Di Giuseppa Damiri – Docente a contratto di diritto del lavoro nell’Università di Messina

Sommario: 1. La formazione professionale: espressione della persona come individuo e come lavoratore. — 2. Il ruolo dei fondi interprofessionali nell’opera di edificazione di un sistema di formazione continua in Italia. — 3. La transizione dei fondi interprofessionali dall’area delle politiche attive a quella delle politiche passive. — 4. Il coinvolgimento delle parti sociali e dell’ANPAL nelle strategie di promozione e tutela della professionalità nel mercato del lavoro. — 5. Conclusioni.

  1. La formazione professionale: espressione della persona come individuo e come lavoratore. — Nel contesto lavorativo e professionale attuale, in continua evoluzione, e che richiede skill sempre più aggiornate, diventa essenziale per le aziende che intendano rimanere competitive sul mercato, investire sulla formazione dei propri dipendenti.

La formazione continua rappresenta oggi un tassello fondamentale per motivare e trattenere in azienda i migliori talenti, creando così delle eccellenze che porteranno ad un miglioramento dei risultati di business e ad un aumento delle probabilità di successo dell’impresa1.

La Carta Costituzionale inserisce nell’ambito delle previsioni relative ai rapporti economico-sociali una norma (art. 35) che affida alla Repubblica il compito di “curare la formazione e l’elevazione professionale dei lavoratori”, attribuendo, poi, alle Regioni la competenza ad attuarlo (art. 117). L’impegno per la formazione e l’elevazione professionale dei lavoratori rappresenta un vero e proprio obbligo sociale per consentire a tutti il raggiungimento dei più alti livelli professionali2 .

Dalla lettura dell’art. 35 Cost. emerge chiaramente il carattere democratico- sociale della nostra Costituzione, in esso, infatti, il costituente ha cercato di dare una risposta positiva ai problemi relativi alla “questione sociale” per cui il lavoro non deve solo promuovere lo sviluppo della società, ma soprattutto favorire la realizzazione dell’individuo all’interno di essa, sancendo obiettivi di uguaglianza formale e sostanziale, sia per aspetti essenziali della condizione operaia individuale, sia attinenti alla partecipazione sociale e politica dei lavoratori come classe3.

Con la norma in esame la Carta Costituzionale, da una parte, si è allineata ad altre costituzioni moderne che ritengono politicamente opportuno menzionare espressamente la formazione professionale tra gli strumenti di garanzia dell’interesse dei lavoratori alla continuità dell’occupazione, intesa come continuità della professione, dall’altra, è andata oltre, prevedendo

1 V. I fondi interprofessionali per la formazione aziendale, in https://www.24orebs.com

2 Cfr. M. NAPOLI, “Regione, formazione professionale e rapporto di lavoro”, in Riv.giur.lav.,1975, I, p. 732.

3 Cfr. Tiziano TREU, Rapporti economici, in Commentario della Costituzione a cura di G. BRANCA, Bologna, 1979, p. 4 e ss.

l’obbligo per la Repubblica di predisporre le misure specifiche perché i lavoratori possano conseguire i più alti livelli di vita professionale4.

La disposizione normativa si colloca tra le norme generatrici di obblighi sociali5, come specificazione del più ampio principio consacrato nell’art. 1 della Cost., il quale esprime l’accoglimento di una concezione generale della vita secondo la quale deve vedersi nel lavoro la più efficace affermazione della personalità sociale dell’uomo, il mezzo attraverso il quale ciascuno riesce ad esprimere la potenza creativa in lui racchiusa e soddisfare il proprio debito verso la società, partecipando all’opera costitutiva della collettività in cui vive; del disposto dell’art. 3 della Cost., là dove si coniuga il riconoscimento della pari dignità sociale di tutti i cittadini con il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese6; ed infine, dell’art. 4 della Cost., il quale sancendo accanto al diritto al lavoro il dovere corrispondente riafferma concretamente il valore giuridico dei principi enunciati negli artt. 1 e 3 Cost., sembrando altrimenti contraddittorio che lo Stato, mentre si proclama fondato sul lavoro, si disinteressi poi dell’effettivo contributo dei cittadini all’attività lavorativa su cui si basa7.

Fin dal sorgere dello Stato unitario, la formazione tecnico-professionale è stata oggetto di specifica cura ed iniziativa sia da parte dei pubblici poteri sia da parte della contrattazione collettiva corporativa, tuttavia, l’art. 35 Cost. ha avuto il merito di operare un importante cambiamento di prospettiva sia per quanto riguarda il profilo dei beneficiari che quello dei destinatari della stessa. Infatti, i beneficiari della norma non sono soltanto i fanciulli e gli adolescenti ma i lavoratori, con il che si legittima e si esige un intervento a favore di tutte le classi di età, rompendo il nesso strumentale tra formazione professionale e primo avviamento al lavoro. In secondo luogo, si ritiene necessario affidare il compito della cura della formazione professionale dei lavoratori non già allo Stato come apparato centralizzato di governo, ma alla Repubblica, in considerazione dell’art. 117 della Cost. che attribuisce alle regioni a statuto ordinario la competenza nella materia “istruzione professionale e artigiana” e dell’art. 11 della Cost., secondo il quale la Repubblica può raggiungere le finalità poste dalla Carta Costituzionale con l’adesione ad organismi sovranazionali8 .

Chiaro è il fine dell’art. 35 Cost. di riconoscere alla formazione un ruolo di primo piano nel processo di risanamento dei deficit protettivi del welfare, in quanto esso, consentendo al lavoratore di conservare il posto attraverso la sua disponibilità e capacità di aggiornare periodicamente le sue conoscenze ed il suo know how9, bene si presta a qualificarsi come uno dei mezzi più efficaci per combattere il grave fenomeno della disoccupazione sotto un duplice aspetto: come rimedio preventivo alla disoccupazione, fornendo le professionalità richieste dalle imprese e, come rimedio concretantesi in azione successiva alla disoccupazione stessa, accrescendo la capacità dei soggetti di cogliere le opportunità occupazionali esistenti10.

