Di Dario Sammarro[1]

 

SOMMARIO– 1. Premessa – 2. Le maggiori innovazioni del Codice dell’Amministrazione digitale–    3. Il fondamentale ruolo dell’Agenzia per l’ Italia Digitale- 4. Considerazioni conclusive

 

  1. Per amministrazione digitale si intende un sistema di gestione digitalizzata della pubblica amministrazione, il quale permette di trattare la documentazione e di gestire i procedimenti con sistemi informatici, grazie all’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, allo scopo di rendere maggiormente efficiente il lavoro degli enti e di offrire agli utenti (cittadini ed imprese) sia servizi più rapidi, che nuovi servizi, soprattutto attraverso lo strumento principe dei siti web delle amministrazioni interessate.

In concreto, il concetto di “amministrazione digitale” , così come quello ad esso strettamente correlato di “cittadinanza digitale” , così tanto invocata da più parti negli ultimi tempi, risponde ad un’ unica esigenza: intendere un nuovo sistema di relazioni tra pubblico e privato.

La presenza del cittadino nella cosa pubblica, cambia, oggi, soprattutto alla luce delle revisioni apportate Codice dell’amministrazione digitale[2], da ora in poi CAD, che nelle dinamiche del mondo dell’amministrazione digitale riveste oggi ruolo fondamentale.

L’ accesso a tutti i servizi della pubblica amministrazione italiana da parte del cittadino, dovrà infatti manifestarsi, d’ ora in poi, per il tramite esclusivo di peculiari strumenti informatici.

La recente modifica al detto codice si colloca al fianco di tutte quelle vicende del dritto amministrativo, in questa sede da intendersi rigorosamente nella sua accezione latu sensu , idonee a riequilibrare un rapporto nato squilibrato, quale quello intercorrente tra istituzioni pubbliche e cittadini.

Oggi, pertanto, al fianco di quegli strumenti di tutela nati per tutelare sempre più il cittadino, previsti tanto nella legge sul procedimento amministrativo ( si pensi all’ obbligo di comunicazione di avvio del procedimento o anche al preavviso di rigetto), quanto nel complesso sistema della giustizia amministrativa, ricorsi amministrativi e tutela giurisdizionale, trova cittadinanza nel nostro ordinamento l’ idea di una nuova amministrazione pubblica, ispirata a quel concetto, di origine comunitaria, di “cittadinanza on-line” , che ha come suoi pilastri la facilità di accesso ai servizi alle istituzioni e la chiarezza dei dati da essa trasmesse.

Nella presente disamina si esaminerà, in primo luogo, la struttura del codice dell’Amministrazione digitale e si porrà l’attenzione, poi, ai “concetti chiave” della normativa in questione, passando per una puntuale descrizione delle funzioni dell’ Agenzia digitale Italiana, per delineare, infine, i tratti essenziali di una materia in pieno fermento, quale quella oggetto della presente disamina.

Ebbene, il codice dell’amministrazione digitale è racchiuso nel decreto legislativo del 7 Marzo 2005, n. 82. La norma costituisce un corpo organico di disposizioni che intende presiedere all’ uso della informatica come strumento privilegiato nei rapporti tra pubblica amministrazione italiana e ci cittadini dello Stato. Emanato a seguito della delega al Governo contenuta all’ articolo 10 della legge 29 luglio 2003, n. 229, il codice entra in vigore nell’ ordinamento italiano il 1° gennaio 2006. Tale impianto normativo ha lo scopo di assicurare e regolare la gestione, la disponibilità, la gestione,                     l’ accesso, la trasmissione, la conservazione e la fruibilità dell’ informazione in modalità digitale utilizzando con le modalità più appropriate le tecnologie dell’ informazione e della comunicazione all’ interno della pubblica amministrazione, nei rapporti tra amministrazione e privati e in alcuni isolati casi, disciplina anche l’ uso del documento informatico nei documenti privati.

