Il decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, c.d. Nuovo Codice dei contratti, all’articolo 15 disciplina la figura del RUP che, da responsabile unico del procedimento, diviene responsabile unico del progetto.

Il nuovo Codice innova profondamente tale figura, che diventa responsabile unico “dell’intervento pubblico” complessivamente inteso.

Il mantenimento del medesimo acronimo utilizzato dal Codice del 2016 per il Responsabile Unico del Procedimento (anch’esso RUP) non deve, tuttavia, indurre in errore giacché si tratta di una figura che presenta rilevanti profili di novità rispetto al passato e che deve essere necessariamente letta alla luce della gerarchia di principi stabilita dalla Parte I del nuovo Codice, con riferimento al principio realizzativo ed al principio di fiducia, destinato a guidare il processo ermeneutico delle disposizioni rilevanti nel caso concreto.

La transizione dalla responsabilità del “procedimento” a quella del “progetto” è anzitutto coerente con il nuovo contesto delineato dal principio del risultato.

Con tale nuova denominazione si è voluto risolvere il problema relativo alla confusione tra la figura del responsabile del procedimento regolato dalla legge 7 agosto 1990 n. 241 ed il responsabile unico del procedimento che, seppur strettamente connessi, presentano significative differenze.

Infatti, quest’ultima figura non è responsabile di un solo procedimento, ma di una molteplicità di procedimenti, ovvero della complessa attività amministrativa mediante la quale si svolgono le fasi di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione della contrattualistica pubblica, sia rientranti nel campo del diritto pubblico, come i provvedimenti amministrativi, sia rientranti nel campo del diritto privato, come gli atti dell’esecuzione della commessa e, talvolta, i comportamenti materiali.

Pertanto, da qui nasce l’esigenza del cambio di denominazione della figura responsabile che diviene responsabile unico del progetto, cercando di diffondere l’idea della responsabilità connessa alla buona e tempestiva riuscita dell’intervento pubblico programmato.

Altra sostanziale differenza risiede, poi, nel fatto che la legge generale sul procedimento amministrativo disciplina il responsabile del procedimento secondo una duplice veste, come unità organizzativa e come persona fisica, mentre il nuovo Codice disciplina il responsabile del progetto inteso solo come persona fisica.

Nella Relazione illustrativa si legge che l’art. 15 del Codice ridisegna la portata e la figura del RUP – conservandone la centralità e la trasversalità del ruolo – che risulta responsabile di una serie di “fasi” preordinate alla realizzazione di un “progetto”, o un “intervento pubblico” (fasi per il cui espletamento si potrà prevedere la nomina di un “responsabile di fase”, a sostegno dell’attività del RUP).

La disciplina del “nuovo” RUP si rinviene, quindi, nell’art. 15 del Codice, nell’allegato 1.2 e negli artt. 51 e 93, che riguardano i profili di incompatibilità nell’ambito delle commissioni giudicatrici.

L’allegato I.2 specifica i contenuti dell’art. 15 del nuovo Codice, individuando i requisiti professionali del RUP.

L’art. 2 prevede che il RUP sia individuato tra i dipendenti di ruolo, anche privi di qualifica dirigenziale, purché sia dotato di competenze professionali adeguate all’incarico da svolgere. In linea generale il RUP può anche non essere in possesso di tutti i requisiti professionali richiesti dal contratto, ma se necessario, dovrà reperire tutte le nozioni necessarie da altri dipendenti della stessa amministrazione o, in caso di impossibilità, ricorrere a soggetti esterni.

L’individuazione dei compiti del RUP è effettuata con il metodo delle elencazioni esemplificative.

Ogni disposizione contiene una norma di chiusura poiché va tenuto in debito conto che il RUP svolge tutti i compiti relativi alla realizzazione dell’intervento pubblico che non siano specificatamente attribuiti ad altri organi o soggetti.

È questa la ragione primaria, osserva la Relazione, data la delicatezza dei compiti e delle pesanti responsabilità connesse, per cui è stata concessa la facoltà di nominare responsabili di fase, che possono essere di grande ausilio nella gestione dei molteplici e delicati compiti connessi alla realizzazione dell’intervento pubblico.

