinire scelte, procedimenti e tempistiche in senso resiliente ovvero come apertura e flessibilità ad un processo di ridefinizione del sistema ambiente lungo le due direttrici della corretta e puntuale applicazione del diritto comunitario. Detta interpretazione sembra, inoltre, funzionale alle più complesse azioni di affermazione e tutela della sostenibilità tanto all’interno dell’Ue quanto sul piano internazionale e globale[27]. Infatti, il principio di cooperazione che informa le relazioni internazionali in termini di sostenibilità ambientale impone all’Unione di implementare azioni politicamente orientate, solide e coerenti. Non a caso, in seguito alla Raccomandazione del 19 marzo 2018, il Consiglio dell’Unione europea ha autorizzato la Commissione a negoziare in sede Onu il futuro Patto globale per l’ambiente (Global Pact for the Environment)[28]. Il patto, attualmente consultabile solo sulla base della bozza presentata nel giugno 2017 all’Università La Sorbona di Parigi, consoliderebbe in un unico documento i principi fondamentali del Diritto internazionale dell’ambiente, rendendoli vincolanti e applicabili dinanzi ai Tribunali nazionali. Inoltre, il documento renderebbe universali le principali disposizioni delle convenzioni giuridicamente vincolanti a livello internazionale e aggiungerebbe nuovi principi giuridici tra cui quello di resilienza: infatti, ai sensi dell’art. 16, rubricato Resilience, “The Parties shall take necessary measures to maintain and restore the diversity and capacity of ecosystems and human communities to withstand environmental disruptions and degradation and to recover and adapt”. E’ evidente che la positivizzazione del principio di resilienza oltre a sancire la sua generica legittimazione a livello internazionale, potrebbe migliorare la qualità della regolazione, dei processi legislativi e decisionali per tutti i soggetti ratificanti e dunque anche per l’Unione europea, ormai sempre più propensa a gestire le regole secondo modalità adattive funzionali alla concreta attuazione della politica ambientale nella direzione della sostenibilità.
- Considerazioni conclusive.
Da questo breve e preliminare tentativo di lettura del concetto di resilienza in chiave giuridica emergono certamente alcuni aspetti di interesse per la definizione di un’agenda politica ambientale non solo a livello europeo ma anche internazionale. Il contributo principale che si vuole offrire è l’introduzione di un diverso approccio metodologico, dal punto di vista interpretativo, degli archetipi giuridici e delle aspettative sociali più comuni: affrontare questioni di resilienza in ambito giuridico non significa soltanto legittimarne l’uso come categoria o principio; significa prima di tutto imbattersi in un complesso cambiamento culturale attraverso il superamento di concezioni stereotipate sugli aspetti istituzionali e sui ruoli sociali. Occorre creare le condizioni affinché tale consapevolezza diventi un’opportunità. Il cambiamento richiesto dalla situazione di deficit ecologico che interessa l’Unione europea (ma anche l’intera comunità internazionale) è molto importante: per realizzare la resilienza del sistema ambiente sarà indispensabile sviluppare strumenti innovativi di policy e governance, entro linee guida concertate e condivise. In tal senso, gli sforzi intrapresi nell’ambito dei più recenti negoziati internazionali hanno consentito non solo l’affermazione di una leadership europea ma hanno rappresentato lo stimolo per adottare misure interne rispondenti agli impegni sottoscritti. Si potrebbe allora ipotizzare che la riflessione giuridica possa assumersi la responsabilità di approcciarsi alla materia della resilienza ambientale attraverso la lente oggettivante ed ordinatrice del diritto per individuare spazi di studio condivisi tra soluzioni normative nazionali, sovranazionali e soluzioni extragiuridiche determinate da fattori politici, culturali o rinvenienti da altri saperi. Qualificare giuridicamente nuove categorie concettuali è un’operazione certamente complessa soprattutto in un sistema multilivello come quello europeo dotato di norme che, intersecandosi, sovrappongono principi e procedure. Non a caso, gli Stati europei sono spesso alle prese con i contenziosi ex art. 258 TFUE, avviati dalla Commissione soprattutto al fine di garantire l’obiettivo del ravvicinamento delle legislazioni nel tentativo di sortire un effetto conformativo al diritto europeo. La scienza giuridica, dovrebbe, dunque, in merito a simili tematiche, approdare a nuove soluzioni in grado di rispondere ai bisogni di tutela concreta dell’ambiente all’interno delle complesse relazioni europee. Ovviamente la tutela giuridica dell’ambiente, passando dall’elaborazione di norme di diritto positivo, potrebbe comportare una rivisitazione di istituti e discipline in chiave resiliente. Tuttavia, il diritto prende forma quale esito della condivisione di valori, rapporti e principi ritenuti fondanti e come tali suscettibili di ingenerare un rispetto collettivo e vincolante, cioè giuridicamente rilevante. Conseguentemente, nel tentativo di conferire alla categoria giuridica resilienza un contenuto concettuale sulla cui base elaborare una riflessione in ordine alle nuove esigenze di tutela ambientale svelate dalle tante implicazioni in cui si articola la materia, riteniamo che tale categoria rappresenti, sia in termini di produzione normativa, sia in termini procedurali, un principio di diritto ambientale in divenire.