Orbene, a pochi a mesi dalla sua entrata in vigore il presente corpo normativo è stato oggetto di una serie di correttivi, disposti con il decreto legislativo 4 aprile 2006, n. 159 la cui emanazione era stata autorizzata dalla medesima legge-delega n. 229 del 2003. Il decreto correttivo, si noti, oltre che modificare in deversi punti la struttura del decreto legislativo n. 82/2005, traspone nel “corpus” del Codice l’intero testo già compendiato nel decreto legislativo n. 42 del 2005- contestualmente abrogato – disciplinante il sistema pubblico di connettività e la rete Internazionale delle Pubbliche Amministrazioni. In tal senso, anche l’art. 16 del decreto anti- crisi (decreto legge n. 185/2008, convertito in legge n. 2/2009) ha modificato i commi 4 e 5 dell’ art. 23, prevedendo per la copia firmata digitalmente lo stesso valore dell’ originale senza obbligo di autentica da parte di notaio o di altro pubblico ufficiale, salvo i documenti da indicare con decreto del presidente del Consiglio dei ministri. Altre modifiche sono state poi introdotte dalla legge 18 giugno 2009, n. 69 e dalla legge 3 agosto 2009, n. 102. Successivamente, importanti modificazioni e integrazioni sono state introdotte dal decreto legislativo 30 dicembre 2010, n. 235. Infatti, sono stati modificati 53 articoli sui 92 originari e sono stati introdotti altri 9 articoli. Il decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito con modificazioni dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221, inoltre, aggiorna il CAD all’ultimo orizzonte tecnologico introducendo i concetti di domicilio digitale, cloud computing e revisione dei CED.

La penultima modifica del CAD è stata introdotta dalla legge 23 dicembre 2014, n. 190. L’ultima modifica del CAD (cd. “CAD 3.0”) è stata introdotta con il d.lgs. 26 agosto 2016, n. 179, pubblicato in Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana il 13 settembre 2016. La modifica rientra nel quadro normativo della legge delega n. 124/2015 (riforma della PA del Ministro Madia).

Giova però segnalare che per l’elenco completo degli aggiornamenti resta disponibile il sito dell’Agenzia per l’Italia digitale.

Ciò premesso, rileva segnalare che successivamente all’entrata in vigore del decreto legislativo 30 dicembre 2010, n. 235, il Codice dell’Amministrazione Digitale si compone di 102 articoli, suddivisi in nove capi intitolati rispettivamente: “Principi generali”; “Documento informatico e firme elettroniche; pagamenti, libri e scritture”; “Formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici”; “Trasmissione informatica dei documenti”; “Dati delle pubbliche amministrazioni e servizi in rete”; “Sviluppo, acquisizione e riuso di sistemi informatici nelle pubbliche amministrazioni”; “Regole tecniche”; “Sistema pubblico di connettività e rete internazionale della pubblica amministrazione“; “Disposizioni transitorie finali e abrogazioni”. Ebbene, si tratta in parte di disposizioni già presenti nella normativa previgente, talvolta riportate alla lettera, talvolta riprese con sostanziali modifiche, in parte di norme emanate ex novo in questa sede. Rientrano nella prima categoria, per esempio, le norme sulla firma digitale e sui certificatori (trasposte dal testo unico n. 445 del 2000, ove sono state abrogate). Sono da annoverare invece nella seconda categoria, in particolare, le norme di principio sul diritto all’uso delle tecnologie nei rapporti con la pubblica amministrazione, e le disposizioni sui siti internet istituzionali. In particolare, gli articoli 69 e 70 obbligano le pubbliche amministrazioni a rendere disponibile il codice sorgente usato in programmi applicativi sotto licenza aperta ad altre pubbliche amministrazioni che lo richiedono per adattarlo alle proprie esigenze, al fine di promuovere il riuso del software e ottimizzare la spesa pubblica. L’Agenzia per l’Italia digitale (ex CNIPA) ha quindi il compito di valutare e rendere note le applicazioni tecnologiche adatte al riuso.