Il comma 4 dell’art. 15, infatti, prevede la possibilità per le stazioni appaltanti di nominare un responsabile per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un responsabile per la fase di affidamento. Tale opzione, si osserva nella Relazione illustrativa, presenta il vantaggio di evitare un’eccessiva concentrazione in capo al RUP di compiti e responsabilità direttamente operative, spesso di difficile gestione nella pratica. In caso di nomina dei responsabili di fase, infatti, rimangono in capo al RUP gli obblighi – e le connesse responsabilità – di supervisione, coordinamento, indirizzo e controllo, mentre sono ripartiti in capo ai primi i compiti e le responsabilità delle singole fasi a cui sono preposti. Si introduce, quindi, un principio di “responsabilità per fasi”.

In particolare il Responsabile Unico del Progetto presenta caratteri e svolge funzioni peculiari:

– è il responsabile di tutte le fasi che compongono un intervento pubblico (nozione che, in questo ambito, corrisponde al concetto sintetico di “progetto”) comprensivo delle fasi di: programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione);

– è la persona fisica (in ciò si distingue dal responsabile del procedimento che, nella l. n. 241/1990, è inteso sia come ufficio, unità organizzativa, sia come funzionario persona fisica) che riveste un incarico “obbligatorio”, dovendo le relative funzioni – in mancanza della sua designazione – essere assegnate al responsabile dell’unità organizzativa titolare del potere di spesa;

– può nominare dei responsabili per le singole fasi che compongono l’intervento e tali soggetti assumono le responsabilità relative alla specifica fase affidata, mentre il RUP mantiene rispetto a tali figure un ruolo di supervisione, indirizzo e coordinamento (ciò alla luce delle indicazioni contenute nella sentenza della Corte costituzionale n. 166 del 2019, che aveva ammesso la possibilità di nomina di responsabili per singole fasi senza che ciò contrastasse con il principio di responsabilità del RUP[1]);

– svolge tutte le funzioni indicate nell’Allegato n. I.2[2], (che sostituisce le linee guida ANAC n.3), nonché quelle che siano comunque necessarie, sempreché non sussista la competenza di altri organi dell’ente (art. 15 comma 5 del Codice).

L’allegato I.2., dopo aver attenuato i requisiti di esperienza rispetto alle attuali linee guida ANAC n.3, chiarisce definitivamente la possibilità per la stazione appaltante di nominare anche un RUP privo dei requisiti. L’art. 3, comma 3 dell’allegato, prevede che “Il RUP deve essere dotato di competenze professionali adeguate all’incarico da svolgere. Per i lavori e i servizi attinenti all’ingegneria e all’architettura il RUP deve essere un tecnico. Ove non sia presente tale figura professionale, le competenze sono attribuite al dirigente o al responsabile del servizio nel cui ambito di competenza rientra l’intervento da realizzare. Negli altri casi, la stazione appaltante può individuare quale RUP un dipendente anche non in possesso dei requisiti richiesti”.

Nel caso in cui sia individuato un RUP carente dei requisiti richiesti, tuttavia, analogamente a quanto previsto dall’art. 31, comma 11, del previgente codice, la stazione appaltante affida lo svolgimento delle attività di supporto al RUP ad altri dipendenti in possesso dei requisiti carenti in capo al RUP o, in mancanza, a soggetti esterni aventi le specifiche competenze richieste dal codice e dal presente allegato. Gli affidatari delle attività di supporto dovranno essere muniti di assicurazione di responsabilità civile professionale per i rischi derivanti dallo svolgimento delle attività di propria competenza.

Il nuovo Codice valorizza le funzioni di supporto al RUP prevedendo all’art. 15, comma 6, che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono istituire una apposita struttura ausiliaria e possono destinare risorse finanziarie non superiori all’1% dell’importo posto a base di gara per l’affidamento diretto, da parte dello stesso RUP, di incarichi di assistenza.

Inoltre, la particolare figura del RUP impone che detto ruolo sia affidato a dipendenti debitamente formati e aggiornati per evitare il più costoso ricorso ad incarichi esterni (comma 7)[3].

