di Antonio Catricalà

Il 28 dicembre 2005 il Parlamento italiano approvava la legge sulla tutela del risparmio. Tra i punti salienti di quella normativa vi era l’art.19 che riconosceva finalmente all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato la competenza anche sul sistema bancario. Come unanimemente riconosciuto, la scelta eliminava un’anomalia nel panorama europeo, probabilmente basata sulla convinzione che stabilità e concorrenza fossero valori inevitabilmente contrastanti.
Nella letteratura economica non c’è in realtà, sul punto, univocità di vedute e i cultori della materia appaiono equamente divisi: alla tesi in base alla quale la concorrenza costringerebbe le banche a spostarsi su attività più rischiose (per compensare i minori ricavi derivanti dalla riduzione dei tassi legata a un assetto del mercato più competitivo), con conseguenti effetti negativi sulla stabilità, si contrappone quella secondo la quale, a tassi inferiori, corrisponde una maggiore solvibilità dei debitori con impatto positivo sull’intera tenuta del sistema.
Comunque la si pensi, dal 2005 a oggi, più che un decennio sembra trascorso un secolo. A partire dal 2008 l’Italia, e l’Europa tutta, hanno attraversato la crisi economica più grave dal dopoguerra. Nata oltreoceano per le insolvenze dei c.d mutui subprime, la crisi finanziaria si è rapidamente propagata all’Europa attraverso i titoli tossici verso i quali alcune banche europee sono risultate esposte. Benché non coinvolte da tale esposizione, le banche italiane hanno subito gli effetti sui mercati finanziari, scossi dalla crisi del debito sovrano greco e dalle tensioni sul debito italiano. Alla riduzione della raccolta all’ingrosso delle banche ha fatto riscontro un forte aumento del costo del credito la cui offerta si è rarefatta. Ne ha risentito l’economia reale, che nel nostro Paese soffre di un deficit strutturale ben noto. Ne hanno risentito i bilanci delle nostre banche, quasi non toccate dalla prima fase della crisi, quando in altri Paesi europei ai dissesti bancari si rispondeva con l’utilizzo di ingenti risorse pubbliche. La recessione (9 punti percentuali di Pil in meno rispetto alla fase pre-crisi) ha lasciato il segno e le banche hanno subito elevate perdite sui crediti erogati: 200 miliardi di euro dal 2008 al 2015, secondo stime della Banca d’Italia.
È questa l’eredità che le istituzioni italiane hanno dovuto affrontare nell’ultimo periodo. In un contesto tanto fragile quanto complicato il tema della concorrenza sembra avere perso vigore. Non è così e lo dimostrano le parole del Governatore della Banca d’Italia Ignazio Visco nelle Considerazioni finali del 2015: la maggiore concorrenza comprime i margini di redditività delle banche ma al contempo rappresenta uno stimolo per “un aumento dell’efficienza, un contenimento dei costi, un ampliamento delle fonti di ricavo”. E’ in questo contesto che andranno valutate “mirate operazioni di aggregazione, condotte secondo logiche strettamente industriali”. Le concentrazioni non vanno dunque lette solo attraverso la lente della stabilità, utili a rafforzare piccoli istituti che con le proprie gambe non riuscirebbero a stare sul mercato, pericolose se in grado di generare realtà “too big to fail”, per le quali sono stati introdotti parametri più rigidi. Piuttosto le aggregazioni andranno impostate in una logica imprenditoriale sfruttando “economie di scala e di scopo”.
