Di Martina Maggiolini

Sommario: 1. Il processo di trasformazione della PA; 2. Sanità digitale: vantaggi ed economicità; 3. Digital divide e privacy: principali problemi della sanità digitale; 4. Verso un Servizio (sanitario nazionale) che cambia

Abstract (IT): Il contributo vuole dare un quadro inerziale sullo stato e sull’evoluzione del processo di digitalizzazione della pubblica amministrazione con particolare riferimento alla sanità pubblica. Vengono rilevati i vantaggi derivanti dalla trasformazione digitale dei procedimenti ed al contempo le questioni più problematiche relative alla gestione dei dati informatizzati

Abstract: The contribution aims to give an inertial picture of the state and evolution of the digitalization process of public administration with reference to public health. The advantages deriving from the digital transformation of procedures are highlighted and at the same time the most problematic issues relating to the management of computerized data.

  1. Il processo di trasformazione della PA

È fatto noto che la società e la sfera pubblica si trasformano, adattandosi ai cambiamenti imposti dalle diverse epoche storiche. L’evoluzione passa attraverso la trasformazione di attività, strumenti e operazioni. Il concetto di evoluzione è certamente declinato in senso positivo eppure, nei periodi di transizione è facile riscontrare criticità, paure e tensioni verso il nuovo. 

Nel contesto attuale è richiesta una particolare attenzione al processo di digitalizzazione di attività svolte tradizionalmente dall’uomo nei più disparati settori.

Qui si pone il primo e generale interrogativo: è possibile che una macchina possa sostituire l’attività e l’intelligenza umana?  Quali sono i rischi e le criticità di tale sostituzione? Se è davvero possibile che l’uomo possa essere sostituito da una macchina, in quali settori ciò contribuirà al progresso della collettività ed in quali, invece, rappresenterà un regresso rispetto alla condizione attuale?

L’amministrazione pubblica durante il periodo pandemico ha saputo reagire trasformando i propri procedimenti efficientando l’intera macchina amministrativa.

La trasformazione digitale della P.A. pare uno dei principali impegni del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) unitamente alla missione Salute.

Dunque, il PNRR porta con sé il connubio di due misure che consentiranno, se indirizzate in maniera corretta, di migliorare l’azione amministrativa ed i servizi resi ai cittadini.  

La missione sanità prevede un finanziamento di 15,63 miliardi, pari all’8,16% dell’importo totale, per sostenere importanti riforme e investimenti a beneficio del Servizio sanitario nazionale, da realizzare entro il 2026 e si articola in due componenti:

  • reti di prossimità, strutture intermedie e telemedicina per l’assistenza sanitaria territoriale;
  • innovazione, ricerca e digitalizzazione del servizio sanitario nazionale.

La prima è destinata a rafforzare le prestazioni erogate sul territorio grazie al potenziamento e alla creazione di strutture e presidi territoriali, al potenziamento dell’assistenza domiciliare, allo sviluppo della telemedicina[1] e ad una più efficace integrazione con tutti i servizi sociosanitari.

Il documento PNRR, quindi, porta con sé l’obiettivo di varare una riforma al fine perseguire una nuova strategia sanitaria, che consenta al Paese di conseguire standard qualitativi di cura adeguati, in linea con i migliori paesi europei e che consideri, sempre più, il SSN come parte di un più ampio sistema di welfare comunitario.

Dunque, occorre individuare in che modo la trasformazione digitale della PA possa rappresentare un momento di evoluzione del Servizio Sanitario Nazionale elaborando un modello di sviluppo dello stesso sia a livello centrale che a livello regionale.

L’innovazione digitale gioca, infatti, un ruolo strategico in svariati ambiti e la Sanità rappresenta uno dei terreni più fertili ove le nuove tecnologie possono fare la differenza in termini di efficacia, efficienza ed economicità.

 Il binomio sanità-digitalizzazione si riassume nel concetto di Sanità Digitale, che riguarda l’applicazione delle tecnologie digitali a supporto dell’innovazione del sistema sanitario al fine di rendere più efficace l’erogazione dei servizi, snellire la comunicazione tra strutture sanitarie e cittadini aumentando l’interoperabilità dei dati[2].

Complice la pandemia, che ha messo in evidenza le criticità del nostro sistema sanitario, si riscontra una tendenza di crescita positivo di utilizzo delle suddette tecnologie informatiche, il quale sembra indefettibile ed irrefrenabile.  

In linea con gli obiettivi europei e il PNRR, per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, il presente contributo intende significare in che modo la Digitalizzazione possa incidere su aspetti qualificanti della teoria e delle prassi giuridiche con riferimento al sistema sanitario[3]

È del tutto evidente che la rivoluzione digitale in itinere offra un ampio ventaglio di opportunità di potenziamento del sistema sanitario, il quale non può prescindere da adeguati assetti normativi idonei a regolare l’utilizzo di nuovi strumenti[4].

