Sommario: Premessa. – 1. Quadro normativo: una breve esposizione per inquadrare la materia specialistica. – 2. Attività amministrativa degli Organismi Pagatori. – 3. Giurisdizione della Corte dei Conti. – 4. Recupero del danno erariale. – 5. Conclusioni.

Premessa. Il presente lavoro intende fornire una ricostruzione del sistema che regolamenta il recupero dell’indebito percepimento di provvidenze eurounionali, in una settore particolarmente rilevante nell’economia, in cui le frodi determinano conseguenze contabili di ingente entità a carico dell’Erario europeo e nazionale. In tale ambito, si trovano ad operare le Autorità amministrative preposte all’erogazione dei fondi ed altresì, la Corte dei Conti per la generale giurisdizione sulla responsabilità amministrativo-contabile.

L’analisi intercetta la questione civilistica della quantificazione, qualificazione e recupero degli importi da considerarsi indebitamente percepiti, oggetto di diversa valutazione a seconda della normativa applicata e dei soggetti istituzionali coinvolti. Di talché, la matrice pubblicistica degli emolumenti liquidati ha portato il giudice di legittimità a ritenere da tempo, che sussista la giurisdizione della Corte dei Conti in detta specifica materia.

Le disposizioni previste per il recupero di pagamenti indebiti si sommano dunque, alle previsioni di esecuzione degli esiti dell’attività giurisdizionale della Corte dei Conti nei confronti dei privati percettori di sussidi pubblici.

1. Quadro normativo: una breve esposizione per inquadrare la materia specialistica. La Politica Agricola Comune (PAC) costituisce l’insieme delle regole che l’Unione europea, fin dalla sua costituzione, ha inteso darsi, riconoscendo la centralità del comparto agricolo, con la finalità di promuovere uno sviluppo equo e stabile dei Paesi membri.

La PAC, ai sensi dell’articolo 39 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea, persegue gli obiettivi di incrementare la produttività dell’agricoltura; assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola; stabilizzare i mercati; garantire la sicurezza degli approvvigionamenti; assicurare prezzi ragionevoli ai consumatori. Essa costituisce una delle principali voci di spesa del bilancio dell’UE (dal sito Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste).

Lo strumento mediante il quale si concretizza il sostegno europeo alla produzione agricola dei Paesi membri è l’erogazione di fondi, ai produttori e ad altri beneficiari, nella forma di aiuti, contributi e premi.

Tali erogazioni sono finanziate:

  • dal Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) che fornisce sostegno diretto e finanzia misure di sostegno del mercato;
  • dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) che finanzia lo sviluppo rurale.

I pagamenti sono gestiti a livello nazionale dagli Stati Membri attraverso gli Organismi Pagatori.

In Italia ci sono ad oggi, n. 11 Organismi pagatori riconosciuti, di cui sette Organismi pagatori regionali (Artea, Agrea, Avepa, Arcea, Arpea e O. P. Regione Lombardia, Argea), due per le province autonome di Trento e Bolzano e due O.P. nazionali: il SAISA (Servizio autonomo per gli interventi nel settore agricolo – Agenzia delle dogane) operante a livello nazionale in relazione a specifiche misure (esportazioni); l’Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA), istituita con decreto legislativo n. 165 del 1999 che, oltre a pagare gli aiuti per i regimi gestiti a livello nazionale, svolge il ruolo di Organismo pagatore per le regioni che ne sono prive e quello di Organismo di coordinamento.

La struttura dei finanziamenti comunitari al comparto agricolo italiano prevede anche i Centri autorizzati di assistenza agricola (C.A.A.), ai quali gli Organismi Pagatori possono attribuire incarichi nell’ambito dell’assistenza agli agricoltori e della raccolta delle domande di ammissione ai benefici comunitari, nazionali e regionali (articolo 4, decreto legislativo n. 188/2000).

Il reticolato normativo sotteso alle erogazioni in questo specifico ambito che si andrà a descrivere, si fonda (nel nostro ordinamento) sull’art. 12 delle legge 7 agosto 1990, n. 241, che costituisce paradigma normativo dell’apparato delle sovvenzioni pubbliche. Infatti, il primo comma così prevede: “La concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati sono subordinate alla predeterminazione da parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi”.

I regolamenti che normano la Politica Agricola Comune (attualmente PAC 2023-2027) individuano quale compito specifico degli Stati membri di adottare le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative per garantire l’efficace tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea prevedendo tra l’altro, sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive, sotto forma di riduzione od esclusione dei pagamenti, secondo quanto previsto dal diritto dell’Unione europea e dalla normativa nazionale e assicurando nel contempo, che le eventuali riduzioni e sanzioni applicate siano modulate in funzione della gravità, portata, permanenza o ripetizione dell’inosservanza rilevata [da: Sistema sanzionatorio a carico dei beneficiari della Politica agricola comune (PAC) – Dossier Senato XIX Legislatura – 19 settembre 2023 – Il regime sanzionatorio in ambito PAC)].