Di certo l’era dei salvataggi di Stato per gli istituti le cui difficoltà potrebbero avere effetti sistemici sembra appartenere al passato. Come orgogliosamente rivendicato dal Governatore il 31 maggio, vale peraltro la pena ricordare come l’Italia non abbia fatto ricorso a fondi pubblici per risolvere le crisi bancarie. Piuttosto non si può non sottolineare, con rammarico, come la Commissione Europea abbia usato sul tema metri di valutazioni non univoci. Ci si riferisce, in particolare, alla vicenda Tercas, le cui problematiche erano state risolte senza coinvolgere risparmiatori e contribuenti, attraverso l’intervento del Fondo Interbancario di tutela depositi. Con una decisione sorprendente la Commissione ha giudicato quell’intervento un aiuto di Stato e ha condannato il nostro Paese. E’ auspicabile che la Corte di Giustizia europea, alla quale l’Italia ha fatto ricorso, sappia discernere ciò che è pubblico da ciò che è privato. A quell’interpretazione della Commissione va peraltro attribuita l’impossibilità di affrontare in modo meno cruento i casi che hanno coinvolto CariFerrara, Banca Marche, Popolare dell’Etruria e CariChieti.
Le nuove regole, a partire dal bail-in, non sono, come insegnano le cronache degli ultimi mesi, indolori. E non è casuale che da più parti si sia riproposta con forza l’idea di un atterraggio più morbido su quest’inedito terreno: si pensi al Fondo Monetario internazionale che, nel suo ultimo rapporto sulla stabilità finanziaria, ha sottolineato come “nell’ambito di una crisi il sostegno pubblico potrebbe essere ancora necessario”, avvertendo che è necessario “attuare con cautela” la combinazione delle regole Ue sugli aiuti di Stato con la nuova direttiva sulla risoluzione delle crisi bancarie. Si pensi, ancora, alla posizione assunta dalle istituzioni italiane, e recentemente ribadita dal Governatore Ignazio Visco che, nell’intervento al Senato del 19 aprile 2016, ha chiesto una riflessione sull’adeguatezza del nuovo quadro normativo sulla gestione delle emergenze. Il rischio paventato che si crei incertezza sugli investimenti in passività è tutt’altro che peregrino. Così come appare condivisibile l’idea di “trovare un giusto bilanciamento: l’investitore colpito, infatti, non trova alcun conforto dal fatto di essere stato tutelato come contribuente”. Del resto, e lo ha ricordato Visco nelle sue Considerazioni finali, “la nuova normativa costituisce una risposta a vicende occorse in sistemi bancari diversi da quello italiano, direttamente colpiti dalla crisi finanziaria globale e sostenuti da massicci aiuti di stato”. Diversamente da quanto proposto dalla delegazione italiana nelle sedi ufficiali, “non è stato previsto un sufficiente periodo transitorio che consentisse a tutti i soggetti coinvolti di acquisire piena consapevolezza del nuovo regime, né si è esclusa l’applicazione delle norme agli strumenti di debito già collocati, anche al dettaglio”.
Non abbiamo purtroppo la sfera di cristallo per prevedere se la posizione italiana troverà spazio nei prossimi mesi nel confronto europeo. Di certo dobbiamo dare atto alle nostre istituzioni di avere avuto nei confronti del tema un approccio a 360 gradi: dopo decenni di dibattito, nel marzo dell’anno scorso, è stata varata la riforma delle banche popolari, alla quale ha fatto seguito, nei mesi scorsi la riforma del credito cooperativo; mentre scriviamo sono all’esame del Parlamento le norme di riforma delle garanzie volte a facilitare il recupero dei crediti da parte delle banche.
Non è questa la sede per esaminare nel dettaglio l’insieme di interventi voluti dal Governo per mettere in sicurezza il sistema bancario. Né per addentrarsi in sterili previsioni relative alla possibilità che l’obiettivo prefisso venga effettivamente raggiunto. A mero titolo esemplificativo ci piace tuttavia ricordare alcuni punti affrontati dal decreto legge n. 59/2016: ci si riferisce alla norma che introduce il cosiddetto «patto marciano», in base al quale l’imprenditore potrà garantire l’adempimento di un mutuo con il «trasferimento della proprietà di un immobile». E si avrà inadempimento quando “il mancato pagamento si protrae per oltre sei mesi dalla scadenza di almeno tre rate, anche non consecutive», se mensili; «o per oltre sei mesi dalla scadenza anche di una sola rata» se il rimborso è a rate superiori al mese. Dopo 60 giorni da quando dichiara di voler usare la clausola, il creditore si rivolge al giudice per far nominare un perito che stimerà l’immobile in vista della vendita. In caso di contestazione della stima il procedimento non viene fermato ma si andrà eventualmente a un conguaglio a favore del debitore. Si tratta di clausole che valgono per il futuro ma che possono essere aggiunte ai contratti in corso (per gli immobili serve un atto notarile). Secondo il Tesoro, con il «patto marciano» il creditore potrebbe ottenere la disponibilità dell’immobile in 7-8 mesi rispetto ai 40 attualmente stimati per le esecuzioni immobiliari attraverso la procedura giudiziale.
