di Gino Scaccia

Sommario: 1. Prologo. 2. Le ragioni della scelta per il bicameralismo paritario. 3. Le prestazioni richieste al nuovo Senato. 4. La proposta del Governo Renzi (A.C. 2613-A). 4.1. Composizione ed elezione delle Camere. 4.2. La qualità rappresentativa delle Camere: rappresentanza della Nazione e rappresentanza delle istituzioni territoriali. 4.3. Le attribuzioni di Camera e Senato. Il bicameralismo procedurale. 5. Epilogo

1. Prologo
Sulla necessità, o quantomeno sull’opportunità, di modificare l’attuale assetto del bicameralismo italiano l’accordo, sia a livello politico sia nell’ambito del dibattito scientifico, è pressoché generalizzato, così come si registra un ampio consenso sull’idea secondo la quale il “nuovo” Senato dovrebbe essere in grado di rappresentare al centro il punto di vista delle autonomie territoriali. Nella nostra riflessione possiamo dunque partire da un dato acquisito: tutti convengono sul superamento del bicameralismo paritario. La diversità di opinioni è massima, invece, circa il modo in cui differenziare, dal punto di vista strutturale e funzionale, la seconda Camera del Parlamento dalla prima.
In queste pagine prenderemo in esame i punti salienti della proposta di revisione del bicameralismo avanzata dal Governo Renzi (AC 2613-A). Per formulare sul testo un giudizio scientificamente argomentato – non viziato cioè da pregiudiziali ideologiche – è utile affrontare il tema partendo da lontano. Ricordare cioè le ragioni che motivarono la scelta dei Costituenti in favore del bicameralismo perfetto e illustrare, sia pure per cenni essenziali, gli elementi di disfunzionalità di quel modello. Sarà così più agevole comprendere quali prestazioni debbano richiedersi a una seconda Camera rinnovata e quali rischi vadano scongiurati in sede di progettazione istituzionale. Poste queste indispensabili premesse, potremo finalmente esaminare la riforma costituzionale del bicameralismo attualmente all’esame delle Camere per verificare se essa sia in grado di realizzare gli obiettivi che si prefigge sul piano politico.

2. Le ragioni della scelta per il bicameralismo paritario
Il sentimento dominante tra le forze politiche, negli anni della Costituente, era la diffidenza. In un quadro di assoluta incertezza circa l’esito della contesa elettorale del 1948, che avrebbe dato avvio alla “normalità” costituzionale dopo il periodo ciellenista, il fronte social-comunista e quello democratico-liberale erano pervasi da due opposte paure. Il primo temeva che l’avvento al potere di forze moderate mortificasse ogni speranza di evoluzione democratica del modello economico in direzione socialista; il secondo paventava che un governo dominato dai comunisti potesse attuare riforme economico-sociali fortemente penalizzanti per gli interessi del capitale, tanto da spingere l’Italia alle soglie del collettivismo. Questo sentimento di sfiducia reciproca, che nelle posizioni politicamente più esasperate si traduceva nel disconoscimento alla controparte della legittimazione a governare, si congiungeva alla diffusa consapevolezza della fragilità della nascente democrazia italiana e alla comune preoccupazione – retaggio dell’epoca fascista – che un Governo troppo forte potesse ridurre il Parlamento a una funzione decorativa, poco più che simbolica.
L’insieme di questi fattori indusse le forze politicamente egemoni a diffidare di soluzioni istituzionali sagomate sulla centralità della funzione esecutiva e a costruire un sistema di governo disseminato di sedi e poteri di controllo, di interdizione, di veto rispetto alle decisioni governative. Un sistema che attribuiva una centralità effettiva e non formale al Parlamento – quale sede dell’accordo consociativo – e che, in asse con una legge elettorale proporzionale, metteva interamente nelle mani dei partiti ogni scelta inerente la formazione e la sopravvivenza del Governo, così svalutando la legittimazione di investitura del Presidente del Consiglio.
Di questa opzione generale per una democrazia inclusiva anziché decidente, di questa preferenza per la rappresentatività anziché per la governabilità, la progettazione del modello bicamerale italiano è l’epitome. Le due Camere del Parlamento, infatti, pur differenziate sul piano strutturale, sono titolari di poteri e funzioni assolutamente identici: esercitano collettivamente la funzione legislativa (art. 70 Cost.); accordano e revocano entrambe la fiducia al Governo (art. 94); deliberano lo stato di guerra e conferiscono in tal caso i poteri necessari al Governo (78); sono titolari del potere di bilancio (art. 81) e del potere di inchiesta (art. 82). Quando però il Governo dipende dalla fiducia di due Camere differenziate quanto a composizione, elettorato attivo e passivo, sistema elettorale (in origine addirittura quanto a durata della legislatura, fissata in cinque anni per la Camera, in sei per il Senato), l’instabilità governativa, la negoziazione infinita e quindi la lentezza dei processi decisionali, se non la vera e propria impasse, non rappresentano una remota possibilità, ma una quasi matematica certezza. Nessuna sorpresa, dunque, se l’azione di governo sia stata e sia tuttora caratterizzata da continue ed estenuanti trattative con le due Camere e se le lobbies più diverse trovino sovente nelle lungaggini del procedimento legislativo reiterate occasioni per esercitare il loro potere di influenza o di blocco rispetto a riforme economiche e sociali contrastanti con i loro interessi.