A tal riguardo, si citano le disposizioni sulla Dichiarazione eccessiva intenzionale (ovvero art. 53, primo comma Reg. CE n. 796/2004 come modif. dal reg. CE n. 380/2009) art. 60, primo comma del Reg. CE n. 1122/2009 in base al quale: “ Se le differenze tra la superficie dichiarata e la superficie determinata in conformità all’articolo 57 sono dovute a dichiarazioni eccessive frutto di un comportamento intenzionale, l’aiuto cui l’agricoltore avrebbe avuto diritto a norma dell’articolo 57 nell’ambito del regime di aiuto di cui trattasi non è concesso per l’anno civile considerato se tale differenza è superiore allo 0,5 %della superficie determinata o a un ettaro”. Tale disciplina prevede(va) l’integrale restituzione dei contributi percepiti qualora la superfice dichiarata dei terreni superi una determinata soglia di irregolarità, stabilita alternativamente nello “0,5 %della superficie determinata o a un ettaro” (per una puntuale ricostruzione della disciplina Sez. Sicilia n. 216/2017 e n. 467/2017).

Per le domande relative alle annualità dal 2015 in poi, l’art. 19 del Reg. della Commissione n. 640/2014 prevede un regime basato sulla misura della discrepanza tra reale e dichiarato: qualora “la superficie dichiarata ai fini di un regime di aiuti o di una misura di sostegno connessi alla superficie supera la superficie determinata …, l’aiuto è calcolato sulla base della superficie determinata, dalla quale è sottratta due volte la differenza constatata, se questa è superiore al 3 % o a due ettari, ma non superiore al 20 % della superficie determinata”.

Per una differenza constatata superiore al 20% della superficie determinata “non è concesso alcun aiuto o sostegno connesso alla superficie”.

Infine, se “la differenza constatata è superiore al 50 %, non è concesso alcun aiuto o sostegno per superficie per il gruppo di colture di cui trattasi. Inoltre, al beneficiario è applicata una sanzione supplementare, pari all’importo dell’aiuto o del sostegno corrispondente alla differenza tra la superficie dichiarata e la superficie determinata …”.

La base normativa europea di riferimento del sistema sanzionatorio in ambito PAC si rinviene, per quanto attiene il recupero di pagamenti indebiti e gli interessi applicabili, nell’art. 54, commi 1 e 3 del Regolamento (UE) n. 1306/2013 e nell’art. 27 del Regolamento (UE) n. 908/2014, nonché da ultimo nel Reg. (UE) 2021/2116, a cui è stata data una prima attuazione con il decreto legislativo n. 42/2023.

In particolare, si prevede che la restituzione di un pagamento indebito sia richiesta al beneficiario entro diciotto mesi dall’accertamento delle irregolarità sanzionabili da parte dei soggetti delegati e degli enti preposti all’accertamento dell’indebito.

Non si procede al recupero se i costi sostenuti e quelli prevedibili sono complessivamente superiori all’importo da recuperare e in ogni caso se l’importo da recuperare non supera 100 euro.

Il termine di pagamento concesso al beneficiario non può essere superiore a 60 giorni.

Gli interessi, salvo diversa previsione, decorrono dalla scadenza del termine. In caso di mala fede gli interessi decorrono dal percepimento dell’aiuto (art. 2033 c.c.).

2. Attività amministrativa degli Organismi Pagatori.

2.1. Il 99,1% del bilancio della PAC — comprese le dotazioni per il sostegno al reddito, le misure di mercato e lo sviluppo rurale — è attuato in base al principio della gestione concorrente tra la Commissione e i Paesi dell’UE (Fonte: sito della Commissione europea).

La gestione concorrente prevede che l’esecuzione della dotazione finanziaria destinata a favore dell’agricoltura sia affidata agli Stati membri, mantenendo la Commissione Europea la responsabilità finale nell’esecuzione del bilancio, attraverso procedure di liquidazione dei conti o meccanismi di rettifiche finanziarie.

La tutela degli interessi finanziari dell’Unione Europea presuppone pertanto, una responsabilità condivisa tra le Istituzioni europee e gli Stati membri.

L’art. 325 (Capo 6- Lotta contro la frode) del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) (ex art. 280 Trattato CE) dispone ai commi 1 e 2 che:

” 1. L’Unione e gli Stati membri combattono contro la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari dell’Unione stessa mediante misure adottate a norma del presente articolo, che siano dissuasive e tali da permettere una protezione efficace negli Stati membri e nelle istituzioni, organi e organismi dell’Unione.

2. Gli Stati membri adottano, per combattere contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione, le stesse misure che adottano per combattere contro la frode che lede i loro interessi finanziari.

3. Fatte salve altre disposizioni dei trattati, gli Stati membri coordinano l’azione diretta a tutelare gli interessi finanziari dell’Unione contro la frode. A tale fine essi organizzano, assieme alla Commissione, una stretta e regolare cooperazione tra le autorità competenti.”

Perseguendo le finalità espresse, l’art. 325 del TFUE introduce negli ordinamenti comunitari e nazionali, i principi di c.d. “assimilazione” e di “cooperazione”.