[1] Il VII Programma di Azione per l’Ambiente dell’Unione è stato approvato con Decisione n. 1386/2013/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 novembre 2013 (reperibile su http://ec.europa.eu/environment/pubs/pdf). I programmi d’azione sono sostanzialmente strumenti di indirizzo per le politiche ambientali dell’Ue. Pur avendo prevalentemente valore politico, i Programmi di azione costituiscono il punto di partenza per l’adozione di strumenti vincolanti ed interventi specifici. La Comunità, pertanto, nel corso del tempo, ha elaborato una serie di programmi d’azione, con efficacia pluriennale, finalizzati alla protezione dell’ambiente. Con particolare riferimento alle questioni di nostro interesse, si richiami il vertice di Parigi del 1972, al quale ha fatto seguito il Primo Programma di Azione per l’ambiente del 1973.
[2] Nel giugno 2017, la Commissione europea ha pubblicato una comunicazione sulla resilienza dal titolo “Un approccio strategico alla resilienza nell’azione esterna dell’UE” (cfr. JOIN (2017) 21 final, disponibile in https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/join_2017_21_f1_communication_from_commission_to_inst_en_v7_p1_916039.pdf). Il documento in parola si caratterizza per un approccio ampiamente sistemico che declina il sistema sociale e le sue componenti verso finalità comuni, ridefinendo obiettivi e strategie. Alla stregua di quanto rilevato dalla Commissione, l’azione esterna deve rivolgersi al singolo Stato che deve mantenere la coesione sociale e politica a supporto della società e degli individui affinché sviluppino la capacità di mantenere e ristabilire le proprie condizioni di vita alterate da circostanze di crisi di origine naturale o provocate da azioni antropiche.
[3] Come è noto, il sintagma “sviluppo sostenibile” (sustainable development) individua un insieme di valori e regole introdotte dal rapporto “Our Common Future” approvato dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite con risoluzione n. 42/187 dell’11 dicembre 1987 (il documento è noto anche come Rapporto Brundtland, dal nome del primo ministro norvegese Gro Harlem Brundtland che presiedette la Commissione mondiale per l’ambiente umano e lo sviluppo istituita dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite nel 1983). Dal rapporto, redatto da esperti indipendenti, si evince la definizione di “sviluppo sostenibile”, quale sviluppo che soddisfa i bisogni del presente senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare le proprie esigenze. Il concetto dello sviluppo sostenibile è stato in seguito articolato seguendo un paradigma costruito lungo tre direttrici: prosperità economica, inclusione sociale e sostenibilità ambientale. Per un’ampia disamina del principio dello sviluppo sostenibile in ambito internazionale ed europeo si vedano ex multis i contributi Groppi T., Sostenibilità e Costituzioni, in Dir. Pubbl. Comp. Eur., 1, 2016, in particolare p. 43 ss.; Sachs J. D. L’era dello sviluppo sostenibile, Milano, Università Bocconi Editore, 2015; monteduro m., tommasi s., Paradigmi giuridici di realizzazione del benessere umano in sistemi ecologici ad esistenza indisponibile e ad appartenenza necessaria, in AA.VV., Benessere e regole dei rapporti civili. Lo sviluppo oltre la crisi (Atti del 9° Convegno Nazionale SISDiC, Napoli, 8-9-10 maggio 2014, in ricordo di Giovanni Gabrielli), Collana della Società Italiana degli Studiosi del Diritto Civile (SISDiC), ESI, 2015; Montini M., Evoluzione, principi e fonti del diritto internazionale dell’ambiente, in Dell’Anno P., Picozza E. (a cura di), Trattato di diritto dell’ambiente, Cedam, 2012; tulumello G., Sviluppo sostenibile, discrezionalità amministrativa e sindacato giurisdizionale, in fracchia f., occhiena m., Climate Change: la risposta del diritto, Napoli, 2010, pp. 133 e ss.; Fois P. (a cura di), Il principio dello sviluppo sostenibile nel diritto internazionale ed europeo dell’ambiente, Napoli, 2006; La Camera D. F., Sviluppo sostenibile. Origini, teoria e pratica, Roma, 2005. Con riferimento agli sviluppi più recenti si rilevi che nel settembre 2015, l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite ha adottato i Sustainable Development Goals (SDGs) e la relativa Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile (cfr. Assemblea Generale delle Nazioni Unite, Risoluzione 70/1. Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development, 2015, disponibile in https://sustainabledevelopment.un.org/post2015/transformingourworld). A qualche mese di distanza, è stato concluso l’Accordo di Parigi sul cambiamento climatico, entrato in vigore il 4 novembre 2016 (consultabile in http://www.consilium.europa.eu/it/policies/climate-change/timeline/. Per ulteriori approfondimenti si v. Voigt C., The Paris Agreement: What is the Standard of Conduct for Parties?, in Questions of International Law, 26, 2016). Entrambe le iniziative sono accomunate dalle prescrizioni in termini di sviluppo sostenibile. Detta circostanza potrebbe rappresentare un ulteriore stimolo per la predisposizione e l’attuazione di iniziative integrate in materia di cambiamenti climatici e sostenibilità. Entrambi i documenti, infatti, sollecitano la Comunità internazionale ad adoperarsi per l’adozione di specifici piani e programmi a livello nazionale sul sostrato della reciproca integrazione degli obiettivi e delle azioni.