4 Cfr. M. NAPOLI, op. cit., p. 20.

5 Cfr. M. S. GIANNINI, “Rilevanza costituzionale del lavoro”, in Riv. Giur. Lav., 1949-50, p. 4 e ss.

6 Cfr. C. SMURAGLIA, Lo spirito della Costituzione, in C. SMURAGLIA, a cura di, La Costituzione, 70 anni dopo, Roma, 2019, p. 289.

7 Cfr. C. MORTATI, “Il lavoro nella Costituzione”, in Dir. Lav., 1954, I, p. 152.

8 Cfr. M. NAPOLI, op. cit., p. 21.

9 Cfr. B. VENEZIANI, “La formazione dei lavoratori dalla concertazione triangolare al Pacchetto Treu”, in Il lavoro nella giurisprudenza, 1998, n.1, p. 6.

10 Cfr. C. ULISSE, “Addestramento professionale”, in Enciclopedia, 1958, I, p. 1.

E’ palese, dunque, la logica perseguita dalla norma costituzionale, ovvero assegnare alla formazione, nelle sue diverse tipologie (formazione di base, permanente e continua), un ruolo chiave all’interno del sistema previdenziale, quale strumento mediante il quale può trovare inveramento il programma di giustizia sociale che risulta dal combinato disposto degli artt. 3, 2° co. e 38 della Costituzione allo scopo di assicurare a tutti l’effettività dei diritti di libertà11, riservando, invece, alla pluralità dei soggetti pubblici e privati destinatari di essa, la concreta determinazione delle modalità della sua realizzazione, in una direzione di maggiore coerenza con i meccanismi che presiedono ai processi di autoregolamentazione collettiva, quali fattori di integrazione della previdenza sociale nell’economia di mercato, ai fini della costruzione di un nuovo sistema di welfare che combini espressamente coesione sociale e competitività economica12 .

  • Il ruolo dei fondi interprofessionali nell’opera di edificazione di un sistema di formazione continua in Italia. — La prima applicazione della direttiva contenuta nell’art. 35, 2° co., Cost. si è avuta con la L. 29 aprile 1949 n. 264, la quale, all’interno degli interventi tendenti a contribuire alla lotta contro la disoccupazione, conteneva un apposito titolo dedicato all’addestramento professionale degli apprendisti artigiani, dei lavoratori in soprannumero e dei disoccupati. I beneficiari delle iniziative formative erano soprattutto i lavoratori adulti espulsi dal processo produttivo a seguito della riconversione dell’apparato produttivo, infatti, i corsi per disoccupati erano rivolti all’addestramento, alla qualificazione, al perfezionamento e alla rieducazione professionale dei lavoratori che, a causa dello stato di disoccupazione, avessero bisogno di riacquistare, accrescere o mutare rapidamente le loro capacità tecniche, adattandole alle necessità dell’efficienza produttiva e alle esigenze del mercato interno13. Collocate nel contesto storico che le ha generate, le disposizioni della L. n. 264 del 1949 permettevano di intravedere negli interventi in materia di formazione professionale uno degli strumenti di politica sociale tendenti ad attutire gli effetti più vistosamente dannosi della disoccupazione di massa e, contemporaneamente, ad agevolare la riconversione di un sistema che aveva ingenerato un totale distacco tra l’istruzione professionale e le strutture produttive, con un enorme spreco di risorse14.

Al fine di porre ordine all’interno di un sistema così farraginoso è stata emanata la legge quadro nazionale sulla formazione professionale, la L. n. 845 del 21 dicembre 1978 che si è fatta carico di fornire, all’art.1, una definizione di formazione professionale come complesso delle “iniziative, costituenti un servizio di interesse pubblico inteso ad assicurare un sistema di interventi formativi finalizzati alla diffusione delle conoscenze teoriche e pratiche necessarie per svolgere ruoli professionali e rivolti al primo inserimento, alla qualificazione, alla riqualificazione, alla specializzazione, all’aggiornamento ed al perfezionamento dei lavoratori, in un quadro di formazione permanente”15. Essa aveva stabilito la competenza delle Regioni in materia di organizzazione ed attuazione di iniziative formative dirette alla qualificazione e specializzazione di chi una volta assolto

11 Cfr. G. PROIA, I Fondi interprofessionali per la formazione continua: natura, problemi, prospettive”, in ADL,2006, fasc. 2, p. 471.

12 Cfr. L. MENGONI, I diritti sociali, in Arg.dir.Lav., 2000, p. 14.

13 Cfr. M. NAPOLI, op. cit., p. 23.

14 Cfr. C. SMURAGLIA, “Crisi economica e tutela del lavoro: interventi delle regioni e azione sindacale”, in Riv. Giur. Lav., 1976, I, p. 210-211.

15 V. M. T. SAFFIOTI, “I Fondi interprofessionali per la formazione continua fra Stato, Regioni e normativa comunitaria”, in Dir. Lav., 2005, parte I, p. 283.

l’obbligo scolastico non avesse mai lavorato e di chi avesse bisogno di acquisire specifiche competenze professionali e fosse in possesso del diploma di scuola media superiore. Peraltro, la medesima legge aveva istituito un Fondo di rotazione finalizzato all’accesso al Fondo Sociale Europeo ed al Fondo Regionale Europeo per i progetti realizzati a mente della stessa legge quadro. Tale Fondo attraeva i due terzi delle entrate derivanti dall’aumento contributivo dello 0,30% delle retribuzioni soggette all’obbligo contributivo che la legge quadro aveva disposto intervenendo sull’art. 12 della Legge n°160 del 1975 in materia di contributo per l’assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione involontaria16.

E, tuttavia, nella seconda metà del secolo scorso le iniziative regionali si sono concentrate principalmente sulla formazione iniziale dei giovani, trascurando la possibilità di sostenere le iniziative formative delle imprese a favore dei propri lavoratori. Sono state le risorse del Fondo Sociale Europeo che, sin dall’inizio degli anni ’70, hanno rappresentato il sostegno finanziario principale per gli investimenti in formazione continua delle imprese italiane.

