Pres. Paolo Cirillo, Presidente di sezione del Consiglio di Stato

Relazione tenuta al Conseil d’etat du grand-duchè de luxembourg, con la partecipazione di tutti i Consigli di Stato europei e anche extraeuropei, sul tema <<Libertè d’expression- étendues et limites au XXI siècle>>, les 3 et 4 mars 2016.

1- Pare che nei consessi internazionali sia consigliabile affrontare il tema di riferimento utilizzando casi pratici rilevanti, ossia quelli che, pur se venuti in rilievo nella giurisprudenza domestica, possono avere una valenza generale.
Il consiglio, cui chi vi parla intende adeguarsi, credo derivi dall’idea che, più che la lingua e i concetti astratti, sia l’episodio di vita reale a meglio favorire la riflessione comune di colleghi provenienti da paesi così diversi per sistemi ordinamentali e per costume sociale.
Il caso di cui si è dovuto occupare il Consiglio di Stato italiano, e che intendo sottoporre all’attenzione dei presenti, è il seguente.
Un appartenente alle forze di polizia italiane viene sottoposto a procedimento disciplinare per aver creato un profilo su un social-network, dove vi era la possibilità di accedere ad alcune foto personali che lo ritraevano a mezzobusto in abbigliamento femminile. Per l’amministrazione militare di appartenenza tale condotta era sintomo di una volontà comportamentale, che, pur rientrando nell’ambito dell’attività privata e delle proprie abitudini sessuali, per il veicolo scelto di manifestarsi -ossia uno spazio condivisibile da chiunque ed assimilabile al concetto giuridico di “luogo aperto al pubblico”- finiva con riflettersi inevitabilmente sul prestigio delle funzioni degli appartenenti ai ruoli dell’amministrazione della Pubblica Sicurezza, ripercuotendosi in senso sfavorevole sul rapporto di servizio. A seguito di ciò, viene irrogata la sanzione amministrativa della sospensione dal servizio.
Il militare insorge innanzi al giudice amministrativo e, mentre il giudice di primo grado rigetta il ricorso ritenendo giusta la sanzione, in quanto la condotta non era “conforme al decoro” e conteneva “gravi mancanze attinenti alla disciplina e alle norme di contegno”, previste con clausola generale dall’ordinamento militare, il Consiglio di Stato invece accoglie l’originario ricorso e quindi annulla il provvedimento sanzionatorio sulla base delle considerazioni che seguono.
Il supremo giudice amministrativo è stato chiamato a dare risposta a due questioni sostanziali, ossia se possa ritenersi pubblica la foto inserita nel profilo di un social network non immediatamente visibile a chiunque, ma accessibile tramite alcune specifiche operazioni, tra cui era compresa anche l’autorizzazione del titolare del profilo; e se possa ritenersi offensiva del decoro dell’amministrazione la foto che ritrae un dipendente in abbigliamento femminile, rendendo quindi palese la sua inclinazione sessuale in ambiente non lavorativo.
Al primo quesito il giudice dà risposta negativa, poiché le modalità di accesso, in concreto previste nel caso di specie, escludevano che si trattasse di una manifestazione in luogo pubblico della propria inclinazione sessuale.
Pari risposta viene data al secondo quesito. Il giudice italiano, pur nella consapevolezza del difficile compito di essere interprete nell’applicazione di una clausola generale che implica stabilire se il costume della società attuale consente di ritenere offensivo per il decoro dell’amministrazione l’immagine di travestimento femminile, ha ritenuto che l’evoluzione del costume sociale è tale per cui l’inclinazione omosessuale manifestata in ambiente non lavorativo, e senza riferimenti all’attività lavorativa svolta, non può più costituire efficace strumento di ricatto per quei militari che ammettono la propria inclinazione sessuale, che è poi alla base della norma incriminatrice e della giusta cautela mostrata in proposito dall’amministrazione militare.

2- Risulta di tutta evidenza come la fattispecie posta all’attenzione dei colleghi presenti tocchi tutti e tre i profili dell’incontro odierno, ossia la libertà d’espressione nei confronti dell’ordine pubblico; il rapporto tra social media e libertà d’espressione; il rapporto tra libertà d’espressione e le convinzioni, anche religiose, della persona.
Il caso induce a tre riflessioni d’ordine giuridico e a una domanda finale, in parte metagiuridica.