Per quanto concerne le attribuzioni gli articoli da 6 a 9 dell’allegato I.2 disciplinano rispettivamente i compiti del RUP comuni a tutti i contratti e le fasi[4], nonché i compiti specifici del RUP per la fase dell’affidamento[5], per quella di esecuzione[6] e per gli acquisti aggregati, centralizzati e in caso di accordi tra amministrazioni.

Come si è già anticipato per ogni blocco di attribuzioni specificamente indicate, è sempre presente una norma di chiusura secondo cui “Il RUP esercita altresì tutte le competenze che gli vengono attribuite da specifiche disposizioni del codice e, in ogni caso, svolge tutti i compiti relativi alla fase di esecuzione che non siano specificatamente attribuiti ad altri organi o soggetti” (art. 6, comma 3, 7, comma 2 e 8, comma 5).

Per quanto concerne le attribuzioni comuni a tutti i contratti e fasi (art. 6 dell’allegato I.2) è previsto che tale organo “coordina il processo realizzativo dell’intervento pubblico” (comma 1), essendo titolare di molteplici competenze volte a mettere in luce la volontà di dare piena attuazione al principio del risultato (art. 1) che costituisce criterio prioritario per l’esercizio del potere discrezionale e per l’individuazione della regola del caso concreto, nonché per valutare la responsabilità del personale che svolge funzioni amministrative o tecniche nelle fasi di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione dei contratti. (art. 1, comma 4).

Tale criterio fonda, quindi, l’interesse pubblico primario del codice, come finalità principale che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti devono sempre assumere nell’esercizio delle loro attività: l’affidamento del contratto e la sua esecuzione con la massima tempestività e il miglior rapporto possibile tra qualità e prezzo, sempre nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza, che vengono espressamente richiamati.

Tale principio riguarda direttamente il RUP: in primo luogo, le disposizioni che lo riguardano dovranno essere interpretate alla luce del canone realizzativo (cfr. anche l’art. 4); in secondo luogo, tale principio rappresenta il criterio fondamentale dell’attività discrezionale svolta dal RUP.

Emerge chiaramente la forte innovazione rispetto al codice previgente che si fondava su un sistema di affidamento dei contratti pubblici contabilistico-burocratico connotato da regole rigide volte a scongiurare fenomeni corruttivi o di aumento ingiustificato della spesa pubblica.

Ecco che il nuovo Codice introduce il principio di risultato consistente nella necessità di conseguire rapidamente ed efficacemente l’oggetto dell’intervento programmato, valorizzando la discrezionalità esercitata da parte di soggetti dotati di idonea professionalità ed elevando il RUP a responsabile dell’intero intervento pubblico ossia – volendo utilizzare una terminologia fatta propria dal Codice stesso – al pari di un vero e proprio Project manager.

Il ruolo del RUP viene a tracciare proprio le linee caratterizzanti il “project management”, ossia del sistema in cui vi è un unico soggetto (persona fisica), dotato delle necessarie abilità professionali, che è preposto all’organizzazione delle fasi che conducono alla realizzazione del progetto dell’opera e/o del servizio pubblico, secondo quanto previsto dalle scienze gestionali applicate anche alla pubblica amministrazione.

Tali profili inducono a valorizzare due aspetti altrettanto innovativi:

– la concezione privatistica dei contratti pubblici, assoggettati ai principi dell’attività di diritto privato svolta dall’amministrazione ai sensi dell’art. 1 della l. n. 241/90, con alcuni correttivi di natura pubblicistica strettamente connessi all’esercizio funzionalizzato del potere pubblico;

– il modus procedendi del RUP che assume un carattere manageriale dettato dal necessario rispetto del principio di risultato e della fiducia che devono complessivamente orientare tutta la sua attività.

In tale quadro il RUP è tenuto ad applicare i principi generali previsti dal nuovo Codice in tutte le fasi delle gare pubbliche con competenze gestionali ispirate al management.

Importante novità che incide anche su una delle questioni più controverse e dibattute in dottrina, giurisprudenza e nella prassi applicativa è data dalla possibilità per il RUP di essere membro della commissione giudicatrice.