In base al principio di “assimilazione”, già recepito dalle Sezioni unite penali (sent. 1235/2010), gli interessi finanziari dell’Unione Europea vengono assimilati a quelli nazionali, con la conseguenza che gli Stati sono tenuti ad intervenire con gli stessi mezzi e ad adottare le stesse misure sia per difendere gli interessi nazionali che quelli comunitari. Il principio si inserisce in quel contesto di sana e leale collaborazione che deve essere assicurato da tutti gli Stati membri, che devono adottare le pertinenti azioni per il puntuale adempimento degli obblighi imposti dal Trattato.

Al principio di assimilazione si affianca il “principio di cooperazione”, “secondo cui gli Stati membri devono cooperare con la Commissione C.E., al fine di assicurare la convergenza delle iniziative adottate in sede nazionale ed europea per efficaci misure di prevenzione e contrasto avverso azioni lesive del corretto utilizzo del patrimonio comunitario” (da Il “principio di assimilazione” e sua applicazione in tema di giurisdizione della Corte dei Conti per danni all’erario dell’Unione europea di Antonio Vetro). Esso comporta altresì, che se ne faccia applicazione anche in materia di giurisdizione della Corte dei conti in tutte le fattispecie di protezione del bilancio della comunità europea dalle frodi.

Si può ritenere che le originarie disposizioni contenute negli art. 53 r.d. 1214 del 1934 ed 1 legge 20 del 1994 concepite esclusivamente per proteggere l’erario nazionale, possano in virtù del principio di assimilazione estendere detta giurisdizione anche in materia di danno (diretto o indiretto) all’erario comunitario (Corte giust. 28 ottobre 2010 cit.; 4 luglio 2006, Adeneler in C202/04; 15 gennaio 2004, in C 230/01) – (Cassazione sentenza n. 20701/2013).

Accanto ad obblighi positivi (che sostanziano i principi di cooperazione e assimilazione), vi sono specifici profili di responsabilità comunitaria per la mancata attuazione delle misure di tutela. Lo Stato membro infatti, deve dimostrare la non imputabilità della frode a proprie carenze di gestione e controllo, pena il mancato discarico della somma corrispondente all’importo frodato. In base a quanto stabilito dai Regolamenti (UE) n. 1306/2013, Articoli 54, 55, 56 e n. 1303/2013 Articoli 74 e 122 (già n.1290/2005, artt. 32 e 33 e n. 1083/2006, art. 70), in presenza di profili di inadeguatezza nell’azione di prevenzione, contrasto e recupero, sono imputate allo Stato membro le risorse non recuperate nei tempi e modi previsti.

Invero, scopo della disciplina comunitaria richiamata è anche quello di determinare quali irregolarità gli Stati membri debbano segnalare alla Commissione, la relativa frequenza e le modalità, al fine di consentire alla Commissione stessa di svolgere i propri compiti in materia di tutela degli interessi finanziari dell’unione, tra cui quello preliminare di svolgere l’analisi del rischio (Cons. di Stato sentenza n. 03899 del 11/06/2019).

A mera specifica, le definizioni di frode e irregolarità non sono contenute nel Trattato ma in atti convenzionali o regolamentari[1].

2.2. La possibilità di recupero dell’indebito percepimento di provvidenze comunitarie accertato come tale, può essere attuata direttamente dall’O.P. per espressa disposizione normativa, l’art. 33 del Decreto Legislativo n. 228/2001. Tale disposizione prevede che i procedimenti di erogazione da parte degli Organismi Pagatori siano sospesi in presenza di semplici “notizie circostanziate” provenienti da organismi qualificati, definiti genericamente come “organismi di accertamento e di controllo”. Tra questi si annoverano: le Forze dell’Ordine e le Autorità di Polizia Giudiziaria (Corpo della Guardia di Finanza; Arma dei Carabinieri, Comando Carabinieri delle politiche agricole, Corpo Forestale dello Stato; Reparto Pesca marittima del Corpo delle Capitanerie di porto).

La sospensione dei procedimenti per erogazione di contributi trova fondamento nell’art. 33 del Decreto Legislativo n. 228/2001 che al comma 1 stabilisce che: “i procedimenti per erogazioni da parte di Organismi pagatori riconosciuti (…) sono sospesi riguardo ai beneficiari nei cui confronti siano pervenute da parte di organismi di accertamento e di controllo, notizie circostanziate di indebite percezioni di erogazioni a carico del bilancio comunitario o nazionale, finché i fatti non siano definitivamente accertati.”

A fronte della ricezione di notizie circostanziate di indebita percezione di contributi comunitari, gli O.P. sono tenuti ad una condotta vincolata, che consiste nella tempestiva sospensione dei procedimenti di erogazione nei confronti del beneficiario interessato.