Viene allora da chiedersi perché mai i Costituenti abbiano dato vita a un modello così farraginoso sul piano decisionale che – non era difficile prevederlo – avrebbe reso inefficiente la nostra forma di governo. La ragione è tutta politica. In un contesto internazionale che impediva ai partiti di ispirazione comunista di accedere all’area di governo (conventio ad excludendum) e che pertanto rendeva impossibile l’alternanza diacronica delle forze partitiche e il confronto dialettico fra indirizzi politico-programmatici, il Parlamento doveva essere la sede dell’integrazione politica e dell’accordo consociativo e il principale fattore di inclusione delle forze sociali, affinché la ancora giovane democrazia italiana potesse consolidarsi.
Dopo i primi 30 anni di vita repubblicana, però, è divenuto evidente che una democrazia industriale avanzata aveva bisogno di rapidità decisionale, efficienza amministrativa, stabilità di governo, tanto più in considerazione della crescente integrazione europea e della mondializzazione della competizione economica. Il bicameralismo perfetto, da risorsa del sistema di governo, è apparso allora come un impaccio, un punto debole. E così, già nella IX legislatura (1983-1985) la Commissione per le riforme istituzionali presieduta da Aldo Bozzi ha propugnato una modifica costituzionale diretta a conferire alla Camera dei deputati il potere legislativo prevalente. Da allora non vi è stata legislatura nella quale non si sia provato a riformare il modello bicamerale. Si sono cimentati in questo tentativo, rimasto a tutt’oggi senza successo, la commissione bicamerale De Mita-Iotti (XI Legislatura), il comitato Speroni (XII Legislatura) la commissione bicamerale D’Alema (XIII Legislatura), il Governo Berlusconi, patrocinatore di una revisione costituzionale approvata in via definitiva dal Parlamento, ma respinta dal referendum popolare del 25 e 26 giugno 2006; e identica sorte è toccata alla c.d. Bozza Violante (XV Legislatura), all’Atto Camera 5386, approvato in prima lettura al Senato il 25 luglio 2012 e poi arrestatosi alla Camera (XVI Legislatura), da ultimo alla proposta elaborata dalla Commissione per le riforme costituzionali (c.d. Commissione dei saggi), istituita dal Presidente del Consiglio Enrico Letta con decreto dell’11 giugno 2013.
Questi tentativi di riforma presentano dei tratti comuni: la riduzione dei parlamentari, l’attribuzione alla sola Camera dei deputati delle votazioni fiduciarie (mozione di fiducia e di sfiducia, questione di fiducia), la previsione di poteri legislativi differenziati per le due Camere; il riconoscimento in capo al Senato di più incisivi poteri di inchiesta e di nomina. C’è tuttavia una differenza di ispirazione fra i tentativi di restyling del Parlamento elaborati nella “Prima” e, rispettivamente, nella “Seconda Repubblica”.
I primi esprimevano la volontà di dare forma a un sistema incentrato sulla differenziazione meramente funzionale fra le Camere, ma conservando per esse il meccanismo di elezione a suffragio universale e diretto, e quindi riconoscendo tanto ai deputati quanto ai senatori la qualità di rappresentanti della Nazione. A partire dal 1994, invece, quando iniziarono a spirare forti i venti dell’autonomismo (talora nella forma di slogan federalisti), il Senato ha cominciato ad essere concepito non più solo come una Camera con poteri legislativi o di controllo differenziati rispetto all’altro ramo del Parlamento, ma piuttosto come una sede di rappresentanza di interessi politici qualitativamente diversi rispetto a quelli generali riferibili alla Camera dei deputati. Il “nuovo” Senato è stato perciò configurato come una Camera delle autonomie, o addirittura come un Senato federale, così rendendo manifesta la volontà di innovare sul piano della forma di Stato, oltre che su quello della forma di governo.
Abbandonata la via “federalista”, la cui effettiva aderenza al modello istituzionale omonimo è sempre stata, peraltro, assai dubbia, il disegno di legge di riforma costituzionale presentato dal Governo Renzi – nel cui testo originario compariva la dizione Senato delle Autonomie – è tornato a impiegare la tradizionale dizione costituzionale di Senato della Repubblica, ma assegnando inequivocamente alla Camera alta la rappresentanza di interessi delle istituzioni territoriali, e quindi differenziandolo anche per qualità della rappresentanza, oltre che per composizione, dall’altra Camera.