 

  1. È estremamente necessario che la Pubblica Amministrazione offra al cittadino canali che gli consentano transazioni sicure ed una comunicazione rapida: questo è ormai un dato di fatto.

In tale ottica, il d.lgs. 179/2016 ridisegna il volto del CAD, non mutandone, tuttavia, i suoi tratti essenziali. Alla luce di detto intervento legislativo il CAD presenta talune peculiarità, riassumibili nella seguente elencazione, ed alcune delle quali, le maggiormente rilevanti, espressamente realizzate nel corso del lavoro: a) una definizione di un livello minimo delle prestazioni in materia di servizi on line; b) la piena applicazione del principio del “ digital first[3]”; c) il potenziamento della connettività a banda larga e ultralarga dell’ accesso alla rete Internet presso ufficiali; d) lo SPID “ sistema pubblico di indentità digitale”; e) domicilio digitale; f) adeguamento dell’ ordinamento nazionale italiano “ alla discplina europea”; g) l’ individuazione del mezzo elettronico come mezzo principale di pagamento nei confronti delle pubbliche amministrazioni e degli esercenti di pubblica utilità.

La riforma si muove su due linee fondamentali: l’una ispirata all’ informatizzazione dei documenti, pagamenti, servizi, nelle reazioni intrattenute dalle PPAA con i cittadini, con l’ obiettivo della totale accessibilità on line; l’ altra intesa a favorire la semplificazione organizzativa e decisionale delle PPAA.

Tra i principali strumenti previsti dal CAD al fine di realizzare i detti ambiziosi obiettivi, si annovera certamente la firma digitale che si inserisce, a pieno titolo, in un procedimento informatico idoneo a garantire al documento digitale autenticità, non ripudio ed integrità. Il primo di tali termini esprime l’esigenza di garantire l’identità del mittente per mezzo dei servizi fiduciari; il secondo è teso ad evitare che il mittente possa disconoscere la paternità del documento; il terzo allude alla necessità del documento di non essere alterato.

Tuttavia, la vera novità della riforma normativa in questione è data dall’ introduzione nel sistema vigente, del cd. SPID: il sistema pubblico di login che permette ai cittadini ed imprese di accedere con un’ unica identità digitale a tutti i servizi online di pubbliche amministrazioni ed imprese aderenti. La ratio di tale sistema è data dall’ esigenza di far venir meno tutte le decine di password, chiavi e codici necessari oggi per utilizzare i servizi online di PA e imprese. L’ identità SPID è costituita da credenziali con caratteristiche differenti in base al livello di sicurezza richiesto per l’accesso. Esistono, oggi, tre livelli di sicurezza, ognuno dei quali risponde ad un diverso livello di identità SPID.   Nasce così un vero e proprio passepartout da concedere a soggetti privati, previo l’ esperimento di un peculiare procedimento, funzionale ad aprire tutte le stanze della pubblica amministrazione italiana.

Un’ altra innovazione straordinaria dovuta alla genesi del “nuovo CAD” è data dalla previsione di un domicilio digitale che sarà rappresentato da un indirizzo PEC o equivalente ( servizi di recapito certificato) da dichiarare alla Pubblica amministrazione tramite il proprio comune di residenza affinché venga inserito in un’ apposita anagrafe, ossia la Nuova Anagrafe Nazionale online ( ANPR). Una volta inserito in anagrafe il domicilio digitale “ fa stato” e dovrà essere utilizzato dalle Pubbliche Amministrazioni soggette al CAD per tutte le comunicazioni e notifiche al cittadino. Se chiara è la logica della disposizione, meno chiare pare esserne l’ “ attuazione”; tuttavia, non appare questa la sede per approfondire tale peculiare aspetto.

Ciò premesso, giova sottolineare che nel disegno del Legislatore del 2016 continuano ad occupare ruolo centrale i concetti di dematerializzazione ed alfabetizzazione digitale. Un’ educazione all’ informatica, ancor prima dell’insegnamento della lettura delle norme, deve pertanto inevitabilmente porsi alla base del nuovo sistema di amministrazione digitale.