Per effetto dell’adozione del provvedimento di sospensione, le somme che il produttore avrebbe diritto di percepire a seguito della presentazione di ulteriori domande di aiuto, vengono stanziate e cautelativamente accantonate così che, ove si accertasse definitivamente la fondatezza delle contestazioni mosse al medesimo produttore, il recupero delle somme indebitamente percepite, avviene a mezzo compensazione con gli importi accantonati (Regolamento di esecuzione (UE) N. 908/2014 della Commissione del 6 agosto 2014 recante modalità di applicazione del Reg.(UE) N. 1306 /2013, in particolare l’art. 28 prevede: ”Fatte salve eventuali altre misure di esecuzione previste dalla legislazione nazionale, gli Stati membri deducono gli importi dei debiti in essere di un beneficiario, accertati in conformità della legislazione nazionale, dai futuri pagamenti a favore del medesimo beneficiario effettuati dall’organismo pagatore responsabile del recupero del debito dello stesso beneficiario concernente il recupero del debito mediante compensazione”).

Da quanto detto emerge, che il provvedimento di sospensione emesso non ha natura sanzionatoria, ma cautelativa e che la sospensione opera fino a concorrenza delle somme che si assumono indebitamente percepite, come dettagliatamente quantificate nel definitivo provvedimento di decadenza dal beneficio e richiesta di restituzione di quanto indebitamente percepito.

Il carattere dell’urgenza nell’adozione del provvedimento di sospensione deriva dall’esigenza di rispettare i termini di chiusura dei contenziosi stabiliti dagli artt. 54 e 55 Regolamento (UE) n. 1306/2013.

La previsione di una misura cautelare della sospensione è dettata dalla circostanza che tali termini si rivelano non compatibili con i tempi delle procedure giudiziarie nazionali ed il mancato rispetto comporta l’addebito delle somme da recuperare a valere sul bilancio dello Stato membro.

Vi è più, viene garantito altresì l’utile recupero tramite compensazione tra l’importo da restituire e le somme da erogare, qualora le irregolarità contestate dovessero essere definitivamente accertate.

Si pone l’accento anche sulla considerazione che la mancata attivazione della procedura cautelare di sospensione, a fronte dell’inoltro da parte degli organi di controllo di notizie circostanziate di indebite percezioni di contributi costituirebbe per gli O.P., una violazione degli obblighi imposti dalla normativa nazionale e comunitaria.

Sul punto si è espressa la giurisprudenza amministrativa nei giudizi promossi contro AGEA (Consiglio di Stato – Sentenza n. 7377/2010; T.A.R. Lazio, Sez. II Ter, sent. n. 4325/2011; T.A.R. Lazio, Sez. II Ter, ord. n. 3248/11).

In particolare, il Consiglio di Stato nella decisione n. 7377/2010, dopo aver operato una ricognizione del quadro normativo delineato dall’art. 33 del D. Lgs. n. 228/2001, ha affermato che “la legittimità dei provvedimenti amministrativi emessi da AGEA, nei quali si è cristallizzata la sua attività amministrativa – di invito alla restituzione di somme indebitamente percepite e di sospensione dell’erogazione di ulteriori contributi comunitari – discenda direttamente dal quadro normativo di riferimento come sopra delineato” ed ancora che “l’AGEA ha agito…applicando la normativa comunitaria che (…) obbliga lo Stato membro ad agire nei suoi riguardi con ogni possibile iniziativa di recupero nell’ipotesi di percezione indebita dei menzionati aiuti”.

Del medesimo avviso il T.A.R. Lazio, Sez. II Ter sent. n. 4325/2011 che ha espressamente sostenuto che “in materia di agricoltura AGEA, oltre a erogare le provvidenze comunitarie, ha anche il compito di sospendere le erogazioni, ai sensi del D.Lgs. n. 228/2001, e, in via definitiva, accertare se i destinatari siano o meno in possesso dei requisiti necessari per poterne fruire. Da ciò deriva che AGEA è competente ad avviare tutte le procedure per il recupero delle somme indebitamente percepite nei confronti di coloro che hanno posto in essere condotte indebite, finalizzate al riconoscimento di contributi comunitari” ed ancora che “del resto, l’accertamento svolto da AGEA si svolge in modo autonomo rispetto a quello effettuato in sede penale anche perché nel primo caso si tratta di verificare la sussistenza dei presupposti per poter accedere ai finanziamenti comunitari, mentre nel secondo si mira all’accertamento della sussistenza di una fattispecie di reato”.

L’attribuzione del potere di accertamento dell’indebito percepimento e dichiarazione di decadenza dal beneficio ad AGEA appare coerente inoltre, con la richiamata normativa comunitaria che obbliga lo Stato membro a garantire una sana gestione del bilancio comunitario e ad attuare ogni iniziativa utile al recupero delle somme indebitamente percepite.

L’art. 33 del D. Lgs. n. 228/2001 nel prevedere che l’Amministrazione debba adottare il provvedimento di sospensione delle erogazioni di contributi a fronte di circostanziate notizie d’indebite percezioni, non demanda alla sede civile e/o penale l’accertamento dell’indebito, ma impone all’Amministrazione di accertare in via autonoma, all’esito della propria istruttoria, il carattere indebito della percezione. Ciò avviene mediante un provvedimento espresso la cui adozione si connota in termini di doverosità.