La prima riflessione riguarda la posizione dell’ordinamento italiano, così come disegnato dalla giurisprudenza e dalla dottrina, circa il rapporto tra l’individuo e la realtà virtuale (INTERNET).
Una prima configurazione di Internet tende a sottolinearne la normalità, nel senso che è possibile applicare le regole generali posti a presidio della libertà dell’individuo come singolo e dei suoi diritti-doveri nella vita di relazione.
Tuttavia, Internet è anche uno dei “luoghi” in cui si realizza la personalità dell’individuo.
Sicché, si pone il problema se Internet vada costruito come una semplice dimensione individuale di sviluppo della personalità oppure se la navigazione all’interno dello strumento costituisca espressione dell’appartenenza a una comunità, identificabile in una “formazione sociale” composta da tutti gli utenti.
Va da sé che non può non venire in rilievo l’articolo 2 della Costituzione italiana, laddove stabilisce che la Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità. A ciò va aggiunto anche l’articolo 3, secondo comma, laddove stabilisce che è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico sociale che impediscono il pieno sviluppo della personalità umana e l’effettiva partecipazione all’organizzazione politica economica e sociale del Paese, che, nel caso di specie, si traduce nel fare in modo che tutti i cittadini possano utilizzare agevolmente lo strumento telematico.
Tuttavia, una volta assicurata l’accessibilità a tutti ad Internet, l’articolo 2 va associato alle varie altre norme in cui si concretizza lo sviluppo della personalità umana, ossia l’articolo 15, allorché si ponga un problema di rispetto delle comunicazioni interpersonali; l’articolo 21, per la tutela della libertà di espressione; l’articolo 33, per i progetti e-learning o per i collegamenti tra scienziati; l’articolo 41, per un’attività imprenditoriale on line, e così via.
3- Il punto giuridico più interessante riguarda proprio la possibilità di stabilire se Internet da un “non luogo”per antonomasia, almeno nella visione di taluni sociologi, possa assurgere a formazione sociale intermedia tra l’individuo e lo Stato.
I maggiori studiosi della materia hanno individuato tre elementi, in presenza dei quali si può parlare di “formazione sociale”.
Il primo è l’elemento materiale, dato dalla riferibilità ad un insieme di soggetti, persone fisiche. Esso, nel caso di Internet, sembra sussistere, non potendo esistere se non fosse alimentato dagli apporti di persone e della fruizione di questi apporti.
Il secondo è l’elemento teleologico, rappresentato dallo scopo comune di tali aggregazioni, che nel caso di Internet è molto difficile da cogliere, essendo gli scopi indeterminati sul piano quantitativo e molto poliedrici sul piano della qualità. Tuttavia tra tanti fini possibili, ce n’è uno comune a tutti gli utenti, ossia quello di creare uno strumento tecnologico che abbatte le barriere spazio-temporali di una comunità di utenti, offrendo informazioni prodotti servizi nuovi e così via.
Il terzo elemento consiste in un requisito psicologico interno ai componenti della formazione sociale, ossia la volontà di ciascuno di farne parte e di voler perseguire gli scopi che essa si propone. Anche su questo terzo elemento c’è una qualche perplessità, essendo diverso l’atteggiamento psicologico di chi entra a far parte di un’associazione e chi invece accede ad Internet.
Tuttavia, l’atteggiamento psicologico tra chi genericamente accede ad Internet e chi entra a far parte di un social-network è diverso, poiché la comunità che si realizza in quest’ultimo caso, oltre ad essere più ristretta sul piano dei numeri, si forma intorno a finalità specifiche e con modalità predeterminate di accesso.
Il caso giurisprudenziale posto all’attenzione iniziale credo vada ricostruito proprio intorno a quest’ultimo elemento caratterizzante. Pertanto il militare ha agito creando uno “spazio privato” in uno strumento accessibile alla generalità dei consociati.