[4] Il termine resilienza si diffonde nei primi decenni del XX secolo in diversi ambiti scientifici come la fisica, l’ingegneria, l’ecologia, la psicologia e la psichiatria. In particolare, per la fisica il termine si riferisce alla tecnologia dei materiali, secondo l’etimologia latina resilire, rimbalzare, resistere all’urto. In ecologia invece il termine fa più propriamente riferimento alla capacità di un sistema di resistere ad un impatto adattandovisi. Tra i tanti contributi attinenti ai diversi settori disciplinari si v. Crocco d. Resilienza e politiche pubbliche di programmazione economica. Alcune brevi notazioni di diritto pubblico dell’economia in Istituzioni diritto economia, I, 2-2017, p. 5 e ss.; Cantoni F., La resilienza come competenza dinamica e volitiva, Giappichelli Editore, 2014; Zhu J., Ruth M., Exploring the resilience of industrial ecosystems, Journal of Environmental Management, 2013; Folke C. Resilience: The emergence of a perspective for social–ecological systems analyses, Global Environmental Change, in particolare pp. 253-267, 2006. Intorno al concetto de qua si è quindi sviluppata una nutrita speculazione scientifica. Il concetto, pertanto, è entrato nella riflessione delle scienze sociali con conseguente considerevole impiego nella definizione di concetti quali ad es. «città resilienti» o «comunità resilienti» per esprimere la capacità di aggregati sociali di mettere in atto strategie di adattamento e di rafforzamento a fronte di destabilizzazioni di vario tipo: crisi economiche, catastrofi naturali, ecc..
[5] Si v. ampiamente sul punto, tra gli autori che significativamente si pongono a sostegno della elaborazione di principi eco giuridici e della collaborazione tra i diversi settori scientifici coinvolti dalla tutela ambientale il contributo di Monteduro M., Le decisioni amministrative nell’era della recessione ecologica, in Riv. AIC, 2, 2018 nonché Monteduro M., Tommasi S., Paradigmi giuridici di realizzazione del benessere umano in sistemi ecologici ad esistenza indisponibile e ad appartenenza necessaria, op. cit. Si rilevi, inoltre, in Europa, sono ormai numerosissime le iniziative di giuristi impegnati nella elaborazione di strumenti efficaci atti a regolare, sia nel settore pubblico che in quello privato le azioni antropiche con effetti dannosi sul sistema ambiente. In particolar modo in Francia, si registrano iniziative pregevoli ad opera di giuristi seriamente vocati alla tutela dell’ambiente. Degna di nota in tal senso l’attività promossa dalla Commissione Ambiente del Club des juristes che riunisce molti esponenti tra le diverse categorie delle professioni legali con il comune obiettivo di ripensare a nuovi scenari per il diritto dell’ambiente. Come si avrà modo di rilevare nel corso della nostra trattazione si deve proprio al Club des juristes la redazione della bozza per il Patto globale per l’ambiente.