Altresì, la diffusione del digitale può dirsi tutt’altro che equa, giacché essa avviene secondo modalità differenti sul territorio nazionale e sovranazionale.

Il rischio, dunque, è che il progresso tecnologico possa tradursi in fattore di discriminazione e diseguaglianza sociale, e sia, pertanto, contrastante col dettato costituzionale.

Occorre preliminarmente definire il concetto di Sanità Digitale intesa come ogni intervento condiviso dalle “Amministrazioni operanti a livello centrale, regionale e locale per promuovere l’innovazione digitale dei processi sanitari”[5].

È così definita dall’Agenzia per l’Italia Digitale, ente pubblico tenuto ad assicurare la realizzazione degli obiettivi dell’Agenda digitale italiana e la promozione dell’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e delle comunicazioni[6].

Seppur la digitalizzazione appare ictu oculi un’opportunità di rilancio del nostro paese, essa pare muovere i primi (e lenti) passi rispetto al contesto sovranazionale.

Invero, la transizione digitale è determinante in svariati settori pubblici e privati, tra i quali spicca fuor di dubbio la Sanità.

Il concetto di Sanità digitale risponde ai crescenti bisogni sanitari altamente variabili nonché consente, se indirizzata sui giusti binari, di efficientare l’apparato amministrativo nel suo complesso[7].

Il quadro europeo mostra come i Paesi che hanno intrapreso da tempo il percorso di innovazione digitale vantino già dei benefici nel settore sanitario.

Pare necessario indicare a titolo esemplificativo quali possono essere le concrete applicazioni della rivoluzione digitale nel sistema sanitario:

  • In primis, il fascicolo sanitario elettronico (FSE), strumento presente già da tempo nel nostro ordinamento che, pur non avendo avuto un forte implemento ad oggi, il PNRR ha inteso rilanciare cogliendone tutte le potenzialità;
  • La possibilità di inviare telematicamente le certificazioni di malattia costituendo una rete di professionisti e pazienti in modo da efficientare il sistema;
  • Utilizzare la Tessera sanitaria come strumento di identificazione del paziente e delle prestazioni ad esso erogate;
  • Sistema integrato dei Centri Unici di Prenotazioni (CUP) per la prenotazione di prestazioni sanitarie erogate dal Servizio Sanitario Nazionale.

Il Servizio sanitario nazionale, nel processo di transizione digitale, si avvantaggia di un monitoraggio costante delle prestazioni erogate riducendo il rischio di possibili errori o difficoltà relative alla gestione del cartaceo.

La digitalizzazione, inoltre, consente di ridurre i tempi di attesa nell’erogazione dei servizi consolidando un sistema ottimale di gestione delle risorse.

Ed ancora, uno strumento posto nelle mani del SSN è la telemedicina[8] che, se usata adeguatamente consente una più efficiente erogazione dei servizi sanitari.

In realtà la telemedicina come il FSE[9] ad oggi non paiono essere sfruttati nel massimo delle loro potenzialità a causa di una particolare frammentarietà e disomogeneità di utilizzo a livello territoriale.

Invero i dati relativi all’utilizzo di strumenti sanitari digitali rinviano ad un’ampia fetta di soggetti che non sono in grado di utilizzarli.

Detto gap investe non solo i cittadini che devono ricevere i servizi sanitari ma anche il personale medico che è tenuto ad erogare tali servizi.

Una delle principali criticità che incontra la sanità digitale nella sua realizzazione è il c.d. digital divide.

Tale fenomeno si declina in due direzioni:

  • una parte della popolazione non usa strumenti digitali per un basso livello di alfabetizzazione o perché si trovano in zone periferiche;
  • digital divide tra pubbliche amministrazioni, alcune risultano fortemente digitalizzate, altre estremamente legate al passato.

Affinché la rivoluzione digitale non si tramuti in una piena violazione dei principi costituzionali, è necessario porre attenzione ad ogni forma di discriminazione.

 È evidente che l’Amministrazione deve svolgere una funzione di traino nei confronti di coloro che si trovano in condizioni di svantaggio rendendo equa l’erogazione e l’utilizzo di strumenti digitali[10].

Per quanto attiene, invece, alle disparità tra pubbliche amministrazioni è necessario integrare le amministrazioni in consorzi tecnologici, costituiti dall’unione di piccole amministrazioni in sistemi operativi informatici più ampi con l’obiettivo di organizzare e gestire servizi digitali in modo efficiente.