La seconda osservazione riguarda la posizione delle Corti transnazionali sul tema che ci occupa.
Dall’osservazione della giurisprudenza comunitaria si ricava una certezza, ossia che non è possibile individuare un concetto di moralità uniforme in tutti gli Stati. Tuttavia quei giudici hanno mostrano di avere ben chiaro che il concetto di moralità è suscettibile, nel mondo odierno, di mutazioni rapide e radicali (CEDU, 7 dicembre 1976, n. 24).
Sicché i giudici nazionali, che sono i primi a dover coniugare le libertà individuali con l’ordine pubblico costituito, non possono non avvertire i cambiamenti dei costumi in atto e adeguarli di volta in volta alla norma da applicare. Non a caso l’articolo 10, paragrafo 2, della Convezione lascia agli Stati contraenti un certo margine di discrezionalità e attribuisce sia al legislatore nazionale sia agli organi giurisdizionali e amministrativi (in prima battuta), il compito di interpretare e applicare le leggi in vigore. Sicché, la CEDU può esercitare solo funzioni di controllo e deve prestare la massima attenzione a valutare gli elementi che caratterizzano una società democratica e pluralista, ossia dare il giusto valore non solo alle informazioni e alle idee che sono favorevolmente accolte o considerate inoffensive o indifferenti, ma anche a quelle che offendono o disturbano lo Stato o un qualunque settore in cui esso si articola.
La terza osservazione riguarda il rapporto che si instaura tra le libertà individuali e gli ordinamenti sezionali che vivono all’interno dell’ordinamento generale dello Stato nonchè il ruolo che può svolgere la Corte europea dei diritti dell’uomo in ordine a detti ordinamenti specifici in cui si articola l’ordinamento generale di uno Stato.
Inutile ricordare che anche la Corte costituzionale italiana ha riconosciuto la primazia dell’ordinamento comunitario nel sistema delle fonti del diritto e abituarsi all’idea che la funzione nomofilattica è ora affidata ai giudici transnazionali, che interpretano ed applicano le norme comunitarie, e in primo luogo la Carta fondamentale dei diritti dell’uomo.
Tuttavia, non si può nascondere che anche le Corti comunitarie incontrano gli stessi ostacoli dei giudici nazionali, laddove si debbono muovere all’interno di clausole generali che attingono la regola del caso concreto dal costume vigente presso gli Stati, non necessariamente uniforme o pacifico. Ma la Corte europea dei diritti dell’uomo ci ha abituati alla “giurisprudenza del caso singolo”, prescindendo da costruzioni giuridiche predeterminate. E ciò, nella materia in discussione, risulta particolarmente utile.

4- Ora le riflessioni finali.
Riprendendo il caso di specie, posto ad apertura delle presenti brevi note, bisogna chiedersi se l’ordinamento militare di uno Stato, che contribuisce alla formazione dell’ordine pubblico generale, possa tollerare che un suo appartenente manifesti la propria libertà sessuale, quale che sia, a fronte di una oggettiva lesività dell’intero corpo di Polizia.
In realtà, il compito dello Stato è quello di garantire l’esercizio delle libertà individuali -tutte le libertà, quali quella sessuale ma anche quella religiosa politica o sindacale- e non anche quello di favorirne l’ostentazione tour court. In quest’ultimo caso, gli ordinamenti debbono porre dei limiti, anche perché questi servono a garantire la libertà degli altri consociati, che si vedono toccati da una manifestazione non necessariamente giustificata o comunque meritevole di protezione giuridica.
Il Consiglio di Stato italiano, nella sentenza più volte ricordata ( C.d. S. n. 848 del 21 febbraio 2014), ha mostrato molta prudenza, riducendo la vicenda ad un caso di specie, laddove ha affermato “che in una materia così delicata, nella quale si confrontano interessi parimenti importanti e di rango costituzionale -per un verso, la libertà di espressione e il diritto alla “vita privata”, per altro verso interessi pubblici afferenti alla sicurezza dei cittadini e al buon andamento dell’amministrazione che la garantisce- non si possa rinunciare, anzi va fatta con scrupolo maggiore, alla verifica se in concreto vi sia una oggettiva pubblicità, potenzialmente lesiva dell’ordine di appartenenza del militare sanzionato”.

In conclusione, il diritto sembra mostrare tutta la sua impotenza quando, attraverso le clausole generali, viene pervaso da regole che si collocano nel campo della morale, delle convinzioni religiose e delle ragioni politiche. Tuttavia, chi amministra la legge deve saper cogliere proprio da quella limitatezza la prova che l’ordinamento, e in particolare quello comunitario, trova il “respiro lungo”, al pari di un organismo vivente, da tutto ciò che più da vicino riguarda la vita reale degli individui. Parimenti, la politica deve essere consapevole che il progresso tecnologico e le conoscenze scientifiche, per vocazione, tendono ad infrangere ogni limite e che solo essa può governarne le dinamiche.
Il compito della politica non è facile, soprattutto per una civiltà, come la nostra, che fonda le proprie basi nel principio illuministico del pluralismo, che si traduce nel compito dei poteri legittimamente costituiti di garantire a tutti il diritto di essere se stessi. Non meno facile è il compito dei giuristi, laddove si tratta di stabilire se nel diritto ad essere se stessi rientri anche il diritto a costruire la propria personalità attraverso la proiezione virtuale di dati personali in una rete immensa di rapporti.
Grazie.