[6] Il quadro d’azione di Hyogo 2005-2015 (Hyogo Framework for Action), nato sotto la spinta dell’ONU, è stato concepito nella prospettiva di costruire la resilienza delle nazioni e delle comunità alle catastrofi ambientali. Si tratta di un piano decennale, adottato dai 168 Stati membri dell’ONU, che si sono impegnati volontariamente a lavorare su cinque priorità di azione (1. Assicurare che la riduzione dei rischi di catastrofi sia una priorità nazionale e locale con una solida base istituzionale per l’attuazione; 2. Individuare, valutare e controllare i rischi di catastrofi e potenziare i sistemi di allarme rapido; 3. Valersi delle conoscenze, delle innovazioni e dell’istruzione per creare una cultura della sicurezza e della resilienza a tutti i livelli; 4. Ridurre i fattori di rischi sottostanti; 5. Rafforzare la preparazione alle catastrofi per assicurare una risposta efficace). Il piano mira a promuovere un’integrazione efficace tra politiche di sviluppo sostenibile, pianificazione e programmazione per la corretta valutazione del rischio, descrivendo un approccio strategico e sistematico per ridurre le vulnerabilità ed il rischio di catastrofi naturali. Il quadro d’azione Hyogo ha cercato di formulare e specificare le azioni e gli strumenti necessari alla resilienza. Nella Comunicazione della Commissione europea, COM(2014)216 dell’aprile 2014 (consultabile in http://ec.europa.eu/transparency/ regdoc/rep/1/2014/IT/1-2014-216-IT-F1-1.Pdf) relativa alle problematiche connesse all’attuazione dello Hyogo Framework, la resilienza assume un significato fondamentale: accrescere la capacità dell’Ue di anticipare, prepararsi e rispondere ai rischi, soprattutto quelli transfrontalieri. Competitività e sostenibilità dipendono da una gestione efficace delle catastrofi che consenta di evitare le perdite e di rafforzare la resilienza agli shock e alle minacce in aumento a livello mondiale. Gli investimenti nella prevenzione e nella gestione dei rischi di catastrofi rappresentano, inoltre, per l’Ue un forte elemento trainante di innovazione, crescita e occupazione, oltre ad aprire nuovi mercati e opportunità commerciali. Sulla scia tracciata dal quadro d’azione di Hyogo, a Sendai, nel marzo 2015, si è svolta la terza Conferenza mondiale delle Nazioni Unite sulla riduzione del rischio di catastrofi. La conferenza ha adottato il framework Sendai per la riduzione dei rischi di disastro 2015-2030, con l’indicazione di sette obiettivi e quattro priorità d’azione. Trattasi di un accordo non vincolante che attribuisce agli Stati il ruolo primario di ridurre il rischio di catastrofi prevedendo, altresì, la condivisione di tale responsabilità altre parti interessate (amministrazioni locali e privati), al fine di contribuire alla ‘‘sostanziale riduzione del rischio legato all’avvento di catastrofi ed alla perdita di vite umane, dei mezzi di sussistenza e di beni economici, fisici, sociali, culturali e ambientali delle persone, delle imprese, delle comunità e dei paesi ”. Il framework Sendai ha individuato quattro priorità d’azione: 1. Misurare il grado di rischio legato ad una catastrofe; 2. Rafforzare la governance per la gestione del rischio; 3. Investire sulla resilienza delle nazioni; 4. Incrementare la prevenzione alle catastrofi per una risposta efficace e pienamente incentrata sul recupero, la riabilitazione e la ricostruzione del territorio colpito. Il documento è disponibile al link https://www.unisdr.org/we/coordinate/sendai-framework. Per ulteriori approfondimenti si v. AA.VV. The Sendai Framework for Disaster Risk Reduction: Renewing the Global Commitment to People’s Resilience, Health, and Well-being, in IJDRS 2015, V.II; si v., altresì, il Dossier 2016 Emergenze e prevenzione: prospettive di resilienza, 2016 a cura di Lepre M. C., Grechi M. in http://static.repubblica.it/repubblica/mondo-solidale/pdf/dossier-international-day.pdf.
[7] Il Regolamento CEE n. 1210/90 del Consiglio, del 7 maggio 1990, ha istituito l’Agenzia europea dell’ambiente e della rete europea d’informazione e di osservazione in materia ambientale. L’Agenzia, con sede a Copenaghen, supporta i paesi membri a prendere decisioni in merito al miglioramento dell’ambiente, integrando considerazioni di carattere ambientale nelle politiche economiche. Inoltre, coordina la rete europea di informazione ed osservazione ambientale (Eionet). L’espressione “deficit ecologico” è utilizzata dall’agenzia europea dell’ambiente nello studio, “Ecological Footprint of European Countries”, 2015, reperibile al link https://www.eea.europa.eu/data-and-maps/indicators/ecological-footprint-of-europeancountries/ecological-footprint-of-european-countries-2/#_ftn1.
[8] Sulla politica e sulla evoluzione normativa europea in materia ambientale tra i moltissimi contributi si v. Cordini G., Fois P., Marchisio s., Diritto ambientale. Profili internazionali europei e comparati, Giappichelli 2017; nonché, per gli sviluppi più recenti, Ferrero E., Le principali novità del diritto europeo in materia ambientale nel biennio 2016-2017, in DPCE on line I-2018; ancora Rota R., Profili di diritto comunitario dell’ambiente, in Trattato di diritto dell’ambiente 2012, a cura di Dell’Anno P., E. Picozza E., V.I, in particolare pp.151-225; Giuffrida R., Diritto Europeo dell’Ambiente Giappichelli 2012; Montini M., Alberton M. (a cura di) La governance ambientale europea in transizione, Milano, Giuffré, 2008; ancora Montini M., Unione Europea e ambiente, in Nespor S., De Cesaris A.L., Codice dell’ambiente, Giuffrè, 2009.