3. Le prestazioni richieste al nuovo Senato
A cosa serve oggi un Senato rappresentativo degli interessi territoriali? Quali sono le “prestazioni” che ci aspettiamo da una riforma costituzionale in tal senso?
In prima approssimazione, possiamo dire che una modifica della composizione del Senato dovrebbe porsi l’obiettivo di istituire una sede, e un procedimento, che da un lato siano “collocati” al centro, e quindi siano capaci di impegnare l’intera Repubblica; dall’altro, non si configurino come uno strumento per imporre in modo rigido e rettilineo l’indirizzo politico statale sulle scelte che prendono forma nell’ambito delle autonomie territoriali, ma rappresentino viceversa un “punto d’incontro” tra il primo e le seconde. In questo modo le decisioni adottate al centro che coinvolgono l’autonomia costituzionalmente garantita degli enti territoriali, e segnatamente l’autonomia legislativa delle Regioni, sarebbero assunte tenendo conto della visione che matura al livello substatale di tali ambiti di autonomia, nonché delle corrispondenti competenze dello Stato.
Dal punto di vista del pratico funzionamento del sistema delle relazioni tra Stato e Regioni, inoltre, la riforma costituzionale ha tra i suoi obiettivi principali quello di deflazionare il più possibile il contenzioso dinanzi la Corte costituzionale nell’ambito del giudizio in via principale. È infatti un rilievo molto comune e del resto agevolmente riscontrabile, sol che si consultino i dati statistici concernenti l’andamento dei ricorsi proposti dalle Regioni nei confronti di leggi statali (ma anche dallo Stato nei confronti di leggi regionali), che nell’ultima fase dell’esperienza repubblicana, ed in particolare dopo la riforma costituzionale del 2001, il contenzioso è aumentato in modo esponenziale, ponendo le relazioni Stato-Regioni in uno stato di altissima e permanente conflittualità, che tende peraltro ad accentuarsi nei periodi in cui il colore politico della maggioranza che sostiene il Governo statale è diverso da quello della maggioranza dei Presidenti delle Regioni. Questo stato di costante incertezza del quadro regolatorio e dell’assetto delle competenze, oltre a pregiudicare la fluidità dell’azione amministrativa, pone ostacoli alla corretta funzionalità del sistema economico, scoraggiando gli investimenti in Italia.
Non deve essere sottovalutato, infine, l’effetto positivo che dalla rottura del bicameralismo perfetto e dalla introduzione di un “Senato delle autonomie” può derivare a beneficio dei meccanismi di funzionamento della forma di governo statale. Il Governo, infatti, non dovrebbe più ottenere la fiducia da ambedue le Camere, ma solo dalla Camera dei deputati, così scongiurando il rischio di impasse elettorale – dal quale non è stata immune la “Seconda Repubblica” – e cioè di maggioranze diverse nelle due Assemblee.
Riassuntivamente, una riforma del Senato intende e può in concreto agire in senso positivo sulla forma di governo, rendendo più stabili gli esecutivi e più spedito il processo decisionale, e sulla forma di Stato, favorendo una migliore integrazione politica delle istanze autonomistiche e quindi una più matura elaborazione a livello centrale del bonum commune. Sarebbe così finalmente attuato, oltre tutto, il negletto art. 5 della Costituzione, che impone di adeguare i principi della legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento.

4. La proposta del Governo Renzi (A.C. 2613-A).
Messi a fuoco i principali obiettivi politici di una innovazione dell’assetto del Parlamento, è ora possibile passare all’analisi del progetto di revisione costituzionale a firma Renzi-Boschi (A.C. 2613-A) giunto alla fase della seconda lettura.
La riforma non tocca solo la struttura e le funzioni delle Assemblee parlamentari, ma coltiva un più ambizioso ridisegno della forma di governo che fa perno sul potenziamento dell’Esecutivo (favorito anche dalla legge elettorale n. 52 del 2015, meglio nota come Italicum) e il riassetto in chiave centralistica delle competenze legislative di Stato e Regioni.
Quanto al ridisegno delle Camere, le innovazioni sono consistenti già sul piano della composizione.