Oltre alle problematiche legate alle soluzioni amministrative che si intenderanno percorrere al fine di ridurre il divario tra amministrazioni nell’utilizzo di tecnologie digitali, si palesa anche l’obiettivo di formare i cittadini mediante l’erogazione di corsi e campagne informative tese alla conoscenza massiva del digitale.

 La transizione può e deve passare attraverso l’impegno del singolo e della comunità in modo sinergico verso un comune obiettivo.

Infatti, risulta indefettibile in periodi di transizione un impegno comune al fine di evitare possibili blackout del processo.

Ancora, altro aspetto da risolvere attiene alla privacy e alla riservatezza dei dati digitali dei pazienti. In particolare, tali questioni attengono ad uno dei maggiori strumenti di sanità digitale quale il Fascicolo Sanitario Elettronico.

Sul punto è tornato a più riprese il Garante della privacy a sostegno del diritto del paziente di decidere consapevolmente se dare o negare il proprio consenso alla raccolta dei dati personali nel FSE[11].

Più precisamente è necessario distinguere il consenso alla redazione del FSE dal consenso alla consultazione poiché ove viene dato solo il primo consenso il FSE potrà essere utilizzato solo per fini di programmazione sanitaria e ricerca.

Ebbene il Garante della Privacy ha evidenziato che la mancata prestazione sia del consenso alla redazione che alla consultazione del FSE non potrà in alcun caso precludere il beneficio delle prestazioni sanitarie pubbliche evitando la strumentalizzazione dei dati personali nel settore salute[12].

In caso di mancanza del consenso del paziente il FSE rimarrà un contenitore vuoto ed inutile sia ai fini delle cure che della programmazione e dell’interoperabilità amministrativa delle informazioni.

L’obiettivo di efficientare i servizi sanitari tramite l’utilizzo di strumenti digitali è perseguibile ove la totalità dei soggetti o almeno la maggior parte, diano il consenso alla disposizione delle informazioni contenute in modo da ottenere un quadro generale che consenta di determinare efficienti strategie di politica sanitaria.

È evidente come se da un lato gli strumenti digitali rendono più efficiente la macchina sanitaria amministrativa, dall’altro, però, il loro utilizzo travolge la privacy e la riservatezza dei dati in diverse declinazioni.

Tali questioni comportano la necessità di risolvere i conflitti tra valori costituzionali mediante il bilanciamento secondo ragionevolezza[13].

Detto bilanciamento può essere risolto mediante un approccio casistico, teso alla ricerca di criteri diversi a seconda della particolarità che il bene salute assume.

Alla luce del dettato costituzionale il diritto alla salute pare prevalere sul bene riservatezza posto che alla base vi sia comunque il consenso del soggetto proprietario dei dati.

Sul punto è auspicabile un intervento legislativo affinché vi sia una normativa di settore che regoli in modo puntuale tali diritti in ambito sanitario.

La tutela della riservatezza delimita il perimetro entro cui il progresso tecnologico si può affermare compatibilmente con i principi costituzionali e con l’obiettivo di ridurre la spesa sanitaria senza nocumento delle prestazioni erogate.

È imprescindibile porre attenzione alla sicurezza informatica del servizio sanitario nazionale da un punto di vista infrastrutturale. È necessario ed auspicabile creare ambienti sicuri e affidabili.

  • Verso un Servizio (sanitario nazionale) che cambia

La trasformazione digitale in ambito sanitario ha ampiamente sofferto e continua a soffrire di un contesto di riferimento frammentato e disomogeneo.

Vero è che alcune regioni hanno provveduto in modo agile alla transizione digitale, altre, invece, si sono bloccate.

Pare necessaria la previsione di un punto di coordinamento complessivo in modo da poter gestire anche a livello locale la transizione digitale rispettando le autonomie di rango costituzionale ed al contempo assicurando un’armonizzazione degli indirizzi nazionali.

Un’ipotesi al fine di semplificare e accelerare il processo potrebbe essere l’istituzione di una Commissione parlamentare permanente competente sulla digitalizzazione della sanità.

Si istituirebbe così un luogo ove confrontarsi e procedere con azioni concrete ed armonizzate.

Un primo passo è stato mosso con la creazione dell’AgID, Agenzia per l’Italia Digitale, istituita con la legge 134 del 7 agosto 2012.

Infatti, a seguito dell’istituzione dell’agenzia digitale per l’Europa con l’obiettivo di indirizzare i paesi membri verso le crescenti potenzialità legate allo sviluppo digitale, veniva istituita anche nel nostro paese l’agenzia per l’Italia digitale[14].

Nel solco europeo, l’obiettivo principale dell’AgID è quello di realizzare, guidare, semplificare e monitorare le iniziative strategiche di transizione digitale del paese.