Il sistema, però, evolve in maniera significativa sul finire degli anni ’90, quando grazie alla Legge n°236 del 1993 si passa da un sistema di formazione fortemente dipendente dai finanziamenti del Fondo Sociale Europeo ad un sistema nuovo.

Con tale legge vengono messe a disposizione delle imprese e dei lavoratori risorse per l’elaborazione di progetti formativi non cofinanziate dal Fondo Sociale Europeo, avviando una nuova frontiera in materia di formazione sia da un punto di vista socio-politico sia da un punto di vista economico17 . E’ l’art. 9 della suddetta legge a prevedere, per la prima volta, che possano definirsi “attività di formazione professionale continua” quelle rivolte a soggetti adulti occupati, alle quali il lavoratore può partecipare sia per autonoma scelta, sia perché predisposte dalle aziende al fine di adeguarne o di elevarne le professionalità coerentemente con l’innovazione tecnologica ed organizzativa del processo produttivo18. Fu creato, infatti, uno stabile canale nazionale di sostegno finanziario alle iniziative di formazione continua: si tratta della quota di un terzo del Fondo per la formazione professionale ex art. 9, co°5, della legge 1993 n°236, alimentato principalmente mediante l’aumento dello 0,30% del contributo obbligatorio posto a carico dei datori di lavoro, iscritti nell’assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione involontaria ex art. 25 della legge 21 dicembre 1978, n°845, ad ulteriore conferma del perdurante nesso esistente fra formazione e disoccupazione.

La nuova prospettiva proposta dalla L. n°236 del 1993 muoveva in verità dal bisogno di superare l’impostazione della legge quadro sulla formazione professionale del 1978, prevalentemente indirizzata a valorizzare la formazione di base, e dalla consapevolezza di dover fronteggiare tutte le sfide provenienti dal mercato del lavoro sempre più caratterizzato dalla frammentazione delle professionalità e dall’esigenza di aggiornamento e creazione di nuove figure professionali rispondenti alla richiesta di flessibilità anche tecnologica scaturente dall’apparato produttivo19, incentivando la

16 Cfr. M. CORTI, “I fondi interprofessionali per la formazione continua: il caso del Fond.E.R. (Fondo interprofessionale per la formazione continua negli enti religiosi)”, in www.olir.it, p. 4.

17 V. Fondi interprofessionali: ruolo ed evoluzione. Studio progettuale per l’implementazione delle Linee guida per la formazione, in www.adapt.it, p. 38-39.

18 V. P. TIRABOSCHI, “Fondi interprofessionali 2008”, in DDP Comm., 2008, p. 1.

19 Cfr. B. VENEZIANI, op. cit., p. 8.

crescita di un modello sociale equilibrato e di una capacità competitiva adeguata al nuovo contesto europeo ed internazionale20.

La materia della formazione professionale e dei soggetti ad essa interessati è stata ulteriormente arricchita dall’intervento della Legge n.196/1997, recante norme per la promozione dell’occupazione21, il cui art. 17 evidenziava chiaramente la volontà del legislatore di coinvolgere più direttamente le parti sociali nella gestione e nel finanziamento della formazione continua, prevedendo la destinazione progressiva delle risorse del Fondo per la formazione professionale agli interventi di natura formativa effettuati nell’ambito di piani formativi aziendali o territoriali concordati fra le parti sociali con riferimento a tre diverse categorie di lavoratori: quelli occupati in azienda, quelli posti in mobilità e quelli privi di occupazione22 .

Tuttavia, una vera svolta nell’opera di edificazione di un sistema di formazione continua in Italia si è avuta con la nascita dei Fondi interprofessionali. L’art. 118 della Legge 388 del 2000 ha disposto che, al fine di promuovere la formazione continua possono essere istituiti, per ciascuno dei settori economici dell’industria, dell’artigianato, dell’agricoltura e del terziario, fondi paritetici interprofessionali nazionali per la formazione continua sulla base di accordi interconfederali stipulati dalle organizzazioni sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori, maggiormente rappresentative23. L’indicazione dei settori interessati non preclude tuttavia la possibilità di istituire fondi per altri settori sulla base di un accordo fra le organizzazioni rappresentanti dei datori di lavoro e quelle dei lavoratori. Tali fondi sono abilitati a finanziare piani formativi aziendali o territoriali o anche individuali, che siano stati preventivamente concordati fra le parti sociali, e sono finanziati con le risorse derivanti dal contributo integrativo previsto dalla legge quadro n°845 del 1978 all’art.2524 .

Lo scopo dei fondi interprofessionali è quello esplicitato dalla legge stessa ed è costituito dalla convergenza di tre obiettivi distinti, ma, tra loro complementari: “promuovere lo sviluppo della formazione professionale continua”, “garantire la competitività delle imprese” e “assicurare l’occupabilità dei lavoratori”. Si tratta di obiettivi che mirano a realizzare interessi di natura diversa: sociale, quello di promuovere e finanziare la qualificazione e la riqualificazione professionale dei lavoratori per sostenere l’incremento occupazionale ed, economico, quello di incoraggiare la competitività delle imprese25.

La disciplina legale dei fondi interprofessionali per la formazione continua trova, quindi, la sua ratio

in alcuni principi che connotano l’evoluzione della nostra Costituzione.

Anzitutto, è possibile ravvisarvi il modello del conferimento a soggetti privati, nello specifico a formazioni sociali qualificate, di funzioni aventi rilevanza pubblica, quale espressione del principio di sussidiarietà, in base al quale lo Stato non si prende cura direttamente di tutti i bisogni che abbiano una rilevanza pubblica, lasciando alle comunità intermedie di provvedere a ciò quando la loro azione

20 Cfr. P. TIRABOSCHI, op. cit., p. 2.

21    V. Legge 24 giugno 1997, n°96 “Norme in materia di promozione dell’occupazione”, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, n°154 del 4 luglio 1997 – Supplemento ordinario n°- 136.