4.1. Composizione ed elezione delle Camere.
Mentre la Camera dei deputati conserva la sua attuale composizione, ed si compone perciò di 630 senatori eletti a suffragio universale e diretto, i senatori sono 100: 95 eletti dai Consigli regionali e 5 «possono essere nominati» dal capo dello Stato, oltre agli ex Presidenti della Repubblica, senatori di diritto a vita. Per effetto della prevista abrogazione dell’attuale art. 58 Cost., saranno eleggibili a senatori i votanti che abbiano compiuto 18 anni nel giorno delle elezioni. Non suscita rimpianti la cancellazione, per la sola Camera “alta”, della circoscrizione Estero, che forse si sarebbe potuto cogliere l’occasione per eliminare del tutto anche alla Camera. Il numero dei parlamentai ne risulta complessivamente ridotto dagli attuali 945 a 730 (esclusi i senatori elettivi, di numero variabile).

Nell’ambito dei senatori eletti – con metodo proporzionale come dispone l’art. 57, secondo comma, del testo di riforma – 75 sono prescelti fra i membri dei Consigli regionali, 20 fra i Sindaci. Le Regioni sono rappresentate in proporzione alla loro popolazione, ma sono assicurati comunque due seggi senatoriali ad ogni Regione, come pure a ciascuna delle Province di Trento e Bolzano (art. 57, terzo comma), che ottengono così una sovra-rappresentazione della quale è arduo rinvenire una ragionevole giustificazione costituzionale.
La durata del mandato è differenziata a seconda della fonte di investitura dei senatori: per i senatori elettivi coincide con quella dell’organo dal quale sono stati designati, e quindi cessa al ricorrere di una delle fattispecie di scioglimento del Consiglio regionale previste dall’art. 126 Cost.: decorso quinquennale della consiliatura, dimissioni volontarie, morte, impedimento permanente del Presidente della Giunta eletto a suffragio universale e diretto o mozione di sfiducia nei suoi confronti, dimissioni contestuali della maggioranza dei componenti il Consiglio regionale, rimozione del Presidente della Regione o scioglimento del Consiglio regionale che abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge.
Il laticlavio a vita è rimasto per i soli ex Presidenti della Repubblica, mentre per i senatori nominati dal capo dello Stato ai sensi dell’art. 59 Cost. per aver illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario, la durata della carica – attualmente vitalizia – è stata ridotta a sette anni, con espressa previsione di non rieleggibilità.
Per effetto della variabile durata del mandato dei suoi membri, il Senato si caratterizza come Camera permanente a rinnovazione periodica, parziale e (in parte) casuale. Il potere presidenziale di scioglimento di cui all’art. 88 Cost. non è pertanto configurabile nei confronti della Camera alta.
Venendo più specificamente alla composizione, va subito rilevato che la presenza dei rappresentanti dei comuni è un unicum nel panorama internazionale: solo nel Senato australiano, infatti, i rappresentanti di organi municipali siedono al fianco di rappresentanti di entità sub statali/regionali. E in effetti non ci si può nascondere che la presenza in un Senato contitolare di funzioni legislative di delegati dei Comuni, che non sono titolari di potestà legislative, è quantomeno eccentrica. Inoltre gli interessi vantati dalle Regioni possono assumere caratteri oppositivi rispetto a quelli propri degli enti territoriali dimensionalmente minori e ciò causa oggettive difficoltà nel definire la posizione unitaria della delegazione di una Regione, ove la delegazione comprenda – come nel testo di riforma – sia senatori “regionali” che “comunali”. In sede di analisi politica, il Comune sembra essere il livello di governo che meglio sta resistendo alla profonda crisi di legittimazione delle leadership e delle istituzioni di governo che da anni affligge la democrazia italiana, e che si è approssimata alla soglia pericolosa della delegittimazione di massa delle elites. E’ comprensibile, dunque, che si voglia irrobustire la legittimazione politica del Senato inviandovi personalità di primo piano come sono attualmente i sindaci di grandi comuni. Dal punto di vista funzionale, tuttavia, la scelta non è altrettanto giustificabile.

Altro elemento di perplessità sta nell’aver previsto un mandato settennale per i senatori di nomina presidenziale. L’attribuzione del laticlavio a vita a personalità che hanno «illustrato la Patria» (termine preferito, nell’art. 59 Cost., a ‘Stato’ e ‘Nazione’ per la sua più intensa carica emotiva) è diretto infatti a sottrarre alcuni componenti dell’Assemblea alle pressioni e ai condizionamenti dettati dall’esigenza di essere rieletti affinché il Senato – per lunga tradizione istanza di decantazione del processo politico e custode degli interessi di lungo periodo della Nazione – possa avvalersi del loro disinteressato contributo di saggezza e di equilibrio. Aver legato il loro mandato alla durata della carica del Presidente della Repubblica ne politicizza il ruolo, e fa di questa pattuglia di senatori rinnovata ogni sette anni il “partito del Presidente”, che con le proprie nomine, in casi estremi, potrà incidere sugli equilibri politici supportando maggioranze claudicanti o accelerandone la fine. Sarebbe stato meglio, in definitiva, conservare il mandato a vita per i parlamentari nominati dal capo dello Stato, e semmai destinarli non al Senato, ma alla Camera. Non sembra coerente, infatti, la presenza di senatori nominati dal custode dell’unità nazionale in una Camera che rappresenta non l’unità, ma la diversificazione territoriale della Repubblica.