Inizialmente l’AgID veniva istituita con l’obiettivo di creare opportunità di sviluppo economico e occupazionale mediante importanti strategie in ambito digitale, all’ampliamento dell’offerta di nuovi servizi digitali ai cittadini e alle persone giuridiche da parte delle pubbliche amministrazioni, all’ottimizzazione della spesa e degli investimenti digitali nella pubblica amministrazione nonché allo sviluppo di nuove professionalità e competenze.

Ciò che è mancato è la definizione di un perimetro certo di competenze in modo da coordinare efficacemente gli interventi, in particolare, nella preliminare fase di disegno strategico dell’innovazione digitale e di individuazione delle priorità degli stessi.

La digitalizzazione, dunque, non può prescindere da scelte consapevoli e programmatiche sia a livello centrale che regionale.

Altresì, prendendo le mosse dal fascicolo sanitario elettronico si può cogliere la portata degli strumenti digitali nell’ecosistema di sanità digitale.

Come anticipato questo strumento consente al cittadino di tracciare, consultare e condividere la propria storia sanitaria. L’obiettivo è quello di creare un’infrastruttura tale da permettere la gestione dei dati e dei documenti digitali sanitari e sociosanitari degli utenti rendendoli fruibili in modo pratico e agile.

È evidente come l’utilizzo di uno strumento digitale quale il fascicolo sanitario elettronico debba evolversi in modo uniforme sull’intero territorio nazionale.

Pertanto, è auspicabile una normativa nazionale che consenta di evitare il divario, ad oggi esistente, fra le diverse regioni.

Dunque, al fine di sfruttare al meglio le opportunità del digitale nella sanità occorre poter contare su un coordinamento centrale forte che concretizzi le linee strategiche assicurando un supporto diretto per la loro implementazione.


[1] Cfr. S. Selvaggi e V. Sica, Telemedicina. Approccio multidisciplinare alla gestione dei dati sanitari, Milano, 2020

[2] Cfr. G. Polifrone, Sanità digitale. Prospettive e criticità di una rivoluzione necessaria, Milano, 2019

[3] Cfr. R. Miccú, Questioni attuali intorno alla digitalizzazione dei servizi sanitari nella prospettiva multilivello, Federalismi.it, 2021

[4] Cfr.  G. FINOCCHIARO, Corpo digitale e informazioni nella sanità elettronica, in Salute e Società, n.2/2017

[5] www.agid.it

[6] Cfr. G. Vicarelli, Le tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC). Opportunità e sfide per la salute e la sanità. Rapporto SPI, Ancona, 2018

[7] Cfr. per approfondimento sull’ordinamento della sanità Ferrara R., L’ordinamento della sanità, in F.G. Scoca, F.A. Roversi Monaco, G. Morbidelli (diretto da), Sistema del diritto amministrativo italiano, Torino, 2020

[8] Per telemedicina si intende assistenza sanitaria erogata da un professionista ad un paziente che non si trovano fisicamente nella stessa località.

[9] Cfr. A.Pioggia, Il Fascicolo sanitario elettronico: opportunità e rischi dell’interoperabilità dei dati sanitari, in  C. Perin (a cura di), L’amministrazione pubblica con i big data: da Torino un dibattito sull’intelligenza artificiale, Torino, 2021

[10] Cfr. S. Neri, Produttività e lavoro in sanità nell’era dell’innovazione tecnologica. Una prima riflessione; e N. Matteucci, M. Marcatili, E-Health ed evoluzione dei sistemi sanitari. Un’analisi empirica sull’Europa, in G. Vicarelli, M. Bronzini, Sanità digitale. Riflessioni teoriche ed esperienze applicative, Bologna, 2019

[11] Cfr. E. BRUGIOTTI, La privacy attraverso le “generazioni dei diritti”. Dalla tutela della riservatezza alla protezione dei dati personali fino alla tutela del corpo elettronico, in Dirittifondamentali.it, n.2/2013

[12] Cfr. A. SPINA, La medicina degli algoritmi: Intelligenza Artificiale, medicina digitale e regolazione dei dati personali, in F. PIZZETTI (a cura di), Intelligenza artificiale, protezione dei dati personali e regolazione, Giappichelli, Torino, 2018

[13] Cfr. B. Colapietro, F. Laviola, I trattamenti di dati personali in ambito sanitario, in Dirittifondamentali.it, n. 2, 2019; G. PELLICANÒ, Sanità digitale, stato dell’arte e prospettive future, in Smart eLab, n. 14/2019.

[14] Cfr. G. Polifrone, Sanità digitale: La rivoluzione obbligata. Per un modello sanitario omogeneo, efficiente e giusto, LSWR, Milano, 2020