22 Cfr. M. T. SAFFIOTI, op. cit., p.284.

23 V. L. n°388 del 23 dicembre 2000, “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001), art. 118, “Interventi in materia di formazione professionale nonché disposizioni in materia di attività svolte in fondi comunitari e di Fondo Sociale Europeo”.

24 Cfr. M. T. SAFFIOTI, op. cit., p. 284.

25 Cfr. G. PROIA, op. cit., p. 471.

possa risultare più efficace26. Si spiega, così, la scelta operata dal legislatore nel campo della formazione continua, considerando, da un lato, i risultati non proprio esaltanti delle iniziative formative gestite dalle amministrazioni pubbliche, e, dall’altro, il ragionevole affidamento che può essere riposto sull’efficienza dell’azione delle istituzioni bilaterali, sia pure sotto la vigilanza pubblica, nell’attività di selezione, promozione e monitoraggio dei programmi formativi27.

In secondo luogo, la scelta compiuta dal legislatore in ordine ai fondi interprofessionali trova fondamento anche nel fatto che la formazione continua, essendo destinata ad operare nei confronti dei lavoratori occupati, richiede necessariamente, perché possa svilupparsi, la regolamentazione contrattuale dei suoi presupposti e delle sue condizioni ad opera delle fonti collettive che, di norma, regolano il rapporto di lavoro28. L’ambito della bilateralità, infatti, proprio perché coinvolge direttamente le organizzazioni di rappresentanza datoriali e sindacali, costituisce il terreno più vicino e coerente all’intercettazione ed identificazione della domanda di formazione continua, individuando soluzioni innovative nella gestione delle risorse e dei piani formativi. Di qui, allora, l’importanza del ruolo e del coinvolgimento delle stesse parti sindacali nella costituzione e nella gestione dei fondi interprofessionali29.

Pacifico, dunque, che il paradigma degli enti bilaterali ha sicuramente ispirato il legislatore nell’ambito delle disposizioni di cui all’art. 118 della L. n. 388 del 200030, è pur vero, però, che lo scopo per il quale i fondi interprofessionali sono stati costituiti e la finalità d’interesse generale perseguita, lo hanno indotto ad istituire un vero e proprio regime ad accesso controllato per effetto dell’istituzione di una barriera all’entrata, costituita da un’autorizzazione da parte del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e di una vigilanza sulla gestione degli stessi affidata all’ANPAL31.

L’art. 118 della L. n°388 del 2000 delinea, quindi, un sistema di formazione continua con una configurazione nuova, secondo una logica mutualistica, gestito dalle parti sociali ma nel contempo soggetto alla costante vigilanza del soggetto pubblico, al fine di individuare quel giusto punto di equilibrio fra autonomia operativa dei singoli fondi e potestà di controllo esercitata dallo Stato che consenta la realizzazione dei due diversi interessi sottesi alla ratio dell’istituto 32.

Interesse di natura certamente pubblica quello relativo allo sviluppo della formazione professionale continua, non solo perché esso rientra tra i compiti che l’art. 35, 2° co. Cost. pone direttamente in capo alla Repubblica (“curare la formazione e la elevazione professionale dei lavoratori”), ma anche perché la formazione è lo strumento attraverso il quale può trovare attuazione il diritto al lavoro previsto dall’art. 4 della Cost., ed il progetto di giustizia sociale che risulta dal combinato disposto degli artt. 3, 2°co. e 38 della Carta Costituzionale. Mentre certamente di natura privata, anche se funzionali alla realizzazione di un interesse generale, sono l’interesse del datore di lavoro ad avere risorse umane che abbiano, e mantengano nel tempo, le competenze e le capacità professionali necessarie per assicurare la competitività dell’impresa, sia l’interesse del lavoratore a sviluppare il

26 Cfr. M. SQUEGLIA, Contribuzione dei fondi paritetici interprofessionali per la formazione continua e ricorso all’art. 6, co. 2, D. L. n. 78 del 2010, in DRI, 2012, n. 2. P. 546.

27 Cfr. G. PROIA, op. cit., p. 472.

28 Cfr. T. TREU, Riforma o destrutturazione del welfare, in Dir. Lav. Rel. Ind.,2002, p. 554.

29 Cfr. G. PROIA, op. cit., p. 473.

30 Cfr. M. NAPOLI, “Gli enti bilaterali nella prospettiva di riforma del mercato del lavoro”, in Jus, 2003, p. 241.

31 V. Art. 118, co. 2°, L. n. 388 del 23 dicembre 2000.

32 V. Circolare INPS n. 71 del 2 aprile 2003.

patrimonio di conoscenze indispensabili per reperire e conservare sul mercato del lavoro un’occupazione “di qualità”33.

  • La transizione dei fondi interprofessionali dall’area delle politiche attive a quella delle politiche passive. — Nella disciplina dei Fondi interprofessionali è possibile ravvisare una più generale linea di tendenza che attraversa l’evoluzione del modello di welfare e che vede una ricerca della razionalizzazione dell’intervento pubblico, su un duplice versante: da una parte, il contenimento dell’intervento diretto dello Stato e, proprio in virtù del principio di sussidiarietà, la contestuale promozione dell’azione dei privati e, in particolare, di quelle formazioni sociali qualificate protette dall’art. 39 della Cost.; dall’altra parte, il consolidamento, nell’ambito del sistema di protezione sociale, del ruolo delle tutele non meramente economiche, bensì aventi ad oggetto prestazioni di servizi, le quali, come nel caso della formazione continua, essendo finanziate con un’aliquota della contribuzione relativa all’assicurazione contro la disoccupazione involontaria, si caratterizzano come parzialmente sostitutive della semplice tutela assistenziale di natura meramente economica34.