La posizione di autonomia del procedimento di AGEA rispetto a quello penale è confermata da concorde giurisprudenza. Per vero i due profili originati dalle indagini svolte quello penale e quello amministrativo “… devono essere mantenuti distinti: essi corrono parallelamente e ben possono trovare la loro comune origine negli atti di contestazione redatti dagli organi di polizia giudiziaria, ma hanno contenuto e finalità autonome, nella misura in cui il primo è diretto ad accertare violazioni alla legge penale, con la eventuale configurazione di ipotesi delittuose; il secondo invece si sostanzia nell’accertamento di una condotta avente gli estremi di un illecito amministrativo, identificabile nell’indebito percepimento di premi comunitari in agricoltura, sanzionabile con le relative misure del disconoscimento del beneficio concesso e conseguente restituzione delle somme erogate. Nella specie, l’Autorità amministrativa (“id est”: AGEA) sulla scorta dei dati e delle notizie trasmesse dall’organismo di constatazione (CFS) ha utilizzato gli elementi di cognizione fornitole dal soggetto istituzionale preposto alle indagini istruttorie e, nell’ambito di un giudizio di valutazione dei dati stessi, ha proceduto ad assumere le determinazioni di (auto)tutela, disponendo in buona sostanza la “revoca” del beneficio ritenuto indebitamente percepito” (ex pluris TAR Valle d’Aosta n. 42/19).

3. Giurisdizione della Corte dei Conti. L’erogazione di emolumenti in materia di PAC si inquadra nell’ambito del tema dell’erogazione di risorse pubbliche per la realizzazione di un programma della pubblica amministrazione, erogazione che avviene a favore di soggetti privati, che abbiano le condizioni ed i requisiti di volta in volta richiesti.

Il giudice di legittimità ha ritenuto da tempo il radicarsi della giurisdizione della Corte dei Conti (Cass., Sezioni Unite Civili ex multis nn. 4511/2006, 5019/2010, 9846/2011, 23897/2015).

L’inserimento del privato in tale sistema sottende quel collegamento funzionale tra privato e P.A. tale da configurare una rapporto di servizio (Cass., Sezioni Unite Civili, ord. n. 22114 del 20 ottobre 2014), perché i contributi erogati di cui si tratta non sono istituiti per motivi di solidarietà sociale, ma sono destinati ad una specifica finalità.

L’eventuale sviamento delle risorse dal fine pubblico stabilito è fonte di responsabilità amministrativa anche per avere impedito il corretto impiego dei fondi da parte di altri soggetti potenzialmente beneficiari, in vista della realizzazione del programma dell’ente pubblico erogatore (Cass., SSUU., n. 9966/2010)” (Ex multis, sentenza Sez. Giurisdizionale per la Regione Siciliana n. 210/2023)

Tale assunto si trova esplicitato dalle S.U. nella sentenza n. 295/2013, nell’ambito di applicazione della normativa sulla giurisdizione della Corte dei conti, con particolare riguardo all’art. 1, comma 4°, della legge n. 20/1994, mod. dalla legge n. 639/1996, rientra un ampio novero di fattispecie, tenuto conto che “è irrilevante il titolo in base al quale la gestione del pubblico denaro viene effettuata, potendo esso consistere in un rapporto di pubblico impiego o di servizio, ma anche in una concessione amministrativa o in un contratto di diritto privato. Il punto di discrimine della giurisdizione ordinaria da quella contabile si è, dunque, spostato dalla qualità del soggetto – che può ben essere un privato o un ente pubblico non economico – alla natura del danno e degli scopi perseguiti. Pertanto, il privato fruitore di fondi pubblici, ove per sue scelte incida negativamente sul modo d’essere del programma imposto dalla P.A., alla cui realizzazione è chiamato a partecipare con l’atto di concessione del contributo e la incidenza sia tale da determinare uno sviamento dalle finalità perseguite, realizza un danno per l’ente pubblico di cui deve rispondere davanti al giudice contabile. Qualora il soggetto giuridico fruitore dei fondi pubblici sia una società-persona giuridica, la responsabilità erariale attinge anche coloro che con la società abbiano intrattenuto un rapporto organico, ove dai comportamenti da loro tenuti sia derivata la distrazione dei fondi in questione dal fine pubblico cui erano destinati”.

Si vuole porre all’attenzione che tra i soggetti agenti la cui condotta è causativa di danno all’erario (comunitario e nazionale) da ultimo, la Corte dei conti in particolare, la Sez. Giurisdizionale per la Regione Siciliana individua, oltre i percettori diretti del beneficio, anche gli operatori ed i responsabili dei centri di assistenza agricola (CAA). “Il rapporto di servizio con la pubblica amministrazione si instaura non soltanto nei confronti del percettore dell’aiuto comunitario ma anche nei confronti del soggetto tenuto a svolgere alcune funzioni essenziali all’interno del procedimento amministrativo che conduce alla concessione dei benefici… emerge come nella fattispecie i centri di assistenza agricola (CAA) sono chiamati dalla legge a svolgere a seguito di apposita convenzione, attività di assistenza nell’elaborazione delle domande di ammissione ai benefici comunitari destinati alle imprese agricole ed a curare l’inoltro delle richieste, previo controllo della formale regolarità dei dati ivi inseriti (cfr. art. 6 d.lgs. 74/2018, che ha sostituito il precedente d.lgs. 165/1999 nonché il D.M. 27 marzo 2008, recanteRiforma dei centri autorizzati di assistenza agricola”) (Ex multis, sentenza Sez. Giurisdizionale per la Regione Siciliana n. 210/2023).