Il più importante elemento di novità rispetto al passato sta nella natura indiretta, di secondo grado, dell’elezione senatoriale. Non è possibile dire in astratto se l’elezione a suffragio universale sia preferibile rispetto a un’elezione che non attinge direttamente, ma solo in via mediata, alle fonti sorgive della sovranità popolare. La “qualità rappresentativa” dei parlamentari deve, infatti, essere valutata in relazione agli interessi o meglio alle funzioni che si intenda affidare ad essi e può essere, dunque, di grado minore rispetto a quella garantita dalla diretta scelta popolare, quando sia la base per l’esercizio di funzioni nelle quali la sovranità popolare non si esprime in senso pieno. A questa stregua, ad esempio, solo chi è stato direttamente eletto dal popolo e rappresenta perciò, oltre alla sua constituency, la Nazione tutta intera può essere investito del potere di accordare e revocare la fiducia al Governo. La scelta in favore o contro l’elezione diretta dei senatori – sulla quale il dibattito è ancora acceso – dipende, in definitiva, dalla natura delle funzioni che si intende attribuire al Senato.
Se lo si vuole configurare davvero come Camera delle autonomie priva di potere di fiducia, in una forma di governo parlamentare ad assetto monista, l’elezione di secondo grado – e non diretta – potrebbe rivelarsi addirittura preferibile. L’assenza di una legittimazione popolare diretta, infatti, meglio consente di scongiurare il pericolo – che James Madison ha messo in luce nei Federalist Papers – che esso si condanni ad essere l’inutile doppione della Camera politica, come accade quando le linee di aggregazione del consenso all’interno dell’Assemblea sono di tipo ideologico, di partito. E’ necessario, insomma, che i senatori si schierino e formino alleanze non in base alla loro affiliazione partitica, ma alla provenienza geografica, all’interesse locale a non a quello generale. Quando infatti il Senato non assume la “vera” rappresentanza degli interessi territoriali, ma sovrappone a questi l’interesse di parte politica, tende ad agire come una Camera nazionale, senza avere tuttavia il potere di sfiduciare il Governo e viene, perciò, politicamente “catturato” dalla Camera che “fa” fiducia. Un Senato apparentemente molto forte, in quanto esprime la rappresentanza politica generale attraverso l’elezione diretta popolare, diverrebbe così, di fatto, ininfluente, perché la sua forza rappresentativa è sterile, non può trovare sbocco nella potestà di sfiduciare il Governo.
Per essere immune da questo pericolo il Senato dovrebbe essere modellato secondo i seguenti criteri: meccanismi di elezione indiretta dei senatori; distribuzione dei seggi in modo non strettamente proporzionale alla popolazione regionale, ma tale da comportare una qualche sovrarappresentazione delle Regioni minori; cumulabilità degli incarichi fra Governo locale e Senato delle Regioni; vincolo di mandato e disciplina di voto unitario per le delegazioni regionali. Il progetto di revisione in esame rispetta tre di queste condizioni, ma non la quarta. In particolare non elimina la possibilità di un conflitto fra rappresentanza di interessi territoriali e rappresentanza politica generale, come ora si illustrerà.

4.2. La qualità rappresentativa delle Camere: rappresentanza della Nazione e rappresentanza delle istituzioni territoriali.
L’art. 67 del testo di riforma stabilisce che i membri della Camera dei deputati rappresentano la Nazione. Diversamente da oggi, solo i deputati agiranno nella duplice veste di rappresentanti della frazione del territorio italiano nella quale risultano eletti e di rappresentanti degli interessi generali della Nazione, che con gli interessi localistici del collegio vanno fusi e ricomposti in una sintesi superiore.
Conseguenze naturali di questa esclusiva potestà di rappresentanza della Nazione sono: l’elezione a suffragio universale e diretto, il potere di dare e revocare la fiducia al Governo, la prevalenza sul Senato nell’esercizio della funzione legislativa, l’esercizio del potere di dichiarare lo stato di guerra e di autorizzare la ratifica dei Trattati internazionali (i Trattati europei richiedono invece l’approvazione di entrambe le Camere). Ed è sempre diretta conseguenza del carattere rappresentativo della Nazione proprio della sola Camera dei deputati (e non più del Senato) l’attribuzione al Presidente di questa delle funzioni di supplenza del capo dello Stato intestate attualmente al Presidente del Senato (art. 86 Cost.)