Negli ultimi anni, la crisi economica e recessiva ha reso sempre più incisivo il ruolo sociale dispiegato dalle prestazioni private assicurate dagli organismi bilaterali, il welfare pubblico, pur teso all’universalità, ha chiamato in causa il welfare contrattuale in modo progressivo e ormai sistemico nelle maglie della previdenza, delle prestazioni sociali e sanitarie, degli ammortizzatori sociali35. E proprio in quest’ultimo ambito, in un’ottica di potenziamento ed estensione degli strumenti di tutela del reddito, il ruolo “vocazionale” dei fondi interprofessionali per la formazione continua, ovvero quello di attori di una politica attiva rivolta ai lavoratori occupati, è stato parzialmente accantonato in favore di un ruolo nuovo e più rispondente, secondo il legislatore, alle attuali esigenze del mercato del lavoro, un ruolo di sostegno alle politiche passive in situazioni di crisi. Infatti, il D.L. 29 novembre 2008, n° 185, convertito in L. 28 gennaio 2009, n° 2, configurando i fondi interprofessionali per la formazione continua quali gestori di un ammortizzatore sociale in partnership con lo Stato, ha previsto all’art. 19 che “questi ultimi, insieme ai fondi di cui all’art. 12 del D. Lgs. 10 settembre 2003, n. 276 e successive modificazioni, possono destinare interventi, anche in deroga alle disposizioni vigenti, per misure temporanee ed eccezionali anche di sostegno al reddito per l’anno 2009, volte alla tutela dei lavoratori, anche con contratti di apprendistato o a progetto, a rischio di perdita del posto di lavoro”36.

Natura e profondità della crisi inducono il legislatore a prorogare tale previsione di interventi di sostegno al reddito nell’ambito del sistema degli ammortizzatori in deroga, attraverso il ricorso alle risorse dei fondi interprofessionali, a tutto il 201037, 201138 e 201239, ed in ultimo, poi, anche la L. 28 giugno 2012, n° 92, la c.d. riforma Fornero, ha favorito l’impiego delle risorse dei fondi paritetici interprofessionali verso interventi di sostegno al reddito disciplinando all’art. 3, la possibilità che, in ciascuno dei due modelli di fondo bilaterale di solidarietà delineati dallo stesso, possa confluire l’eventuale fondo interprofessionale istituito, ai sensi dell’art. 118 della L. n°388 del 2000, dalle

33 Cfr. G. PROIA, op. cit., p. 471.

34 Cfr. G. PROIA, op. cit., p. 474.

35 Cfr. Gli Enti bilaterali in Italia Primo Rapporto nazionale 2013, p. 17.

36 V. Art. 19, co. 7°, D. L. 29 novembre 2008, n. 185.

37 V. Legge n° 191/2009, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. 38 V. Legge n° 220/2010, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. 39 V. Legge n° 183/2011, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato.

medesime parti firmatarie, seppur con modalità differenziate a seconda del tipo di fondo bilaterale di solidarietà considerato40 .

Il fondo delineato dall’art. 3, co. 4° può essere considerato come il tipo ordinario (o generale) di fondo bilaterale di solidarietà previsto dalla riforma Fornero, quello che si inquadra all’interno di un contesto prettamente pubblicistico, essendo esemplato sul modello di fondo bilaterale costituito presso l’INPS, ai sensi dell’art. 2, co. 28°, Legge n. 662 del 199641. In esso affluiscono integralmente le risorse derivanti dal gettito del contributo integrativo dello 0,30% delle retribuzioni soggette all’obbligo contributivo dovuto per l’assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione involontaria ex art. 25 L. 845/1978, relativamente ai datori di lavoro che facoltativamente aderiscono al fondo interprofessionale; in pratica, dunque, queste somme di denaro incassate dal fondo bilaterale di solidarietà possono essere impiegate per assicurare ai lavoratori una tutela in costanza di rapporto di lavoro nei casi di riduzione o sospensione dell’attività lavorativa per cause previste dalla normativa in materia di integrazione salariale ordinaria o straordinaria, facendo assumere al fondo interprofessionale il ruolo di un ammortizzatore sociale privatistico di carattere sostitutivo o integrativo di quelli pubblici, volto a finanziare il sostegno al reddito nei settori non coperti dall’intervento della Cassa integrazione guadagni42. Evidente è in questo caso il rischio di neutralizzare lo scopo principale per il quale i fondi interprofessionali per la formazione continua sono stati istituiti, ovvero favorire la riqualificazione degli esuberi e dei disoccupati potenziando il capitale umano in generale, al fine di rendere i lavoratori più garantiti nel mercato e di aumentarne la mobilità professionale43.

Alternativo o speciale è, invece, l’altro tipo di fondo bilaterale di solidarietà indicato al co. 14° dell’art. 3, ove si prevede che, “in riferimento ai settori non coperti da integrazione salariale, nei quali siano operanti, alla data di entrata in vigore della legge n. 92/2012, consolidati sistemi di bilateralità, quale quello dell’artigianato, le organizzazioni sindacali e imprenditoriali possono, nel termine di sei mesi dalla data di entrata in vigore della suddetta legge44, adeguare le fonti normative ed istitutive dei rispettivi fondi bilaterali ovvero dei fondi interprofessionali, prevedendo misure intese ad assicurare ai lavoratori una tutela reddituale in costanza di rapporto di lavoro, in caso di riduzione o sospensione dell’attività lavorativa, correlate alle caratteristiche delle attività produttive interessate. Qualora, a seguito della predetta trasformazione, venga ad aversi la confluenza, in tutto o in parte, di un fondo interprofessionale in un unico fondo bilaterale, rimangono fermi gli obblighi contributivi previsti dall’ art. 118 e le risorse derivanti da tali obblighi sono vincolate alle finalità formative”45.

In quest’ultimo caso, l’intervento del legislatore è stato determinante per salvaguardare lo scopo principale perseguito dal fondo interprofessionale per la formazione continua, infatti, l’esplicita previsione della destinazione funzionale delle risorse derivanti dagli obblighi contributivi previsti

40 Cfr. B. LA PORTA, Fondi di solidarietà bilaterali, in DPL, 2013, n. 17, p. 1101.

41 Nel testo (art. 2, comma 28, legge n. 662/1996) si prevede infatti l’istituzione di fondi di sostegno al reddito per “enti ed aziende pubbliche e privati erogatori di servizi di pubblica utilità” ma poi la possibilità viene generalizzata alle “categorie e settori d’impresa sprovvisti di sistema di ammortizzatori sociali”: con queste generalizzazioni sono rese inutili le prime limitazioni.