L’art. 93, comma 3, prevede infatti: “3. La commissione è presieduta da un dipendente della stazione appaltante ed è composta da suoi funzionari, in possesso del necessario inquadramento giuridico e di adeguate competenze professionali. Della commissione giudicatrice può far parte il RUP. In mancanza di adeguate professionalità in organico, la stazione appaltante può scegliere il Presidente e i singoli componenti della commissione anche tra funzionari di altre amministrazioni e, in caso di documentata indisponibilità, tra professionisti esterni. Le nomine di cui al presente comma sono compiute secondo criteri di trasparenza, competenza e rotazione”.

Come si legge nella Relazione “L’incompatibilità assoluta tra i ruoli di RUP e di componente della commissione giudicatrice era stata già superata dal decreto legislativo n. 56 del 2017, che aveva introdotto un secondo periodo al comma 4 dell’art. 77 del decreto legislativo n. 50 del 2016, secondo cui «la nomina del RUP a membro delle commissioni di gara è valutata con riferimento alla singola procedura», norma, tuttavia, di non univoca interpretazione”; con la novella invece “… è stato definitivamente chiarito che il RUP può far parte della commissione giudicatrice…”.

L’innovazione è coerente con l’esigenza di perimetrare i casi di incompatibilità endoprocedimentale disciplinati dal comma 4 dell’art. 77 del codice previgente, che aveva comportato notevoli difficoltà applicative avuto riguardo alla possibilità di nominare commissari dipendenti che nelle fasi precedenti della procedura si erano occupati dell’appalto. Come si dà conto nella Relazione: “si è reputato opportuno superare la presunzione di condizionamento sulla scelta dell’aggiudicataria, preferendo l’idea che essi, conoscendo in maniera più approfondita l’oggetto dell’appalto, possano più agevolmente individuare l’offerta migliore”.

Nelle procedure sotto-soglia, inoltre, l’art. 51, comma 1, prevede che “Nel caso di aggiudicazione dei contratti di cui alla presente Parte con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, alla commissione giudicatrice può partecipare il RUP, anche in qualità di presidente”.  La norma in esame, per i procedimenti sotto-soglia comunitaria, risolve quindi in radice il problema concernente la possibilità del RUP di essere sia componente sia presidente della commissione.

Si segnala infine che, nelle disposizioni finali e, precisamente, nell’art. 226, comma 5, è contenuta la norma volta a coordinare l’innovazione introdotta con la disciplina dell’art. 107, comma 3, del decreto legislativo n. 267 del 2000 (TUEL) che prevede, in via generale, l’attribuzione ai dirigenti della «presidenza delle commissioni di gara».

L’art. 226, comma 5, aggiunge al comma 3 dell’art. 107 del decreto legislativo n. 267 del 2000 un ulteriore comma secondo cui «la commissione giudicatrice, nel caso di aggiudicazione dei contratti di importo inferiore alle soglie europee con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, può essere presieduta dal responsabile unico del procedimento». Tale ultima previsione, emanata in coerenza con quanto disposto dall’art. 1, comma 4 del decreto legislativo n. 267 del 2000 il quale prevede che «ai sensi dell’articolo 128 della Costituzione le leggi della Repubblica non possono introdurre deroghe al presente testo unico se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni», risolve il problema del coordinamento tra le disposizioni del codice degli appalti e il decreto legislativo n. 267 del 2000 prevedendo, in particolare, che negli enti locali il responsabile unico del procedimento possa presiedere le commissioni di gara anche se privo di qualifica dirigenziale.


[1] Nell’elaborazione di tale previsione, utili spunti sono stati tratti dalla pronuncia della Corte Costituzionale n. 166 del 2019, nella quale è stata vagliata la legittimità delle previsioni dell’art. 34 della legge della Regione Sardegna 13 marzo 2018, n. 8 (Nuove norme in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture), proprio con riferimento alla prevista facoltà di nomina di un responsabile per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un altro responsabile per la fase di affidamento. La Corte, nel richiamare un proprio precedente (sentenza n. 43 del 2011), ha escluso la configurabilità di un contrasto con il principio di responsabilità unica, posto dall’art. 31, comma 1, del d. lgs. n. 50 del 2016.