Altra novità è la possibilità, per gli imprenditori, di costituire un «pegno non possessorio» sui «beni mobili destinati all’esercizio dell’impresa, ad esclusione dei beni mobili registrati». La garanzia deve essere scritta e fissare «l’importo massimo garantito», e il debitore potrà continuare a utilizzare il bene.
Si tratta di misure, insieme a quelle di semplificazione e accelerazione delle procedure fallimentari, che potrebbero avere un impatto positivo non solo sui crediti futuri ma anche su quelli già contabilizzati.
Il nuovo armamentario messo a punto dal Governo a partire dal 2015 comporterà, secondo stime indipendenti citate dal Ministro dell’Economia Pier Carlo Padoan, una riduzione di tre anni dei tempi medi di recupero dei crediti. Il decreto segue infatti di appena due mesi il pacchetto normativo che ha introdotto la possibilità per lo Stato di concedere, per un periodo di 18 mesi dall’entrata in vigore della legge, una garanzia sulle passività emesse nell’ambito di operazioni di cartolarizzazioni dei crediti in sofferenza (legge 8 aprile 2016, n. 49). Le garanzie, in base alla nuova legge, possono essere rilasciate, a fronte di un corrispettivo, solo sui titoli senior, a valere su un fondo del ministero dell’Economia di 120 milioni di euro. Per incentivare le vendite giudiziarie l’imposta di registro, ipotecaria e catastale è stata determinata nella misura «fissa di 200 euro»: tale agevolazione è condizionata, per le imprese, all’l’obbligo di rivendere l’immobile entro due anni, mentre è permanente se riguarda l’acquisto di una prima casa da parte di un privato.
È evidente che il quadro appena descritto prelude alla possibilità di una nuova espansione del credito, aiutato da tassi eccezionalmente bassi anche se crediamo non si debba in alcun modo dimenticare la lezione che la crisi ha impartito: la maggiore facilità di recuperare un credito incagliato attraverso procedure più veloci non deve in alcun modo far abbassare la guardia sulla valutazione relativa al merito creditizio delle imprese. Un sistema sano e virtuoso, in grado di far ripartire la crescita in modo robusto, deve applicare al settore imprenditoriale quello che la direttiva “mortgace credit”, il cui decreto legislativo di attuazione è stato da poco pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale, prevede per i consumatori privati. L’idea che l’intermediario debba tenere presente “ogni bisogno particolare che il consumatore ha comunicato e operare su ipotesi ragionevoli con riguardo ai rischi cui è esposta la situazione del consumatore per la durata del contratto di credito” deve essere applicata anche alle imprese, sapendo individuarne le potenzialità espansive e distinguendo tra crisi di liquidità e crisi strutturali.