La Cassazione ha espressamente affermato che in caso di indebito conseguimento di un finanziamento pubblico, sussiste la giurisdizione della Corte dei Conti sulla domanda risarcitoria formulata anche nei confronti del privato che abbia espletato attività preparatorie indispensabili all’ottenimento di fondi pubblici, essendosi il rapporto di servizio instaurato in forza di tale condotta, immancabilmente sostitutiva o integrativa dell’attività istruttoria della P.A. erogante, che costituisce un indefettibile presupposto dell’erogazione poi rivelatasi non dovuta. (Cass., SS.UU., ord. n. 5 giugno 2018 n. 14436 –  sentenza sez. giurisdizionale Sicilia n. 221/2023).

E’ bene chiarire che ai fini della utile dichiarazione nell’ambito delle Domande di aiuto, la normativa comunitaria e nazionale vigente in subiecta materia prevede che il richiedente l’aiuto abbia la conduzione dei terreni, giuridicamente sostenuta da un titolo idoneo, indipendentemente dalla tipologia di attività che deve eseguire sul fondo ai fini dell’ottenimento del sostegno (e della stessa necessità di svolgervi alcun tipo di attività di coltivazione e/o di allevamento), giungendosi altrimenti alla inaccettabile conclusione che sia possibile avvalersi ai fini della presentazione della DUP di superfici utilizzate, ma prive di alcun collegamento, contrattualmente disciplinato, con il richiedente (ex multis, cfr. Corte dei conti sez. giur. Sicilia sent. N. 947/2018, sez. giur. Friulia Venezia Giulia b. 1/2021, sez. giur. Puglia n. 645/2022).

A sostegno della riferita interpretazione depone un ulteriore argomento normativo, offerto dalla disciplina comunitaria. L’art. 60 del Regolamento UE n. 1306/2013 – Clausola di elusione (vigente per le campagne successive al 2015 – già considerando 21 e art. 29 del Reg. CE n. 1782/2003; considerando 25 e art. 30 Reg. CE n. 73/2009 – art. 640 bis c.p.) così recita: “Fatte salve disposizioni specifiche, i benefici previsti dalla legislazione settoriale agricola non sono concessi alle persone fisiche o giuridiche per le quali sia accertato che hanno creato artificialmente le condizioni richieste per l’ottenimento di tali benefici in contrasto con gli obiettivi di detta legislazione”.

L’articolo in questione costituisce una norma di chiusura di un articolato dettato normativo che il Regolatore Comunitario ha introdotto già con il regolamento n. 73/2009. Il riferimento è al “Considerando” del Reg. CE n. 73/2009 che al secondo periodo stabiliva: “Per evitare qualsiasi attribuzione inefficiente dei contributi comunitari, non dovrebbe essere corrisposto alcun pagamento di sostegno agli agricoltori che hanno creato artificialmente le condizioni necessarie per ottenere tali pagamenti”.

La disciplina nazionale si allinea con la previsione del DPR 445/2000 art. 75, la quale stabilisce che: “qualora dal controllo…emerga la non veridicità del contenuto della dichiarazione…il dichiarante decade dai benefici eventualmente conseguenti al provvedimento emanato sulla base della dichiarazione non veritiera”.

Tali azioni sono state oggetto di attenzione dell’analisi della Sezioni Giurisdizionali della Corte dei conti al fine di individuare e qualificare l’elemento soggettivo della condotta causativa di danno erariale.

Il sistema fraudolento così delineato integra (secondo l’interpretazione contabile) un’ipotesi tipica di occultamento doloso del danno, sostanziandosi in una “condotta attiva, all’evidenza finalizzata (e idonea) non soltanto a trarre in errore l’Amministrazione erogatrice dei contributi, ma anche ad impedire, o perlomeno, a rendere assai difficoltosa l’individuazione della condotta e del danno arrecato alle pubbliche finanze” (ex multis sent. sez. giur. Puglia n. 645/2022).

4. Recupero del danno erariale. Sulla base di quanto illustrato finora, si conviene che il regime dei contributi PAC si caratterizza per essere un sistema complesso, che prevede a favore degli agricoltori diverse forme di aiuto ed al contempo limiti e restrizioni per il rispetto dei vincoli posti a livello europeo. Il sistema è pensato come un unicum con più attori che agiscono a livelli differenti per perseguire gli obiettivi previsti (Cassaz. Civile, I sez., n. 24325/2020).

Il recupero dell’indebito percepimento di provvidenze comunitarie si attua attraverso l’attività amministrativa degli O.P. e nell’ipotesi in cui la medesima condotta sia stata oggetto di pronunciamento da parte della Corte dei conti, anche conformemente all’attività esecutiva disciplinata oggi dal D. Lgs. 26 agosto 2016 n. 174, come modificato dal d.lgs. 7 ottobre 2019, Codice della giustizia contabile (di seguito CGC).