42 V. M. MISCIONE, Un modello privatistico di ammortizzatore sociale, in DPL, 1998, n. 23, p. 1511-1512.

43 Cfr. P. TIRABOSCHI, Contratto d’inserimento, fondi interprofessionali, disciplina comunitaria degli aiuti di Stato, in

DRI, 2004, pp. 92-93.

44 Le parole “nel termine di sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge” sono state sostituite con “entro il 31 ottobre2013” dal D.L. 28 giugno 2013, n. 76.

45 Cfr. B. LA PORTA, op. cit., p. 1103.

dall’art. 118 alle finalità formative ha rappresentato una chiara testimonianza della volontà dello stesso di non voler annullare la ratio storica che ha determinato la creazione dei fondi interprofessionali, ratio più volte messa in discussione, negli ultimi anni, da un generale ripensamento del sistema di sostegno al reddito che, attraverso forme decentrate ed autogestite di assicurazione, ha condotto alla devoluzione ai fondi interprofessionali di funzioni che vanno ad aggiungersi a quelle tradizionali della formazione professionale ed aventi ad oggetto, segnatamente, l’integrazione a forme di sostegno al reddito dei lavoratori non protetti dal tradizionale sistema degli ammortizzatori sociali46.

Ci si interroga su quale possa essere la ragione di questa “discrasia” fra i due commi dell’art. 3 che rispecchiano un diverso modus agendi del legislatore nel caso di confluenza del fondo interprofessionale all’interno del modello ordinario o alternativo e la risposta di questo atteggiamento difforme non può che essere ravvisata nel diverso carattere pubblicistico o privatistico che connota la natura giuridica del fondo bilaterale rispondente al modello ordinario o a quello alternativo.

Con l’approvazione definitiva del decreto legislativo sulla riforma degli ammortizzatori sociali in costanza di rapporto di lavoro, attuativo del Jobs Act, cambia l’assetto dei fondi di solidarietà bilaterali ed alcune delle previsioni di cui all’art. 3 della L. 28 giugno 2012, n. 92 vengono abrogate.

Anzitutto, è stabilito l’obbligo entro il 31 dicembre 2015 di estendere i fondi di solidarietà bilaterali per tutti i settori che non rientrano nell’ambito di applicazione delle integrazioni salariali ordinarie o straordinarie, in relazione ai datori di lavoro che occupano mediamente più di 5 dipendenti47, intervenendo così sulla disciplina precedente che si riferiva alle realtà aziendali più grandi, ovvero quelle con più di 15 dipendenti, e poi, è stato previsto che, a decorrere dal 1° gennaio 2016, il Fondo di solidarietà residuale assume una nuova denominazione, Fondo di Integrazione Salariale e sarà soggetto ad una nuova disciplina, difatti, cambia l’ambito di applicazione di tale Fondo48, riservato prima alle tipologie di datori di lavoro con più di 15 dipendenti e circoscritto, ora, ai datori di lavoro che occupano mediamente più di 5 dipendenti, a fronte del pagamento di un’aliquota dello 0,45% della retribuzione a partire dal 2016.

Nel nuovo contesto ordinamentale delineato dal decreto legislativo attuativo del Jobs Act sembrerebbe di assistere ad un progressivo avvicinamento della disciplina dei fondi bilaterali alternativi “puri”, espressione massima dell’autonomia privata collettiva49, ai fondi bilaterali di solidarietà ordinari “spuri” ex lege n° 662 del 1996, con l’ovvia conseguenza che, pertanto, dovrebbe venir meno anche la ratio della “discrasia” fra i commi 13° e 14° dell’art. 3 della L. n° 92/2012, prospettando la possibilità che anche nel caso di confluenza del fondo interprofessionale all’interno del fondo di solidarietà alternativo, le risorse derivanti dal contributo integrativo di cui all’art. 25, co. 4°, della L. n° 845 del 1978, relativamente ai datori di lavoro che volontariamente aderiscono al fondo interprofessionale, confluiscano integralmente nel fondo di solidarietà e possano essere utilizzate per finanziare forme di sostegno al reddito.

46 Cfr. M. SQUEGLIA, op. cit., p. 546.

47 V. Art. 26, co. 7°, dello Schema di Decreto Legislativo recante disposizioni per il riordino della normativa in materia di ammortizzatori sociali in deroga in costanza di rapporto di lavoro (Atto del Governo n. 179).

48 V. Art. 29, co. 1° e 2°, dello Schema di D. Lgs. (Atto del Governo n. 179), cit.

49 Cfr. sul punto M. CORTI, op. cit., p. 9.

Del resto, quest’eventualità potrebbe trovare un valido ancoraggio normativo nella misura prevista all’interno della legge di Stabilità 2015 che prevede la possibilità di versare all’entrata del bilancio dello Stato le risorse dei fondi interprofessionali per la formazione continua50.

Non è la prima volta che, per finanziare gli ammortizzatori in deroga, la longa manus pubblica si protende verso le risorse economiche contenute nel fondo per la formazione interprofessionale, tutte le volte, però, il legislatore ha giustificato tali misure con sacrifici eccezionali al sistema degli ammortizzatori sociali in deroga, oggi, invece, tale misura, non essendo destinata agli ammortizzatori sociali ma ad un più generico finanziamento del fabbisogno dello Stato, risulta non più giustificabile e, soprattutto, rischia di erodere un “salvadanaio” che al momento presenta delle eccedenze positive in quanto l’adesione ai fondi interprofessionali non comporta per le aziende un aumento del carico contributivo perché lo 0,30% è già compreso nell’aliquota versata dai datori di lavoro all’Inps per la disoccupazione involontaria51.