Versione Inglese

The manifestation of sexualfreedom on the internet

1- It seems thatit is advisableto present the referenced theme during international meetings by using practical and relevant cases, namely those cases that have emerged in the domestic courtjurisprudence thatat the same time have general meaning.

This advice, that I intend to follow, comes from the idea, that real life cases favor the discussion among colleagues of countries with very different legal systems and social habits and not the language or the abstract concepts.

The Italian Council of State was interested in the following case that I would like to submit to your attention.

A member of the Italian Police has been subjectedto disciplinary proceedings for creating a personal profile on a social network on which some photos of his torso, whilst depicted in women’s wear were visible.
According to the military administration, his conduct was the expression of a voluntary behavior as part of his private activities and his own sexual habits. However, because of the chosen means to depict himself, namely on a social network, similar to the juridical concept of “a public space”,his behaviorwas assessed as damaging tothe reputation of the members of the Public Security. The policeman is sanctioned and is suspended from his service.
The man doesn’t agree with his suspension and goes to administrative court. The judge of the first instance, agreeing with the first sanction, rejects the recourse. According to him, the policeman’s conduct did not correspond with the expected decorum and included some severe lack of discipline and mistreatment of thebehavioral norms of the military regulations. The Italian Council of State, on the contrary, accepts the recourse and cancels the sanction based on following considerations.

The Supreme Administrative Judge has been asked to answer the following two substantial questions: First: Is it possible to consider a photopublic, when it isdepicted in the personal profile of a social network, meaning it is not immediately visible to the public, but only accessible after the authorization of the profile holder; and secondly is it possible to consider a picture of a male member in women’s wear in a work-unrelated environment an offense to the dignity of the administration?

The judge gives a negatory answer to the first question because the restricted access, as foreseen in this specific case, excludes that it was a matter of display of sexual inclination in a public place.

The same answer has been given to the second question. Although the judge was aware of the difficult task of trying to establish whether the present-day society considers the image of a man wearing female garment is insulting to the administration’s dignity, he believed that the evolution of the social habit is such, that the homosexual inclination exhibited in a work-unrelated environment, and without any reference to said work, cannot be an effective instrument of blackmail for those military men who portray their sexual inclination.

It is evident that the case concerns all three arguments of our current meeting, namely the freedom of expression in public, the relation between social media and freedom of expression and the relation between the freedom of expression and the beliefs or religion of a person.
2- The case leads to three juridical reflections and to apartially metajuridical final question.

The first reflection concernsthe position of the Italian legal system as defined by the court jurisprudenceand by the doctrine regarding the relationship between the individual and virtual reality (the internet).

A first configuration of the internet intends to underline its normality in the sense that it is possible to apply the general rules to protect the freedom of an individual and his relational rights and outline his relational duties.

However the internet is one of the “places” where the personality of an individual is realized.

Therefor we have to face the question if the internet should be considered a simple individual dimension of development of the personality, or if surfing the internetis expressing being part of a community which may be identified as a “social group” consisting of all its users.

It goes without saying that we cannot forget article n. 2 of the Italian Constitution, which states that the Republic acknowledges and guarantees the inviolable rights of the human being, whether singular or as a member of those social groups where his personality is developed.
In addition we must consider article n. 3, paragraph two, which states that it is the responsibility of the Republic to remove the economic and social obstacles that prevent the complete development of the human personality and the effective participation of the political, economicand social organization of the country; in this case dealing with the needs of all the citizen to effortlessly use the internet.

However, once the accessibility to the internetis ensured to all citizens, article n. 2 must be associated with several other norms in which the development of the human personality is addressed, for example article n. 15, when a problem concerning the respect for the interpersonal communications is posed; article n. 21 for the protection of the freedom of expression; article n. 33 for the e-learning projects or for the relationships among scientists; article n. 41 for an entrepreneurial activity online, and so on.

3- The more interesting juridical issue concerns the possibility to see if the internet, “a non place” par excellence by the definitionof some sociologists, can be considered a social group hovering in between the individual and the state.

The more famous scientists on this subject have identified three elements supporting the consideration that the internet is a “social group”

The first element is the material one, given by the fact that it refers to a group of individuals, natural people. In case of the internet this element seems to exist because it could not occur without the contributions of people and without their enjoyment.

The second element is teleological, represented by the common aims of these groups of individuals.In the case of the internet these aims are very difficult to understand, because they are undefined and very different from the quantitative and qualitative measures.