Gli O.P. infatti, sono tenuti a attuare una struttura amministrativo – contabile (di raccordo con la Commissione europea) per il recupero dell’indebito percepimento, realizzata in Italia secondo lo strumento previsto dall’art. 8 ter Decreto legge del 10/02/2009 n. 5 che prevede l’istituzione “…presso l’Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA) il Registro nazionale dei debiti, in cui sono iscritti, mediante i servizi del Sistema informativo agricolo nazionale (SIAN), tutti gli importi accertati come dovuti dai produttori agricoli risultanti dai singoli registri debitori degli organismi pagatori riconosciuti, istituiti ai sensi dell’allegato 1, paragrafo 2, lettera e), del regolamento (CE) n. 885/2006, nonché’ quelli comunicati dalle regioni e dalle province autonome di Trento e di Bolzano, connessi a provvidenze e aiuti agricoli dalle stesse erogati. Alla istituzione e alla tenuta del Registro di cui al presente comma si provvede nell’ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie gia’ previste a legislazione vigente”.

La banca dati debitori su scala nazionale è finalizzata a permettere il recupero dei debiti tramite compensazione con gli aiuti comunitari e/o nazionali. La medesima procedura di registrazione dei debiti è stata estesa alle somme dovute a titolo di prelievo nel settore del latte (a seguito dell’Intesa Stato/Regioni del 14 dicembre 2006) ed alle somme dovute all’INPS per contributi previdenziali (ai sensi dell’art. 4-bis della legge n. 46/2007).

Tale attività si coordina con gli obblighi previsti dal Codice di giustizia contabile a carico dell’amministrazione creditrice, nell’esecuzione dei provvedimenti del giudice contabile.

Il codice ha rimarcato l’importanza e l’essenzialità dell’attività esecutiva, confermando la responsabilizzazione dell’amministrazione danneggiata nell’esecuzione dei provvedimenti.

L’attività di recupero e riscossione dei crediti da parte degli O.P. avviene mediante compensazione (con i benefici da erogare successivamente alla declaratoria di indebito percepimento) e riscossione con ingiunzione di pagamento ai sensi del r.d. n. 639 del 1910.

Come già anticipato il Regolamento di esecuzione (UE) N. 908/2014 della Commissione del 6 agosto 2014 recante modalità di applicazione del Reg.(UE) N. 1306 /2013, in particolare l’art. 28 prevede: ”Fatte salve eventuali altre misure di esecuzione previste dalla legislazione nazionale, gli Stati membri deducono gli importi dei debiti in essere di un beneficiario, accertati in conformità della legislazione nazionale, dai futuri pagamenti a favore del medesimo beneficiario effettuati dall’organismo pagatore responsabile del recupero del debito dello stesso beneficiario concernente il recupero del debito mediante compensazione”.

La compensazione attuata mediante il meccanismo della deduzione degli importi a debito dai futuri pagamenti a favore del debitore è autorizzata dalla previsione comunitaria ed altresì, prevista per il credito erariale (art. 214, comma 5 CGC).

La unicità del rapporto dal quale traggono origine i contrapposti crediti e debiti caratterizza la c.d. compensazione impropria, nella quale la valutazione delle reciproche pretese comporta l’accertamento contabile del dare e avere, non soggetta alla disciplina tipica – sia processuale sia sostanziale – della compensazione regolata dagli artt. 1241 ss. C.c. (senza bisogno di apposita domanda riconvenzionale od eccezione di compensazione). Diversamente, la compensazione propria di cui agli artt. 1241 ss. C.c., presuppone autonomia dei rapporti da cui nascono i contrapposti crediti delle parti (da ultimo, Sezione II della Cassazione, ordinanza 14 settembre 2022 n. 27030; tra le tante, Cass n. 4825 e 30220 del 2019, n. 12303 e 21646 del 2016, n. 16800 del 2015, n. 11729 del 2014, n. 14688 del 2012, n. 23539 del 2011, n. 3628 del 2007, n. 2461 del 2001, n. 1905 e 3732 del 1983, n. 3683 del 1981).

Il medesimo strumento della compensazione del credito mediante l’iscrizione del debito nel Registro Debitori è utilizzato per dare attuazione ai provvedimenti giurisdizionali per crediti dichiarati ed accertati dalla Corte dei Conti.

Quando il debito non viene recuperato in tutto o in parte mediante compensazione, la sentenza definitiva di condanna emessa dalla Corte costituisce per l’Amministrazione un titolo idoneo per procedere al recupero mediante ruolo, anziché fare ricorso alla riscossione dotandosi essa stessa del titolo esecutivo della ingiunzione di pagamento ai sensi del R.D. n. 639 del 1910.

A questo punto, è bene osservare che permangono tutt’oggi delle differenze applicative tra O.P. L’AGEA ha emanato le circolari circa la disciplina prevista dall’art. 8 ter comma 4 della l. 33/2009: “4. L’iscrizione del debito nel Registro di cui al comma 2 degli importi accertati come dovuti dai produttori agricoli equivale all’iscrizione al ruolo ai fini della procedura di recupero”.

