Sommario: 1. Introduzione – 2. Il procedimento ordinario – 3. L’autorizzazione paesaggistica di tipo semplificato – 4. Gli effetti del parere tardivo nella giurisprudenza – 5. Conclusioni.

  1. Introduzione

Il parere della Soprintendenza nel procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica risulta essere ex lege obbligatorio e vincolante: ne discende che esso, a differenza della maggior parte degli atti infraprocedimentali, risulta direttamente impugnabile dinanzi al g.a., poiché proprio in esso è contenuta la composizione dei diversi interessi in gioco; ha dunque valore decisorio. Ma che valore ha il parere espresso tardivamente, ossia oltre il termine stabilito all’art. 146, comma 8, d.lgs. n. 42/2004? Prima di prospettare possibili soluzioni a riguardo, conviene esaminare il quadro normativo generale in tema di autorizzazione paesaggistica, istituto oggetto a diverse modifiche, nel corso del tempo, da parte del legislatore.

  • Il procedimento ordinario

Esso è normato dall’art. 146, d.lgs. n. 42/2004, relativamente ad interventi di trasformazione del territorio incidenti su quelle aree di valore paesaggistico, in quanto tali tutelate dalla legge.

Si articola in una complessa procedura autorizzatoria che prende l’avvio con un’istanza dei privati alle Amministrazioni competenti al rilascio del provvedimento finale, corredata da tutta la documentazione necessaria, al fine di una completa valutazione del progetto relativo agli interventi che si vogliono realizzare.

A seguito del ricevimento dell’istanza, e compiute le diverse verifiche preliminari previste all’art. 146, comma 7, entro quaranta giorni, l’Amministrazione procedente entra in contatto con la Soprintendenza territorialmente competente, a cui trasmette la documentazione presentata dal privato, accompagnata da una relazione tecnico-illustrativa e da una proposta di provvedimento.

A seguito, sarà compito della Soprintendenza esprimere un parere dal valore vincolante per il rilascio dell’autorizzazione entro il termine perentorio di quarantacinque giorni[1], come anticipato, direttamente impugnabile dinanzi al g.a.

  • L’autorizzazione paesaggistica di tipo semplificato

Essa è prevista invece nel Capo II del d.p.r. n. 31 del 13/02/2017, con l’intento di semplificare la farraginosa procedura ordinaria, con particolare riferimento agli interventi di lieve entità, mediante la riduzione della mole documentale[2], dei tempi[3] e soprattutto degli oneri burocratici a carico dei cittadini.

La principale innovazione della procedura semplificata risiede proprio nelle modalità e tempistiche di rilascio del parere del Soprintendente: esso rimane vincolante, ma dovrà essere espresso, entro il termine di venti giorni, solo dopo che l’Amministrazione competente, compiuti i necessari accertamenti preliminari, accerti che il progetto sia o meno conforme alle prescrizioni della disciplina urbanistica.

Altra importante novità si registra in tema di parere espresso tardivamente: in questi casi, l’art. 11, comma 9, d.p.r. 31/2017 prevede la formazione del silenzio-assenso ai sensi dell’art. 17-bis, l. n. 241/1990.

  • Gli effetti del parere tardivo nella giurisprudenza

Se con riferimento alla procedura semplificata, come poc’anzi accennato, la tardiva emanazione del parere del Soprintendente non è possibile se non per le vie dell’autotutela – che “annulla” d’ufficio il silenzio-assenso formatosi allo scadere dei venti giorni – altrettanto non può affermarsi in merito al procedimento ordinario.

La prima norma da esaminare, sul punto, è il comma 9 dell’art. 146 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, modificato sempre nell’ottica dello snellimento procedimentale[4]: in particolare, mediante il c.d. “Decreto sblocca Italia”[5], è stato eliminato dal suddetto comma 9 l’ulteriore aggravio procedimentale della possibile indizione di una conferenza di servizi nelle ipotesi di silenzio del Soprintendente, prevedendosi che, decorsi inutilmente sessanta giorni dalla ricezione degli atti da parte del Soprintendente senza che questi abbia reso il proprio parere, l’Amministrazione competente possa provvedere alla domanda di autorizzazione.

Resta però da interpretare la questione del parere del Soprintendente reso dopo la scadenza del termine perentorio di quarantacinque giorni, sussistendo un vuoto normativo a riguardo: la giurisprudenza amministrativa è intervenuta a più riprese per colmarlo, alternando diversi orientamenti che, per semplicità di esposizione, possono essere sostanzialmente racchiusi in tre filoni.

Secondo il primo, in queste ipotesi interverrebbe la consumazione del potere della Soprintendenza di rendere il proprio parere; il secondo filone ritiene che il potere in capo al Soprintendente continui a sussistere, ed il termine sarebbe da considerare come ordinatorio, ma l’istante potrebbe proporre ricorso dinanzi al g.a. per contestare l’illegittimità del silenzio serbato dal Soprintendente[6]; sulla scorta del terzo filone, fondato sul presupposto della perentorietà del termine dei quarantacinque giorni, si sostiene che il Soprintendente non perda la possibilità di rendere il parere, ma che lo stesso non abbia più valore vincolante per l’Amministrazione competente, che potrà, nella propria decisione finale, disattendere il parere, dandone congrua motivazione[7].

Più di recente la giurisprudenza sul tema si è stabilizzata, attestandosi la tesi del terzo filone interpretativo suesposto: e cioè il parere perde la sedes decisionis che normalmente gli spetterebbe, assumendo il valore di un normale atto infraprocedimentale[8].

  • Conclusioni

Non si può non osservare come il terzo filone giurisprudenziale illustrato al precedente paragrafo sia l’unico capace di bilanciare i due contrapposti interessi dei beni paesaggistici di rilevante interesse pubblico da un lato, dell’interesse del privato a veder realizzato il progetto che ha presentato, dall’altro.

Attesa l’importanza e la rilevanza della questione controversa, si auspica un quanto più possibilmente rapido intervento del Legislatore sul comma 8 dell’art. 146, d.lgs. n. 42/2004, perlopiù sancendo definitivamente la perdita del valore provvedimentale di un parere che, sulla base del principio sotteso all’art. 2, l. n. 241/1990 in tema di contingentamento delle tempistiche di durata dei procedimenti amministrativi, deve essere considerato di natura perentoria.


[1] A. ROCCELLA, Codice del diritto urbanistico, VIII ed., Milano, 2016, 254.

[2] Cfr. art. 2, d.p.r. 31/2017.

[3] Si v. art. 11, comma 5, d.p.r. 31/2017.

[4] F. FERRARI, Commentario breve alle leggi in materia di urbanistica ed edilizia, III ed., Padova, 2019, 1013.

[5] D.l. 12 settembre 2014 n. 133, convertito con modificazioni dalla l. 11 novembre 2014, n. 164.

[6] Cfr, ex multis, Cons. St., sez. VI, 04 ottobre 2013, n. 4914; Cons. St., sez. VI, 18 settembre 2013, n. 4656.

[7] F. Caringella – U. De Luca, Manuale dell’edilizia e dell’urbanistica, I ed., Napoli, 2017, 404.

[8] Si v., ex multis, Cons. St., sez. IV, 9 febbraio 2016, n. 517; id., n. 2136 del 2015.