Nevertheless, among many possible aims, there is one common to all users, namely the creation of a technological tool that eliminates the space-time barriers of a community of users by offering information, products and new service and so on.

The third element consists of a psychologicalelement amongst the members of the social group,namelyeveryone’s will to be part of the group and to reach the objectives that are set.
Even with this third element there are some uncertaintiessince the psychological attitude of someone who becomes part of an association is different to that of whom enters the internet.

Nevertheless, the psychological attitude between those who enter generically into the internet and those who become part of a social network is different because the community established in the latter case, in addition to being more limited in numbers, is created in order to reach specific objectives and with predefined ways of access.

The case that we have considered about the Italian policeman, should be reconsidered based on this last relevant element. Therefore the military man has created a “private space” in a “public place”.
The second observation regarding our subject is the position taken by the transnational courts.
By observing the communitarian jurisdiction it is obviously impossible to agree on aunique concept of morality common to all states.
However those judges have clearly exhibited that the concept of morality in the today’s world is subject to fast and radical changes (CEDU, 7th December 1976, n. 24).

Therefore, the national judges are the first who have to match the individual freedom with the established public order. They have to be sensitive to the ongoing changes of the habits and adapt them to the norm in a casuisticmanner.
In any case the article n. 10, paragraph 2 of the agreement, provides the contracting states with a certain margin of discretion and gives the national legislator and the jurisdictional and administrative (in first instance) entities the duty to interpret and apply the laws in force.
The CEDU can only check and has to pay full attention to the elements which are characteristic to a democratic and pluralist society. To be specific, the CEDU has to give the right value not only to the information and the ideas that are well perceived or assessed harmless or indifferent, but also to those that offend or disturb the state or any other part in which the state is articulated.

The third observation concerns the relation between the individual freedom and the specific regulations that are part of the overall state regulations as well as the role of the European Court of Human Rights with respect to these specific regulations in which the general legal system of a state is articulated.

It is well-known that the Italian constitutional Court also has recognized the superiority of the European legal system in the hierarchy of the juridical sources. Furthermore we have to get used to the idea that the legislative production is now entrusted to the transnational judges who interpret and apply the European norms and in the first place the Charter of Fundamental Rights of the European Union.

However it is not possible to hide that the European Courts also meet the same obstacles of the national judges, where they have to move within general clauses which draw the rule of the concrete case from the current custom among the states, not necessarily uniform and peaceful.

But the European Court of Human Rights has made us accustomed to the “court jurisprudence of the single case”, leaving aside predetermined juridical constructions. And that, in the discussed subject, is particularly useful.

4- Now the final observations.

If we look back at the case considered at the beginning of these short reflections, we have to ask ourselves if the military legal system of a state, which contributes to the formation of the general public order, can tolerate that one of its members reveals his sexual preference, whatever this may be, despite them seeing it as an objective harmfulness for the whole police force.

In fact,the duty of the state is to ensure the exercise of the individual freedoms – of all freedoms, such as the sexual, but also the religious, political or union one – not also to promote its display tout court. In this last case, the legal systems have to pose limits, also because these serve to ensure the freedom of others, touched by an expression not necessarily justified or in any case worthy of juridical protection.

The Italian Council of State, remembered multiple times in the verdict (C. d. S. n. 848 21.02.2014), has shown a lot of precaution and has reduced the event in this case, by saying that “in a so delicate subject, in which there is a conflict ofconstitutional, equally important interests – on one hand the freedom of expression and the right to “private life”, on the other hand public interests related to the security of citizens and to the good course of the administration which ensure this security – We have to check with more care, if there is, casuistically, an objectivepublicity that is potentiallyharmful to the order to which the punished soldier belongs”.

In conclusion, the law seems to show all its impotence when, through the general clauses, it is pervaded by rules that are placed in the field of morality, of religious convictions and of political reasons. Nevertheless the one who administers the law has to be able to take from that mindedness the exact proof that the legal system, and in particular the European one, finds its “long breath”,as a living organism, above all in the real human life. Equally, politics has to be aware that the technological progress and the scientific knowledge, because of their vocation, tend to break every limit and that not only politics can administer their dynamics.
This assignment of politics is not easy, above all for a civilization, like ours, that bases its own foundation on the illuminist principle of pluralism, that is traduced in the duty of powers legitimately constituted to ensure to everyone the right to be oneself. But the assignment of the jurists is not much easier, where it is to decide if the right to be oneself includes also the right to build the own personality by the virtual projection of personal dates in a huge net of relationships.

Thanks for your attention.