[9] Sul concetto molto ampio di Resilience thinking si v. Folke C., Carpenter S.R., Walker B., Scheffer M., Chapin T., Rockstrom J. Resilience thinking: Integrating resilience, adaptability and transformability, in Ecology and Society, 15, n. 4, p. 20, 2010.
[10] Si v. in proposito la comunicazione della Commissione Ue “The EU Approach to Resilience: Learning from Food Security Crises”, COM(2012) 586 final, Brussels, 2012, consultabile al link http://ec.europa.eu/echo/files/policies/resilience/com_2012_586_resilience_en.pdf. Ulteriore conferma di quanto affermato è certamente l’istituzione, per effetto del Regolamento n. 2017/1601 del 26 settembre 2017, del Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile (EFSD)[10], che si prefigge di “promuovere gli investimenti e un maggiore accesso ai finanziamenti, principalmente in Africa e nel vicinato europeo, tramite la fornitura di capacità di finanziamento sotto forma di sovvenzioni, garanzie e altri strumenti finanziari a controparti ammissibili, al fine di favorire uno sviluppo economico e sociale sostenibile e inclusivo, e promuovere la resilienza socioeconomica dei paesi partner (…) con una particolare attenzione alla crescita sostenibile e inclusiva, alla creazione di posti di lavoro dignitosi, alla parità di genere e all’emancipazione delle donne e dei giovani, nonché ai settori socioeconomici e alle micro, piccole e medie imprese” (art. 3).
[11] Il documento rappresenta l’esito dell’incontro tenutosi il 25 marzo 2017 a Roma, in occasione del sessantesimo anniversario dei Trattati istitutivi. In quella sede, i leader dei 27 paesi membri sono stati chiamati a sottoscrivere un testo per rilanciare, nei prossimi dieci anni, l’integrazione europea e gli intenti comuni. La dichiarazione ribadisce la volontà di rimanere uniti e indivisibili ma chiarisce che gli Stati membri intendono agire congiuntamente anche “a ritmi e con intensità diversi e che auspicano un’Unione “grande sulle grandi questioni e piccola sulle piccole”. Affermazioni che sembrano evocare una rivisitazione dell’impianto istituzionale europeo. Per ulteriori approfondimenti si v. Morviducci C. La Dichiarazione di Roma del 25 marzo 2017: tra crisi e resilienza, (Atti del convegno del 23 marzo 2017, organizzato e finanziato dal Dipartimento di giurisprudenza e dal Centro di eccellenza in diritto europeo “Giovanni Pugliese”dell’Università Roma Tre) in Integrazione europea e sovranazionalità, Collana di Studi sull’integrazione europea, XXII, 17 e ss., Cacucci 2018. Il testo della dichiarazione è disponibile http://www.governo.it/sites/governo.it/files/documenti/documenti/Approfondimenti/EU60/RomaDichiarazione_it17.pd
[12] Come si è avuto modo di rilevare supra (v. nota n. 4) il concetto di resilienza può essere analizzato e riempito di contenuti in diversi ambiti scientifici non senza assonanze nel modo in cui viene concettualizzata. L’uso in ambito giuridico è per così dire ad uno stato embrionale.
[13] Nella legislazione dell’Unione, la tutela ambientale è stata oggetto di una copiosa produzione normativa, esito di un percorso declinato dal processo di osmosi e integrazione tra ordinamento europeo e ordinamenti nazionali, non solo rispetto alla pluralità delle fonti ma anche rispetto alle scelte politiche e gestionali del sistema ambiente. E’ con il Trattato di Maastricht che si costruisce la materia ambientale in termini di politica comunitaria (v. Preambolo, artt. 2, 3, Titolo XVI) ai fini della “promozione di uno sviluppo armonioso ed equilibrato delle attività economiche nell’insieme della Comunità, una crescita sostenibile, non inflazionistica e che rispetti l’ambiente (art. 2). In tale contesto normativo, attraverso l’adozione del V Programma di azione (1993-2000 «Verso la sostenibilità»), orientato alla implementazione degli interventi funzionali al coordinamento delle esigenze dello sviluppo economico del Mercato comune, saranno elaborati il principio di precauzione e il principio di sviluppo sostenibile. Occorrerà comunque attendere il Trattato firmato ad Amsterdam il 2 ottobre del 1997 perché la politica ambientale si trasformi in uno degli obiettivi politici fondamentali dell’Unione. In particolare, l’importanza del Trattato di Amsterdam risiede nell’aver, per la prima volta, previsto l’integrazione delle politiche di tutela ambientale con le altre politiche dell’Unione, circostanza in seguito ribadita nell’ambito del Consiglio di Cardiff nel giugno del 1998. Si v. ampiamente sul punto Lugaresi N., Diritto dell’ambiente, Cedam, 2008, nonché Garabello R., Le novità del Trattato di Amsterdam in materia di politica ambientale comunitaria, in Riv. Giur. Amb., 1999, p. 151. Ulteriori sviluppi saranno affidati, come avremo modo di rilevare nell’ambito del nostro studio, alla Carta di Nizza e al Trattato di Lisbona.