A tenore dell’art. 55 il Senato rappresenta le istituzioni territoriali. La formula è simile a quella impiegata per descrivere il Bundesrat tedesco ed austriaco (rappresentativi dei Länder) e differisce da quella del Senato francese, spagnolo, belga e olandese, che rappresentano, insieme alla Camera bassa, la Nazione, pur essendo al contempo rappresentativi delle comunità o popolazioni locali (così il Senato francese e quello spagnolo). Il “nostro” Senato rappresenta, dunque, non le collettività localmente insediate, ma le istituzioni cui è affidata la cura di tali collettività, e quindi i Comuni, le Province (finché sopravvivranno), le Città metropolitane. Questo dato è di fondamentale importanza, perché rende manifesta la diversa qualità rappresentativa dei deputati rispetto ai senatori. I primi sono eletti direttamente dal popolo e il popolo rappresentano in modo esclusivo; i secondi sono eletti da un’Assemblea elettiva (esprimono perciò un potere derivato), al fine di rappresentare gli interessi delle istituzioni di governo locali e non delle collettività che le popolano.
Da questo angolo visuale, è dubbio che sia pienamente coerente con la predetta funzione di rappresentanza “di enti politici” e non “del popolo sovrano” la previsione del divieto di mandato imperativo anche per i Senatori, e non soltanto per i soli deputati (art. 67, nella nuova formulazione, prevede infatti che ogni parlamentare eserciti la funzione rappresentativa senza vincolo di mandato).
Da un punto di vista funzionale, infatti, la posizione di un “Senato” veramente rappresentativo delle istituzioni territoriali deve essere espressiva dei diversi indirizzi politici regionali, e per raggiungere questo obiettivo si rende opportuno, se non addirittura necessario, abbandonare il divieto di mandato imperativo per i singoli senatori e accogliere l’idea del “voto di delegazione”. In questa prospettiva ciascun senatore sarebbe tenuto a votare conformemente alle istruzioni deliberate in sede di Consiglio regionale o, secondo una diversa soluzione, nell’ambito della delegazione, che però dovrebbe a questo punto avere una composizione capace di assicurarne la tendenziale consonanza politica con il continuum Consiglio-Giunta regionale.
La previsione della libertà del mandato rappresentativo o, per meglio dire, la rinuncia al voto per delegazione potrebbe far sfilacciare e rompere del tutto il collegamento necessario tra deliberazioni del Senato e indirizzo politico regionale, e quindi tradire l’autentica funzione di rappresentanza delle istituzioni territoriali che pure è formalmente attribuita – come si è detto – al Senato. Un disallineamento fra indirizzo politico regionale e interessi politici rappresentati in Senato potrebbe pregiudicare anche uno dei principali, dichiarati, obiettivi della revisione: la riduzione significativa delle impugnazioni di leggi statali da parte delle Regioni. All’interno di un modello costruito sul voto di delegazione, infatti, dovrebbe essere precluso alla Regione la cui delegazione ha votato a favore di una deliberazione del Senato impugnarla poi dinanzi alla Corte costituzionale, con gli strumenti del giudizio in via principale (nel caso di una legge), o del conflitto di attribuzione (nel caso di delibere non legislative)1.
Le considerazioni appena svolte giustificano il diffuso favore dal quale è da sempre circondata, in dottrina, l’ipotesi di uTutsagomare la seconda Camera sul calco del Bundesrat tedesco, i cui membri sono nominati dalle Giunte regionali e vincolati alle loro istruzioni, a pena di revoca del mandato. Non può essere tuttavia ignorata l’obiezione mossa da un’autorevole posizione dottrinaria secondo cui il sistema politico-istituzionale italiano, a livello regionale, non sarebbe idoneo ad “accogliere” il modello Bundesrat. Ciò in quanto, a differenza di quel che accade nei Länder tedeschi, ove potere esecutivo e legislativo si raccordano secondo gli schemi tradizionali di una ben funzionante forma di governo parlamentare, nelle Regioni italiane l’equilibrio fra poteri è notevolmente spostato sull’Esecutivo, grazie alla regola della dissoluzione automatica di Consiglio e Giunta di cui all’art. 126, terzo comma, Cost. (cd. simul stabunt simul cadent), sicché i Consigli rivestono un ruolo che, già oggi, appare alquanto marginale. L’importazione del modello tedesco potrebbe dunque approfondirebbe questo solco, ulteriormente sacrificando le assemblee elettive regionali.

4.3. Le attribuzioni di Camera e Senato. Il bicameralismo procedurale.

Le funzioni di Camera e Senato, oggi del tutto identiche, sono state nettamente differenziate, nel senso di riconoscere la prevalenza politica alla Camera dei deputati, la sola Camera diretta ed esclusiva espressione della la volontà popolare.