  1. Se con riferimento al sistema della contrattualistica pubblica ruolo centrale in termini di regolamentazione, normativa ed attuativa, è affidato all’ Autorità Nazionale Anticorruzione, nella peculiare branca del diritto amministrativo oggetto della presente disamina, un ruolo di eguale centralità è affidato all’ Agenzia per l’ Italia Digitale, da ora in poi AGID, istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.

In questo paragrafo ci si limiterà ad elencare meramente le essenziali funzioni dell’ AGID al fine di comprendere la sua essenzialità nel mondo dell’ Amministrazione Digitale.

L’Agenzia per l’Italia Digitale ha il compito di garantire la realizzazione degli obiettivi dell’Agenda digitale italiana[4] e contribuire alla diffusione dell’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, favorendo l’innovazione e la crescita economica. Fra le principali funzioni dell’ AGID si annoverano le seguenti: a) il coordinamento informatico dell’amministrazione centrale, regionale e locale; b) l’emanazione di pareri interpretativi, su richiesta delle amministrazioni, sulle disposizioni del CAD e sulle disposizioni in materia di ICT, evidenziando al Ministro eventuali esigenze di modifiche normative per disposizioni che appaiono ostacolare l’attuazione della Agenda Digitale Italiana o deviare la corretta evoluzione del Sistema Informativo della Pubblica Amministrazione secondo il modello di riferimento approvato dalla Commissione SPC (Sistema Pubblico di Connettività); c) l’emanazione di indirizzi, regole tecniche, linee guida e metodologie progettuali in materia di tecnologie informatiche, promuovendo l’omogeneità dei linguaggi, delle procedure e degli standard, anche di tipo aperto, anche sulla base degli studi e delle analisi effettuate a tale scopo dall’Istituto superiore delle comunicazioni e delle tecnologie dell’informazione, in modo da assicurare anche la piena interoperabilità e cooperazione applicativa tra i sistemi informatici della pubblica amministrazione e tra questi e i sistemi dell’Unione europea; d) l’omogeneità dei sistemi informativi pubblici, mediante il necessario coordinamento tecnico, destinati a erogare servizi ai cittadini e alle imprese, garantendo livelli uniformi di qualità e fruibilità sul territorio nazionale, nonché la piena integrazione a livello europeo; e) l’attività di progettazione e coordinamento delle iniziative strategiche e di preminente interesse nazionale, anche a carattere intersettoriale, per la più efficace erogazione di servizi in rete della pubblica amministrazione, per i cittadini e per le imprese; f) la diffusione dell’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, allo scopo di favorire l’innovazione e la crescita economica, sociale e culturale; g) la vigilanza sulla qualità dei servizi e sulla ottimizzazione della spesa in materia informatica, anche in collaborazione con CONSIP S.p.a e SOGEI S.p.a.; h) la promozione e diffusione di iniziative di alfabetizzazione digitale, anche promuovendo il ricorso a tecnologie didattiche innovative; i) la promozione delle politiche di valorizzazione del patrimonio informativo pubblico nazionale, ivi compresa la definizione della strategia in materia di open data, lo sviluppo e la gestione del portale nazionale dei dati aperti; l) il ruolo di autorità di riferimento nazionale nell’ambito dell’Unione Europea ed in ambito internazionale nelle materie attribuite, in accordo con le amministrazioni competenti, e la partecipazione all’attuazione di programmi europei al fine di attrarre, reperire e monitorare le fonti di finanziamento finalizzate allo sviluppo di politiche per l’innovazione; m) la promozione della definizione e dello sviluppo di grandi progetti strategici di ricerca e innovazione connessi alla realizzazione dell’Agenda digitale italiana ed europea, anche secondo il programma europeo Horizon2020, con l’obiettivo di favorire lo sviluppo delle comunità intelligenti, la diffusione della rete a banda ultralarga, fissa e mobile, tenendo conto delle singole specificità territoriali e della copertura delle aree a bassa densità abitativa, e i relativi servizi, la valorizzazione digitale dei beni culturali e paesaggistici, la sostenibilità ambientale, i trasporti e la logistica, la difesa e la sicurezza, nonché al fine di mantenere e incrementare la presenza sul territorio nazionale di significative competenze di ricerca e innovazione industriale e imprenditoriale; n) la direzione e l’organizzazione delle attività del CERT (Computer Emergency Response Team) della Pubblica Amministrazione; o) la definizione delle strategie e obiettivi delle comunità intelligenti, anche attraverso il Comitato istituito presso l’Agenzia;  p) ogni azione volta a migliorare la diffusione delle tecnologie e servizi digitali per la crescita economica e sociale del paese, secondo i pilastri dell’Agenda Digitale Europa.