[14] Il Trattato di Lisbona ha introdotto il Titolo XX del TFUE, dedicato specificatamente alla politica ambientale. Il Titolo è declinato dagli artt. 191, 192 e 193, i quali sostituiscono rispettivamente gli artt. 174, 175 e 176 del TCE. Le norme in parola descrivono l’assetto generale della normativa comunitaria in materia ambientale con ampia indicazione sia degli aspetti di diritto sostanziale che procedurale. Per un’ampia disamina delle stesse si rimanda al contributo di Rota R. cit. nonché a Rena M., I principi in materia di tutela dell’ambiente, in Riv. quadr. dir. amb., n.1-2, 2012.
[15] Il tema dell’adattamento riguarda gli aspetti più diversi della politica ambientale europea. Apparentemente gli interventi del legislatore comunitario possono sembrare settoriali ma la capillarità e la complessità degli stessi denota l’affermarsi di una politica dell’adattamento e dunque resiliente ormai condotta attraverso un’azione generalizzata. Tra i tanti strumenti adottati dal legislatore europeo nel senso indicato, si faccia riferimento a titolo meramente esemplificativo, alla sicurezza del territorio oggetto della Direttiva n. 2007/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, relativa alla valutazione e alla gestione dei rischi di alluvioni o ancora alle norme relative alla lotta ai cambiamenti climatici (c.d. “pacchetto clima ed energia 2020”), con particolare riferimento alla Direttiva 2009/28/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009. A tanto ha fatto seguito la Strategia di adattamento ai cambiamenti climatici pubblicata nel 2013 (si v. il documento della Commissione europea COM (2013) 216 finale del 16.4.2013. Per un maggior approfondimento dei richiamati contenuti cfr. Fini G., Città e sostenibilità ambientale: quadro di riferimento europeo, in Rivista online di Urban@it n. 2/2016.
[16] Si pensi a titolo meramente esemplificativo alle difficoltà incontrate dall’ordinamento italiano nell’iter di adattamento alla Direttiva Quadro Acque, n. 2000/60/CE, nota anche come Water Framework Directive (WFD). Difficoltà, del resto non del tutto superate in un procedimento di adeguamento che non può dirsi completato. La WFD, recepita con il D.lgs. n.152/2006 (insieme alle altre direttive da essa generate per regolamentare aspetti settoriali) disegna, infatti, una normativa di armonizzazione dai contorni estremamente complessi, essendo caratterizzata da contenuti finalistici molto ampi e temporalmente scanditi sì da consentire agli Stati membri un’azione di adeguamento pressoché corale in termini di aquis communautaire. Si v. in argomento D. D’ELISO, Il governo delle risorse idriche in Italia. Il superamento della procedura di infrazione non esime da ulteriori adempimenti, in Giustamm.it, Anno XII, Settembre 2015; Alberton M., Domorenok E., La sfida della sostenibilità. Il governo multilivello delle risorse idriche, Milano, 2011; si v. altresì Di Dio F., “La direttiva quadro acque: un approccio ecosistemico alla pianificazione e gestione delle risorsa idrica”, in Dir. e giur. agraria, alimentare e dell’ambiente, 2006, V, 291-295; nonché Urbani P. “Il recepimento della direttiva comunitaria sulle acque (2000/60): profili istituzionali di un nuovo governo delle acque”, in Riv. giur. dell’ambiente, 2004, II, 252-257.
[17] Si v. in argomento Crocco D., Resilienza e politiche pubbliche di programmazione economica. Alcune brevi notazioni di diritto pubblico dell’economia, op.cit..
[18] Il cui Preambolo significativamente ribadisce tra gli obiettivi comunitari la promozione di “uno sviluppo equilibrato e sostenibile”. Inoltre, all’art. 37 della Carta di Nizza stabilisce che «Un livello elevato di tutela dell’ambiente e il miglioramento della sua qualità devono essere integrati nelle politiche dell’Unione e garantiti conformemente al principio dello sviluppo sostenibile». La norma richiama chiaramente alcuni principi già enunciati dal Trattato in modo esplicito ma li colloca ad un livello culturalmente e socialmente più alto: se è indubbia, infatti, la rilevanza giuridica degli stessi ottenuta in forza dei Trattati, tali principi assumono mediante il loro inserimento nella Carta una maggiore efficacia politica quale strumento di interpretazione di altre norme e valori facenti parte dell’acquis comunitario, come sovente suggerito dalla Corte di giustizia.
[19] Il report della Commissione europea relativo ai costi ambientali è disponibile al link http://ec.europa.eu/environment/enveco/economics_policy/pdf/report_sept2011.pdf. Gli elementi di costo comprendono, tra l’altro, i costi ambientali e sanitari, i benefici non realizzati nelle industrie verdi, le distorsioni del mercato e i costi amministrativi per l’industria.