Tale nuovo obbligo degli intermediari nei confronti del consumatore ha tuttavia un significato intrinseco che va ben oltre l’orientamento consumerista di matrice europea: letto in controluce ci consente di affermare che, nonostante il difficile momento e la panoplia di strumenti messi a disposizione dal legislatore per garantire la stabilità del nostro sistema finanziario, la concorrenza non sia stata messa all’angolo. E che concorrenza e stabilità, se correttamente interpretate, sono valori non antitetici. La direttiva e il decreto che l’ha recepita ci indicano che la vera competizione, destinata a rafforzare anche la stabilità, dovrà svolgersi sul terreno più proprio del fare banca: quello della capacità di valutare la bancabilità dei progetti e degli acquisti, e di concedere il finanziamento giusto a condizioni sostenibili. Non saranno dunque le aggregazioni a fare la differenza del mercato dal punto di vista concorrenziale, quanto la qualità dei servizi e dei prodotti offerti. Sarà in sostanza la domanda a costituire la vera spinta concorrenziale nel settore. Perché questo accada, nell’interesse della collettività, occorre che si tenga alta la guardia su alcune recenti conquiste dei consumatori: ci si riferisce in particolare alle misure a favore della mobilità interbancaria senza la quale risulterebbe depotenziato qualsiasi pungolo competitivo.
Assodato dunque che la direttiva ‘mortgage credit’ non debba essere letta solo in chiave consumeristica, non può negarsi che il suo nucleo sia proprio l’attenzione al consumatore, dal punto di vista delle informazioni che gli dovranno essere fornite. Non si tratta di un semplice cambiamento formale o di un appesantimento organizzativo: la nuova normativa rimette al centro della scena (e dei comportamenti degli altri attori) il consumatore con tutte le sue esigenze, a partire dalla possibilità di sostenere negli anni il peso del debito. Ma proprio le cronache finanziarie di questi giorni che, come già sottolineato, vanno ben oltre il confine nazionale, ci ribadiscono quotidianamente lo stretto nesso tra sostenibilità del debito dei privati e stabilità del sistema bancario.
Per questo è fondamentale che, come previsto dal decreto, l’attività degli intermediari si svolga “tenendo conto dei diritti e degli interessi dei consumatori” e si basi “sulla situazione del consumatore, su ogni bisogno particolare che questi ha comunicato, su ipotesi ragionevoli con riguardo ai rischi cui è esposta la situazione del consumatore per la durata del contratto di credito”. Ritroviamo, nel decreto, proprio quell’attenzione al nesso tra debiti dei privati e stabilità del sistema che la crisi finanziaria ed economica ha travolto, con gli effetti ben noti.
In questa cornice il nuovo e più dettagliato asset di informazioni che dovrà essere fornito al consumatore sin dal momento precontrattuale e addirittura al momento della predisposizione di un messaggio pubblicitario, assume un contenuto sostanziale e non meramente formale. I principi di correttezza, chiarezza e non ingannevolezza sono finalizzati a evitare che il consumatore abbia false aspettative sulla disponibilità o il costo del credito. Soprattutto si vuole garantire, in linea con i principi del Codice del Consumo, che il consumatore adotti una scelta consapevole. Vanno in questa direzione la norma che obbliga finanziatori e intermediari a fornire informazioni che consentano il confronto delle diverse offerte di credito sul mercato, “valutarne le implicazioni e prendere una decisione informata in merito alla conclusione di un contratto di credito” e il periodo di riflessione di sette giorni, introdotto proprio per garantire che il consumatore possa prendere una decisione ponderata.
L’introduzione di obblighi per legge non genera automaticamente comportamenti adeguati. Spetterà alle autorità competenti vigilare perché i principi affermati non rimangano lettera morta. Ma sul piano della concorrenza si rafforzeranno quelle banche che sapranno cogliere, da subito, negli obblighi normativi un’occasione per segnare la differenza. Questo nuovo spirito dovrà essere allargato non solo ai consumatori, intesi secondo la nozione del diritto europeo, ma alla clientela tutta. Perché nell’era dei tassi ‘zero’ non è sul centesimo di differenza che si può vincere la partita.
E’ indubbio che, anche se giocata sulla qualità dell’offerta, la competizione potrà indebolire alcune banche e rafforzarne altre. Ma la stabilità non dovrebbe esserne intaccata: torneranno in gioco le concentrazioni, basate sul merito e su una competizione dinamica che nessun’Antitrust al mondo potrà mai ostacolare.