Al tempo stesso, è bene evidenziare che il procedimento in via amministrativa dell’O.P. può differenziarsi rispetto agli esiti delle sentenze di condanna della Corte dei Conti relativamente alla quantificazione dell’indebito percepimento.

L’attività amministrativa dell’Ente potrebbe coprire ambiti (campagne contestate al produttore) diversi rispetto al dictum delle sentenze di condanna della Corte, qualificando indebite provvidenze diverse (per annualità) o maggiori (per importo complessivo ritenuto indebito). Può accadere che la Corte si esprima sulle campagne oggetto di contestazione nel verbale degli Organi di polizia giudiziaria ovvero delle conseguenti sentenze penali di condanna ed invece, l’O.P. estenda l’indagine e la istruttoria di competenza circa l’assenza di validi titoli all’aiuto, anche a campagne successive, eventualmente percepite.

Rispetto all’attività amministrativa di recupero dell’indebito da parte dell’O.P. in caso di condanna per danno erariale, oltre i crediti liquidati in sentenza e ogni altra somma connessa ai medesimi, vengono iscritte nel Registro (come capitale non soggetto ad interessi) le spese di giudizio di spettanza dello Stato (art. 5 del D.P.R. n. 260/1998).

Vi è di più. Qualora in base al titolo giudiziale vi siano più obbligati in solido, l’Amministrazione creditrice può agire per l’intero, nei confronti di ognuno e, in tal caso, l’adempimento di uno libera gli altri (art. 1292 c.c.).

Nell’esecuzione deve tenersi conto anche dell’eventuale condanna in via sussidiaria, che consente di agire nei confronti del debitore interessato solo dopo l’infruttuosa azione esperita nei confronti del responsabile principale.

5. Conclusioni. Le frodi ai danni dell’Unione europea in materia di erogazioni in ambito PAC sono nel nostro Paese di vasta portata, sia in termini numerici che per l’entità delle somme frodate.

L’intento perseguito con il sistema normativo comunitario e nazionale è quello di tentare di evitare che i contributi comunitari previsti per il settore della PAC (Politica agricola comunitaria) siano distratti dalla loro specifica destinazione, rappresentata dal sostegno all’agricoltura e invece, indirizzati all’ottenimento di vantaggi contrari agli obiettivi del regime di aiuto.

Come si è tentato di illustrare, sulla medesima fattispecie causativa di danno si trovano ad operare plurimi soggetti, cosicché l’Amministrazione danneggiata si adopera per il recupero dell’indebito percepimento di provvidenze comunitarie in materia di PAC, oltre che in via amministrativa, anche attraverso gli strumenti previsti dal CGC avvalendosi della sentenza di condanna per danno erariale quale titolo esecutivo.

Si auspica che l’interazione tra tutti i soggetti coinvolti in questo ambito (Forze di polizia, Magistratura penale, Magistratura contabile ed Organismi Pagatori) porti all’attuazione di piani concordati di azioni coordinate e funzionali, al fine di tutelare efficacemente gli interessi finanziari della collettività tutta.

Veronica Rossodivita


[1] Ai sensi dell’ art. 1 della Convenzione elaborata in base all’articolo K.3 del Trattato sull’Unione europea, relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, elaborata in seno al Consiglio dell’Unione europea del 26 luglio 1995 (e pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. C 316 del 27 novembre 1995 – ratificata dall’Italia con la legge n. 300/2000) si prevede: “…costituisce frode che lede gli interessi finanziari delle Comunità europee: a) in materia di spese, qualsiasi azione od omissione intenzionale relativa: – all’utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o di documenti falsi, inesatti o incompleti cui consegua il percepimento o la ritenzione illecita di fondi provenienti dal bilancio generale delle Comunità europee o dai bilanci gestiti dalle Comunità europee o per conto di esse; alla mancata comunicazione di un’informazione in violazione di un obbligo specifico cui consegua lo stesso effetto; -alla distrazione di tali fondi per fini diversi da quelli per cui essi sono stati inizialmente concessi; b) in materia di entrate, qualsiasi azione od omissione intenzionale relativa:- all’utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti cui consegua la diminuzione illegittima di risorse del bilancio generale delle Comunità europee o dei bilanci gestiti dalle Comunità europee o per conto di esse; alla mancata comunicazione di un’informazione in violazione di un obbligo specifico cui consegua lo stesso effetto; alla distrazione di un beneficio lecitamente ottenuto cui consegua lo stesso effetto”.

La nozione di “irregolarità” è contenuta nell’art. 1, 2° comma del Regolamento (CE- Euratom) n. 2988/95 del Consiglio, adottato il 18 dicembre 1995 secondo cui “costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale della comunità o ai bilanci da queste gestite, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità ovvero una spesa indebita …” il cui verificarsi comporta (articolo 4) “… in linea generale, la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto:

– mediante l’obbligo di versare o rimborsare gli importi dovuti o indebitamente percepiti;

– mediante la perdita totale o parziale della garanzia costituita a sostegno della domanda di un vantaggio concesso o al momento della percezione di un anticipo …”.