[20] Cfr. la “RELAZIONE DELLA COMMISSIONE – Controllo dell’applicazione del diritto dell’Unione europea Relazione annuale 2018 (COM(2019) 319 final) pubblicata in data 4.7.2019. Il documento è consultabile www.dirittounioneeuropea.eu
[21] Pubblicata in data 12.07.2018, il documento è reperibile in https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/report-2017-annual-report-monitoring-application-eu-law.pdf. La Relazione annuale per il 2017 indica una leggera diminuzione delle procedure di infrazione aperte rispetto all’anno precedente (cfr. COM (2017) 370 final – “Relazione della Commissione sul controllo dell’applicazione del diritto dell’Unione europea” – Bruxelles, 6.7.2017). Tra i settori nei quali è stato aperto il maggior numero di casi di infrazione nel 2017 c’è proprio l’ambiente. Sebbene, infatti, nel 2017 il numero di nuove procedure di infrazione, per recepimento tardivo, sia diminuito del 34%, la Commissione ha aperto nuove procedure di infrazione nei confronti della maggior parte degli Stati membri per il mancato recepimento delle direttive sull’utilizzo delle borse di plastica, sui rifiuti e sui controlli tecnici dei veicoli.
[22] La Commissione UE ha adottato il 4 aprile 2019 il secondo pacchetto EIR. Il primo è stato pubblicato nel febbraio 2017 come si evince dal documento COM(2017) 63 final, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni – “Riesame dell’attuazione delle politiche ambientali dell’UE: sfide comuni e indicazioni su come unire gli sforzi per conseguire risultati migliori” – Bruxelles, 3.2.2017 (disponibile al link https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:602f44b6-ec53-11e6-ad7c 01aa75ed71a1.0016.02/DOC_1&format=PDF). Già nel maggio 2016 la Commissione aveva avviato il riesame dell’attuazione delle politiche ambientali (si v. COM (2016) 316 final – Comunicazione della commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni – “Trarre il massimo beneficio dalle politiche ambientali dell’UE grazie ad un regolare riesame della loro attuazione”) in modo da condurlo di pari passo con il controllo dell’adeguatezza (Programma di controllo dell’adeguatezza e dell’efficacia della regolamentazione «Refit») degli obblighi di monitoraggio e di comunicazione nell’ambito della legislazione Ue in vigore. Il pacchetto 2019 si compone di 28 relazioni nazionali che tracciano i progressi dal 2017 e contengono le azioni prioritarie per ciascuno Stato membro. Le azioni prioritarie per tutti gli Stati membri dell’UE sono presentate in un Allegato. Il report relativo all’attuazione della normativa in Italia (cfr. SWD(2019) 123 final) è consultabile in https://ec.europa.eu/environment/eir/pdf/report_it_it.pdf.
[23] La strategia “Legiferare meglio” è stata elaborata in occasione della sottoscrizione dell’accordo interistituzionale del 13.04.2016 consultabile in https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT. Per ulteriori approfondimenti si v. Di Giambattista L. La valutazione d’impatto nell’Accordo interistituzionale “Legiferare meglio”, in DUE, (osservatorio europeo) p.1 e ss., 2016.
[24] Con espresso riferimento al nostro Paese, il report evidenzia (cfr. SWD(2019) 123 final – Riesame Italia – reperibile in http://ec.europa.eu/environment/eir/pdf/report_it_it.pdf) come gli sviluppi politici in materia ambientale in Italia restano trainati principalmente dai regolamenti e dalle direttive Ue. Tuttavia, l’ordinamento italiano sconta notevoli ritardi legati al tardivo recepimento delle norme europee. Ciò ha portato a diverse infrazioni e a un elevato numero di denunce da parte della Commissione. La situazione risulta ulteriormente complicata da due livelli di recepimento, prima a nazionale e poi regionale. L’Italia ha, dunque, a suo carico un considerevole numero di infrazioni alcune delle quali già censurate e sanzionate dalla Corte di giustizia comunitaria. Particolarmente rilevante in tal senso la recentissima pronuncia emanata in data 31 maggio 2018 dalla I sezione della Corte lussemburghese in Causa C-251/17, Commissione europea/Repubblica italiana (Inadempimento di uno Stato – Raccolta e trattamento delle acque reflue urbane – Direttiva 91/271/CEE – Articoli 3, 4 e 10 – Sentenza della Corte che constata un inadempimento – Mancata esecuzione – Articolo 260, paragrafo 2, TFUE – Sanzioni pecuniarie – Penalità e somma forfettaria). Il giudice comunitario ha stabilito che la “… Repubblica italiana, non avendo adottato tutte le misure necessarie per l’esecuzione della sentenza del 19 luglio 2012, Commissione/Italia (C‑565/10) è venuta meno agli obblighi che le incombono”. Con la citata sentenza del 2012, infatti, il nostro Paese era già stato condannato per aver omesso di dotare 109 agglomerati sul