In particolare la Camera, ai sensi dell’art. 55, terzo comma, è titolare del rapporto di fiducia con il Governo, esercita la funzione di indirizzo politico, la funzione di controllo dell’operato del Governo e la funzione legislativa “prevalente” , come meglio si dirà di seguito.
Il Senato, che come si è anticipato rappresenta non la Nazione (e dunque il “popolo sovrano”) ma le “istituzioni territoriali”, si limita a concorrere all’esercizio di numerose funzioni legislative, politiche, di controllo. In particolare, ai sensi dell’art. 55, quarto comma, esso prende parte alla funzione legislativa nei casi e secondo modalità stabilite dalla Costituzione, esercita funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica e tra questi ultimi e l’Unione europea, partecipa alle decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione europea. Esso inoltre concorre alla valutazione delle politiche pubbliche e dell’attività della pubblica amministrazione, alla verifica dell’attuazione delle leggi statali, nonché all’espressione dei pareri sulle nomine di competenza del Governo nei casi previsti dalla legge.
La differenziazione quanto all’esercizio della funzione legislativa è stata realizzata non già ripartendo fra le due Assemblee le materie sulle quali legiferare con poteri identici; ma riconoscendo la funzione legislativa generale alla Camera dei deputati e costruendo piuttosto tipi di procedimenti diversi in dipendenza del diverso grado di partecipazione del Senato alla funzione legislativa camerale. Si è accolto, in breve, un modello di bicameralismo procedurale, che prevede quattro distinte procedure di approvazione delle leggi: bicamerale, ordinario con prevalenza della Camera, ordinario con prevalenza Camera ma intervento obbligatorio del Senato; ordinario rinforzato.
Nella procedura bicamerale, Camera e Senato dispongono di identici poteri legislativi, concorrono con eguale volontà alla formazione della legge. Detta procedura è prevista per le leggi indicate nell’art. 70, comma 1, fra le quali, le leggi di rango costituzionale e le leggi di attuazione delle norme costituzionali sulle minoranze linguistiche, i referendum, le leggi sull’ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo e le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitano, le leggi che definiscono le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea.
Si tratta, oltre agli interventi normativi di livello costituzionale, della legislazione avente natura inter-ordinamentale, e di quella che direttamente incide sull’organizzazione e gli assetti istituzionali dei Comuni e delle Città metropolitane. Pochi dubbi sono possibili sul fatto che in relazione a queste leggi sia opportuno e necessario incorporare il punto di vista delle autonomie nella stessa fase della progettazione legislativa. Appare invece incongruente con il carattere derivato e non diretto della legittimazione democratica del Senato la previsione del concorso di questo alla revisione costituzionale. L’atto che esprime al massimo livello giuridico la sovranità statale non dovrebbe poter essere modificato se non dai titolari della sovranità, dai rappresentanti della Nazione, e non delle istituzioni territoriali che compongono l’assetto ordinamentale della Repubblica.
Nella procedura ordinaria a prevalenza Camera, prevista per la generalità delle leggi (art. 70, secondo e terzo comma) la Camera approva un testo di legge e lo trasferisce immediatamente al Senato che, entro 10 giorni e su richiesta di 1/3 dei suoi membri, può decidere se esaminarlo e nei trenta giorni successivi può votare proposte emendative che la Camera accetta o rifiuta a maggioranza semplice. Il Senato svolge qui una funzione di ponderazione, consiglio, ma senza poter esplicare un effettivo potere di blocco sulla Camera dei deputati, la quale comunque, entro un arco temporale piuttosto ristretto (40 giorni) può approvare in via definitiva il testo già licenziato e con la mera maggioranza semplice.
Nel procedimento ordinario con intervento obbligatorio del Senato, ferma la finale e definitiva decisione della Camera, il Senato ha non la facoltà, ma l’obbligo di esprimersi entro 15 giorni, entro i quali può proporre emendamenti. Questo procedimento è previsto per le leggi di bilancio e leggi finanziarie che implicano nuove o maggiori spese. Anche in tal caso la Camera ha l’ultima parola, ma la peculiare importanza della materia trattata impone una presa di posizione da parte del Senato, che potrà sfociare in una proposta emendativa o limitarsi a un mero vaglio positivo sulla legge oggetto di disamina.
Infine la procedura ordinaria rinforzata è prevista per le sole leggi che fanno applicazione della cosiddetta clausola di supremazia (art. 70, quarto comma), vale a dire per le leggi che consentono allo Stato di intervenire in deroga rispetto alle norme costituzionali di competenza (e quindi in materie di competenza regionale) quando vi sia l’esigenza di un intervento indifferenziato a livello nazionale a tutela dell’unità giuridica ed economica dello Stato o per motivi di interesse nazionale. Per queste particolari leggi, il Senato ha facoltà – non l’obbligo – di prendere in esame il testo, ma se apporta modifiche ad esso e le approva a maggioranza assoluta, la Camera può respingerle solo deliberando a propria volta a maggioranza assoluta dei propri componenti.