Un’attenta ricognizione della situazione che si sta protraendo ormai da diversi anni mostra come i fondi interprofessionali siano stati oggetto di prelievi forzosi per finanziare gli ammortizzatori sociali continuando a riproporre quei dubbi che già in passato avevano alimentato la diatriba sulla natura pubblica o privata del contributo che i datori di lavoro versano ai fondi interprofessionali per finanziarne l’attività52. Adesso, poi, in seguito a quanto previsto dalla legge di stabilità 2015, il dibattito potrebbe arricchirsi di un ulteriore argomento di riflessione in merito all’opportunità di assoggettare i fondi medesimi al controllo della Corte dei Conti sul presupposto che le risorse derivanti dall’aumento contributivo di cui all’art. 25 della L. n. 845 del 1978 che afferiscono ai fondi interprofessionali non sono più dirette a finanziare forme di sostegno al reddito dei lavoratori non protetti dal tradizionale sistema degli ammortizzatori sociali, ma confluiscono direttamente nel bilancio dello Stato e, quindi, come tali debbono essere soggette al controllo della Corte dei Conti, organo che nel nostro ordinamento, in ossequio al disposto dell’art. 100 della Carta Costituzionale, è deputato a questa specifica funzione53.

Dal punto di vista teleologico è stato evidenziato come il controllo sulla gestione sia diretto precipuamente a stimolare, nell’amministrazione o nell’ente controllato, processi di “autocorrezione” sia sul piano decisionale, gestionale ed organizzativo, che su quello dei controlli interni. Conseguentemente, l’imputazione alla Corte dei Conti del controllo sulla gestione esercitabile nei confronti dei fondi interprofessionali per la formazione continua non potrebbe configurarsi come il riconoscimento di un potere dello Stato che, non curante della natura privatistica e negoziale degli stessi finirebbe per intromettersi e ledere la loro autonomia statutaria, ma come l’ascrizione di un compito essenzialmente collaborativo posto al servizio di esigenze pubbliche costituzionalmente tutelate e, precisamente, volto a garantire l’interesse generale alla regolarità della gestione finanziaria e patrimoniale dell’ente, evitando il sospetto di compiacenti omissioni o l’affermarsi di pratiche

50 V. Legge 23 dicembre 2014, n. 190, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015).

51 V. Audizione dell’1 luglio 2015, Senato Commissione XI.

52 Cfr. M. SQUEGLIA, op. cit., p. 549 e sentenza Corte Costituzionale n. 51 del 13 gennaio 2005.

53 V. Art. 100, 2° co., Cost. che stabilisce: “La Corte dei Conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa, nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria”.

lassiste che non consentirebbero di utilizzare le risorse a disposizione nel modo più efficace, trasparente ed efficiente possibile, in ottemperanza al principio di cui all’art. 97 della Costituzione54.

  • Il coinvolgimento delle parti sociali e dell’ANPAL nelle strategie di promozione e tutela della professionalità nel mercato del lavoro. — La crisi strutturale che ha coinvolto i Paesi di vecchia industrializzazione, come il nostro, non ha comportato solo problemi finanziari e produttivi, ma anche una modifica dei modelli di consumo, spostando il baricentro della ripresa verso i mercati emergenti. Il nodo della scarsa crescita che ha caratterizzato negativamente l’andamento economico del nostro Paese, negli ultimi 20 anni, è stato attribuito ad una pluralità di elementi: la disoccupazione, le disparità nel mercato del lavoro, l’avanzamento tecnologico, l’ingresso di nuovi competitor che hanno imposto molteplici cambiamenti di prodotti e processi produttivi, l’inefficacia e la scarsa qualità del sistema formativo e la conseguente carenza di capitale umano qualificato55ed, in ultimo, l’impatto della crisi sanitaria ed economico-sociale innescata dall’emergenza epidemiologica da Covid-1956.

Il lifelong learning è ormai un punto cardine delle politiche dell’Unione Europea e la formazione continua è la migliore espressione di tale concetto poiché strutturalmente correlata alle dinamiche del lavoro, strumento imprescindibile per favorire l’occupabilità delle persone e la qualità delle imprese57. In questa prospettiva, si colloca anche la recente scelta del nostro legislatore di creare Il Fondo Nuove Competenze (FNC)58, strumento introdotto per arginare la crisi economica post Covid, al fine di consentire la graduale ripresa dell’attività dopo l’emergenza pandemica, favorendo l’attuazione di rimodulazioni dell’orario di lavoro finalizzate all’adeguamento e all’accrescimento delle competenze dei lavoratori59.

Il Governo e le Parti sociali, più volte, nell’ultimo decennio, sono intervenuti sul raccordo tra politiche passive ed attive del lavoro60, estendendo il ricorso alla formazione, allargando la platea dei destinatari agli incentivi, tradizionalmente destinati ai lavoratori occupati, nonché integrando la formazione con meccanismi di sostegno al reddito.

Questo percorso è proseguito con la costituzione di una rete nazionale dei servizi (pubblici e privati) per le politiche del lavoro che include i fondi interprofessionali61, valorizzati nel loro ruolo di “prossimità” alle esigenze aziendali in tema di sviluppo di competenze e considerati un vero e proprio stimolo per ogni imprenditore che voglia contrastare gli effetti della crisi finanziaria e della disoccupazione62.

54 Cfr. sentenza Corte Costituzionale n. 39 del 2014 relativamente ai principi costituzionali sui quali si fonda il controllo della corte dei Conti sulla gestione finanziaria delle amministrazioni pubbliche.

55 V. sul punto F. FERRANTE, Per la crescita ripartire dalle risorse umane, in lavoce.info, 4 novembre 2016.

56 Cfr. R. PESSI, Le categorie contrattuali ai tempi del Covid-19, in Diritto del lavoro ed emergenza pandemica, a cura di O. MAZZOTTA, Pacini Giuridica, 2021, p. 29.

57 Cfr. V. FERRI, G. TESAURO, I fondi interprofessionali nella strategia d’impresa, in Rivista quadrimestrale dell’INAPP, Anno VIII, n. 1/2018, p. 50.