proprio territorio di reti fognarie per la raccolta delle acque reflue urbane e/o di sistemi di trattamento. La Corte pur avendo constatato una parziale diminuzione del danno all’ambiente rispetto alle risultanze dell’inadempimento iniziale, di cui alla sentenza del 19 luglio 2012 (gli agglomerati non conformi sono passati da 109 a 74), ha ritenuto persistente la rilevanza dello stesso, considerando i relativi sforzi di investimento dello Stato italiano non sufficienti: detta considerazione è elaborata dai giudici in ragione del fatto che l’esecuzione integrale della pronuncia del 2012 “avverrà, secondo le indicazioni contenute nel controricorso della Repubblica italiana, soltanto nel corso dell’anno 2023”, ovvero con un ritardo di 23 anni, dato che la messa in conformità dei sistemi di raccolta e di trattamento secondario delle acque reflue urbane secondo le disposizioni della direttiva 91/271 avrebbe dovuto essere realizzata al più tardi entro il 31 dicembre 2000”. La gravità di tale inadempimento comporta per l’Italia il pagamento di una penalità di 30 milioni di euro per ciascun semestre di ritardo nell’attuazione delle misure necessarie per ottemperare la sentenza del 19 luglio 2012 a partire dal 31 maggio 2018 e fino all’esecuzione integrale della stessa. La pronuncia de qua (rif. ECLI:EU:C:2018:358), ancora non pubblicata in raccolta è reperibile in http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=204255&pageIndex=0&doclang=it&mode=lst&dir=occ=first&part=1&cid=932187. Da quanto precede, si evince che l’attuazione delle politiche ambientali rappresenta per l’Italia un obiettivo prioritario insieme al miglioramento della capacità amministrativa degli addetti ai lavori in vista del superamento delle lacune di attuazione. Come la stessa Commissione ha suggerito una governance efficace delle politiche e della normativa dell’Ue in materia ambientale impone di disporre di un adeguato quadro istituzionale preposto all’attuazione, costruito, in larga misura, dalle amministrazioni centrali, regionali e locali, in particolare attraverso l’adozione di una solida legislazione di attuazione supportata da un’azione coordinata per raggiungere gli obiettivi ambientali.
[25] Il documento COM (2018) 10 final Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni – “Aazioni dell’Ue volte a migliorare la conformità e la governance ambientali” è disponibile in https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2018/IT/COM-2018-10-F1-IT-MAIN-PART-1.PDF.
[26] La Commissione individua tre grandi categorie d’intervento: 1. promozione della conformità, che aiuta i soggetti incaricati a rispettare le norme per mezzo di strumenti quali orientamenti, “domande frequenti” e servizi di assistenza; 2. il monitoraggio della conformità, che individua e caratterizza il comportamento dei soggetti incaricati, oltre ad accertare e valutare qualsiasi violazione per mezzo di ispezioni ambientali e altri tipi di controlli; 3. le azioni di follow-up e l’applicazione, che si basano sul diritto amministrativo, penale e civile per porre fine a comportamenti non conformi, prevenirli, sanzionarli e ottenere riparazione, incoraggiando altresì la conformità.
[27] Negli ultimi anni, l’Ue ha notevolmente consolidato la propria posizione sulla scena internazionale malgrado le norme in materia di relazioni esterne contenute nei Trattati siano molto limitate. In materia di tutela ambientale, l’Europa dispone di una competenza concorrente non solo a livello interno, ma anche a livello esterno.
[28] Un percorso intrapreso a partire dalla presentazione dell’iniziativa da parte del governo francese di Emmanuel Macron, durante l’assemblea generale delle Nazioni Unite nel settembre 2017 a New York. In tale occasione, Macron ha proposto il progetto del Patto globale, sulla base della bozza presentata nel giugno 2017 all’Università La Sorbona di Parigi. La redazione del Patto globale per l’ambiente è frutto del lavoro di un gruppo esperti presieduto da Laurent Fabius, con Yann Aguila nel ruolo di segretario generale e nasce dall’iniziativa di insigni giuristi francesi rappresentati dal Club des Juristes. Nel maggio scorso l’assemblea generale delle Nazioni Unite ha approvato una risoluzione che rappresenta il primo passo verso l’adozione del Patto. Con sette astenuti e cinque contrari (Stati Uniti, Russia, Turchia, Siria e Filippine), la risoluzione chiede al segretario generale Antonio Guterres, di elaborare un rapporto per la prossima sessione dell’assemblea generale di settembre al fine di individuare le possibili lacune nel diritto ambientale internazionale e i relativi strumenti giuridici di correzione. La risoluzione è disponibile in lingua inglese al link https://undocs.org/fr/A/72/L.51