Il quadro delle attribuzioni del Senato inerenti l’esercizio della funzione legislativa è completato dal potere di iniziativa legislativa qualificata o rinforzata. Dispone infatti l’art. 71, secondo comma, che il Senato, a maggioranza assoluta dei suoi membri, può presentare proposte di legge alla Camera, che è tenuta a prendere in esame il progetto medesimo e a votarlo, per approvarlo, respongerlo in blocco o modificarlo, entro sei mesi dalla presentazione da parte del Senato.
La presenza di più procedimenti legislativi, tra i quali scegliere a seconda della materia, rende evidentemente molto importante il momento della individuazione del procedimento da seguire. Approvare una legge con un procedimento sbagliato, infatti, può tramutarsi in un vizio in procedendo della stessa, sindacabile dalla Corte costituzionale. Per questa ragione è stato introdotto una fase preventiva di arbitrato politico fra i Presidenti delle due Camere, che, con deliberazione insindacabile, procedono all’assegnazione dei diversi progetti di legge alle diverse sedi procedimentali. Un meccanismo finalizzato ad evitare l’esplosione del contezioso costituzionale sui vizi procedimentali e che potrà semmai portare a qualche problema applicativo in caso di divergenza politica fra i due Presidenti di Assemblea.

5. Epilogo
I rispettivi ruoli delle due Camere del Parlamento sono, nel complesso, ben definiti.
La Camera dei deputati è l’Assemblea politica, che traduce in norme imperative l’indirizzo programmatico del Governo e concorre con questo all’esercizio della funzione di direzione politica. E’ la Camera entro la quale si svolge il processo politico-rappresentativo degli interessi generali, l’elaborazione dialettica dell’indirizzo di governo.
Il Senato viene invece a configurarsi come l’Assemblea dei raccordi e delle garanzie interordinamentali in un sistema di governo contrassegnato da un pluralismo territoriale e istituzionale accentuato. E’ la Camera che dà forma istituzionale ai principi di sussidiarietà e di leale collaborazione, favorendo l’incontro e la composizione fra le istanze centralistiche statali e gli interessi delle comunità locali, e aumentando – attraverso la verifica sull’attuazione delle politiche pubbliche – la compattezza e l’efficacia dell’azione di governo. In questo ruolo di preventiva sintesi degli interessi dei diversi livelli di governo e di controllo ex post delle politiche pubbliche, il Senato può giocare un ruolo importante nei rinnovati equilibri della forma di governo, senza essere confinato nella posizione di una Camera ancillare o subalterna all’Assemblea politica.
Perché tale disegno si realizzi compiutamente e non si passi da un bicameralismo perfetto a uno zoppo (una sorta di monocameralismo “di fatto”), è però necessario che il Senato sia dotato di un apparato di poteri adeguato ad assecondarne le ambizioni. Condizione che al momento non può dirsi sempre rispettata.
E ciò non tanto per l’assenza di un meccanismo di elezione popolare diretta dei membri, che verosimilmente porterà al seggio senatoriale personalità politiche di secondo piano, direttamente selezionate dai leader di partito in accordo con i Presidenti di Regione; in prospettiva comparata, infatti, l’elezione diretta è piuttosto l’eccezione che la regola, e non pregiudica, in sé, la funzionalità politica delle Seconde Camere. Piuttosto a rendere dubbia la capacità di influenza e di codecisione politica del nuovo Senato sono la libertà del mandato rappresentativo (sulla quale si è già insistito) e il fatto che alcune delle sue funzioni più importanti e innovative (come quella di verifica sulla attuazione e implementazione delle leggi statali) non sono precisamente definite dal testo costituzionale, e dovranno piuttosto essere riempite di contenuti dalla legge ordinaria, dalla quale dipenderà, in definitiva, la reale dimensione politica di tali poteri. Insufficiente appare pure la dotazione di poteri non legislativi, ma di sicuro impatto politico, e riferibili alla funzione di garanzia che il Senato si candida a svolgere. Penso soprattutto alla titolarità di poteri di nomina. Venuta meno la originariamente prevista designazione senatoriale di due giudici costituzionali, il testo di riforma attuale si limita a rimettere alla legge la previsione dei modi di partecipazione del Senato alle nomine governative. Sotto questo riguardo, la legge, trasferendo al Senato nomine oggi affidate ai Presidenti delle Camere o prevedendo l’espressione di un parere vincolante sulle più importanti nomine governative, come ad esempio quelle nelle aziende pubbliche, potrebbe dare corpo a quella funzione di advise and consent così efficacemente esercitata dal Senato statunitense e motivo non secondario del suo prestigio e della sua influenza nella forma di governo.