  1. In conclusione, la novità maggiormente rilevante che attiene a questo affascinante, e per certi versi inesplorato, mondo dell’ amministrazione digitale è sicuramente data dalle modifiche apportate al CAD; esso rappresenta una tappa fondamentale del processo di digitalizzazione della pubblica amministrazione, ma più in generale, del complesso delle attività dei cittadini.

Senza dubbio alcuno, il CAD è il principale atto legislativo in materia di sviluppo verso le nuove tecnologie.

L’ esigenza di razionalizzazione della materia ha portato, come si è visto, il Legislatore italiano a riordinare e riunire le numerose norme già sparse ed esistenti, integrandole con nuove disposizioni, al fine di raggiungere l’obiettivo della digitalizzazione e della dematerializzazione dell’ attività amministrativa, in modo tale da porre le basi per una struttura burocratica più efficiente e rapida e, soprattutto, meno costosa. Come si è potuto infatti intuire, il testo del CAD, non si focalizza esclusivamente sull’ operato della pubblica amministrazione; il legislatore ha infatti approfittato di tale intervento per dar vita ad un corpo normativo comprensivo di una serie di strumenti e nozioni che hanno una forza propria tale da andare anche al di fuori del solo ambito amministrativo ( si pensi alla posta elettronica certificata, alla firma digitale, alla generalizzazione della rilevanza dei documenti informatici) e, dall’ altro, per sancire una serie di diritti innovativi per cittadini e imprese.

L’ essenza del CAD, in estrema sintesi, si può dire che sia da rinvenirsi in due punti cardine: la “qualità del servizio” e “ la partecipazione” dei cittadini.

Il cittadino, soprattutto grazie allo SPID ed al domicilio digitale di cui si è già detto, potrà così finalmente ottenere la tanto auspicata cittadinanza digitale ed essere parte integrante di un unico grande sistema, basato, per l’appunto su un rapporto celere e trasparente con il soggetto pubblico.

La riforma legislativa, tesa a garantire il principio di leale collaborazione tra cittadino ed istituzioni pubbliche, principio che affonda le sue radici nella Carta Costituzionale e connota ogni Stato di diritto, non si presta ancora, poiché i tempi non sono maturi, ad ulteriori e specifiche considerazioni.

Per tali ragioni, in tempi ragionevolmente contenuti, si auspica un intervento della dottrina amministrativa, che nel tempo avrà modo di pronunciarsi, al fine di chiarire la reale portata applicativa e commentare gli sviluppi della cittadinanza digitale.

 

BIBLIOGRAFIA

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www.egov.maggioli.it

  • Diritto 2.0

Blog.ernestobelisario.eu

 

  • Dgit@Lex

www.digita-lex.it

 

 

[1] Si ringrazia il Prof. Renato Rolli per aver revisionato il lavoro.

[2] Si v. parere del Consiglio di Stato numero 1204/2016

[3] Principio di origine comunitaria che impone la massima digitalizzazione della pubblica amministrazione.

[4] L’Agenda Digitale Italiana rappresenta l’insieme di azioni e norme per lo sviluppo delle tecnologie, dell’innovazione e dell’economia digitale. L’Agenda Digitale è una delle sette iniziative faro della strategia Europa 2020, che fissa gli obiettivi per la crescita nell’Unione europea da raggiungere entro il 2020.