[2] L’allegato I.2 elenca in via non tassativa i compiti del RUP, con previsione di una norma di chiusura secondo cui “Il RUP esercita altresì tutte le competenze che gli sono attribuite da specifiche disposizioni del codice e, in ogni caso, svolge tutti i compiti relativi alla realizzazione dell’intervento pubblico che non siano specificatamente attribuiti ad altri organi o soggetti” (art. 6, comma 3)

[3] Ulteriore enfasi viene espressa sul ruolo essenziale della formazione: il comma 7 dell’art. 15 prevede che “Contestualmente all’adozione del programma degli acquisiti di beni e servizi e del programma dei lavori pubblici di cui all’articolo 37, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti adottano il connesso piano di formazione specialistica per il proprio personale. Le attività formative del piano sono considerate per la valutazione delle prestazioni dei dipendenti e per le progressioni economiche e di carriera secondo le modalità indicate dalla contrattazione collettiva”.

[4] Il RUP svolge, tra gli altri, i seguenti compiti:

a) formula proposte e fornisce dati e informazioni al fine della predisposizione del programma triennale dei lavori pubblici e del programma triennale degli acquisti di beni e servizi e predispone l’elenco annuale;

b) accerta la libera disponibilità di aree e immobili necessari e, in caso di lavori, la regolarità urbanistica dell’intervento pubblico o promuove l’avvio delle procedure di variante urbanistica;

c) propone alla stazione appaltante la conclusione di un accordo di programma con altre amministrazioni;

d) propone l’indizione o, ove competente, indice la conferenza di servizi, quando sia necessario o utile,

e) verifica i progetti per lavori di importo inferiore a un milione di euro e sottoscrive la validazione del progetto posto a base di gara;

f) attesta le condizioni che richiedono di non suddividere l’appalto in lotti;

g) decide i sistemi di affidamento dei lavori, servizi e forniture, la tipologia di contratto da stipulare, il criterio di aggiudicazione da adottare;

h) richiede alla stazione appaltante la nomina della commissione giudicatrice nel caso di affidamento con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa;

i) promuove l’istituzione dell’ufficio di direzione dei lavori.

[5] Per la fase di affidamento (art. 7 dell’allegato I.2);

a) effettua la verifica della documentazione amministrativa;

b) verifica la congruità delle offerte in caso di aggiudicazione con il criterio del minor prezzo;

c) verifica l’anomalia delle offerte;

d) dispone le esclusioni dalle gare;

f) quando il criterio di aggiudicazione è quello del minor prezzo, il RUP può procedere direttamente alla valutazione delle offerte economiche;

g) adotta il provvedimento finale della procedura quando, in base all’ordinamento della stazione appaltante, ha il potere di manifestare all’esterno la volontà della stessa.

[6] Per la fase esecutiva (art. 8 dell’allegato in questione) il RUP:

– impartisce al direttore dei lavori, con disposizioni di servizio, le istruzioni occorrenti a garantire la regolarità degli stessi;

– autorizza il direttore dei lavori alla consegna degli stessi;

– svolge funzioni di coordinamento e vigilanza in materia di sicurezza sul lavoro;

– trasmette al dirigente o ad altro organo competente della stazione appaltante, sentito il direttore dei lavori, la proposta del coordinatore per l’esecuzione dei lavori relativa alla sospensione, all’allontanamento dell’esecutore o dei subappaltatori o dei lavoratori autonomi dal cantiere o alla risoluzione del contratto;

– autorizza le modifiche dei contratti di appalto in corso di esecuzione anche su proposta del direttore dei lavori;

– approva i prezzi relativi a nuove lavorazioni originariamente non previste;

– irroga le penali per il ritardato adempimento;

– ordina la sospensione dei lavori per ragioni di pubblico interesse o necessità;

– dispone la ripresa dei lavori;

– attiva la definizione con accordo bonario;

– propone la risoluzione del contratto ogni qualvolta se ne realizzino i presupposti;

– rilascia il certificato di pagamento, previa verifica della regolarità contributiva dell’affidatario e dei subappaltatori, e lo invia alla stazione appaltante ai fini dell’emissione del mandato di pagamento;

– all’esito positivo del collaudo o della verifica di conformità rilascia il certificato di pagamento;

– rilascia all’impresa affidataria copia conforme del certificato di ultimazione dei lavori e il certificato di esecuzione dei lavori;

– svolge, nei limiti delle proprie competenze professionali, anche le funzioni di direttore dell’esecuzione del contratto.