58 V. Art. 88 della legge 17 luglio 2020, n.77 (c.d. Decreto Rilancio) e successivamente modificato dalla legge 13 ottobre 2020, n. 126 (c.d. Decreto Agosto).

59 V. Fondo Nuove Competenze, in http://www.wikilabour.it

60 V. Accordo Stato-Regioni, 12 febbraio 2009, in www.regioni.it

61 V. Decreto Legislativo 14 settembre 2015, n. 150, “Disposizioni per il riordino della normativa in materia di servizi per il lavoro e di politiche attive, ai sensi dell’art. 1, co. 3°, della Legge 10 dicembre 2014, n. 183.

62 Cfr. V. FERRI, G. TESAURO, op. cit., p. 51.

L’Agenzia Nazionale per le Politiche Attive del Lavoro (ANPAL), alla quale il D. Lgs. 14 settembre 2015, n. 150 ha trasferito la vigilanza ed il monitoraggio sulla gestione dei fondi paritetici interprofessionali nazionali per la formazione continua, già esercitati dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, il 10 aprile 2018 ha pubblicato la circolare n. 1 contenente le linee guida sulla gestione delle risorse finanziarie attribuite ai fondi paritetici interprofessionali per la formazione continua, prefiggendosi lo scopo di fornire a questi ultimi norme chiare ed aggiornate per la loro corretta gestione63.

La ratio che ispira tale documento è quella di rendere efficiente ed efficace uno strumento fondamentale delle politiche attive del lavoro come quello della formazione continua e questo anche in forte discontinuità con quanto fanno le regioni ormai da molti anni, con le loro lungaggini burocratiche ed i loro bandi molto spesso lontani dalle reali esigenze delle imprese e dei lavoratori.

Le linee guida della circolare n. 1 del 2018 hanno indicato infatti le modalità di utilizzo delle risorse finanziarie che debbono essere impiegate in attività di gestione, attività propedeutiche alla realizzazione dei piani formativi ed attività finalizzate alla realizzazione dei piani formativi64.

Con riferimento alle prime due categorie di attività, non vi sono dubbi che i fondi interprofessionali siano soggetti di diritto privato, anche se, secondo l’Anac, il dato formale della veste giuridica privatistica dei fondi non è di per sé sufficiente ad escludere la possibilità di qualificare giuridicamente i medesimi come organismi di diritto pubblico, tenuti al rispetto delle procedure di aggiudicazione imposti dal diritto europeo e nazionale in materia di appalti pubblici65 . Conseguentemente, nei casi in cui il fondo abbia intenzione di affidare lavori, servizi e forniture per la propria organizzazione e per il proprio funzionamento, a fronte di un corrispettivo, è tenuto ad applicare, le procedure di aggiudicazione previste dal codice dei contratti pubblici ed è sottoposto alla vigilanza dall’Anac. Le attività riconducibili alle suddette categorie sono quelle relative: all’organizzazione, gestione e controllo, all’analisi della domanda e dei fabbisogni formativi, alla raccolta, valutazione e selezione dei progetti sostenute dalle sedi nazionali e dalle eventuali articolazioni territoriali dei fondi 66.

Con riferimento alla terza categoria di attività, quelle finalizzate alla realizzazione dei piani formativi, la citata circolare n. 10 del ministero del Lavoro e delle politiche sociali precisa che i contributi destinati a finanziare in tutto o in parte i piani formativi territoriali, settoriali, aziendali o individuali67, concordati tra le parti sociali, ai sensi dell’art. 118 della L. n. 388/2000, debbono essere considerati come somme destinate a finanziare un servizio di interesse generale quale è la formazione, pertanto, non si genera un rapporto obbligatorio a prestazioni corrispettive. In questo caso, infatti, la concessione del contributo per il  finanziamento dei piani formativi è esattamente la  modalità

63 Cfr. S. PIRRONE, Linee guida sulla gestione delle risorse finanziarie attribuite ai fondi paritetici interprofessionali per la formazione continua di cui all’art. 118 della L. 23 dicembre 2000, n. 388, in https://www.anpal.gov.it/normativa, p.3.

64 Cfr. Commento del Direttore generale di Fon. Coop. Alla circolare n. 1 ANPAL del 10 aprile 2018, in https://www.foncoop.coop/normativa/circolari, p.1.

65 Cfr. R. CANTONE, Parere Anac sulla normativa del 15 gennaio 2016, op. cit., p.1.

66 Cfr. S. PIRRONE, op. cit., p. 4.

67 I piani territoriali prevedono azioni di formazione che coinvolgono imprese di settori produttivi diversi che operano sullo stesso territorio; i piani settoriali sono rivolti a più imprese dello stesso settore; i piani aziendali sono dedicati ai lavoratori delle singole aziende ed, infine, i piani individuali sono percorsi formativi volti alla riqualificazione delle competenze di uno o più lavoratori.

attraverso la quale i fondi sono chiamati a realizzare la propria attività istituzionale68. La formazione, così intesa, potrà essere svolta direttamente dalle imprese aderenti a favore dei propri dipendenti, da organismi accreditati secondo le normative regionali, da soggetti individuati sulla base dei criteri a tale scopo definiti dai fondi e possono riguardare: la progettazione degli interventi, la preparazione ed elaborazione dei materiali didattici, il personale docente, l’orientamento e la selezione dei partecipanti, la certificazione finale delle competenze, il controllo e la gestione dei corsi69.

L’ANPAL indica anche gli unici strumenti operativi utilizzabili per il finanziamento delle attività formative, ovvero il conto individuale o formazione ed il conto collettivo o di sistema. Con riferimento alla diffusa modalità del conto individuale, trattandosi di mera restituzione alle aziende titolari dei suddetti conti dei contributi da loro versati, il Ministero ritiene che l’esigenza di predeterminazione dei criteri e delle modalità della concessione dei finanziamenti possa essere soddisfatta dalle previsioni contenute nei regolamenti dei fondi o dalla manualistica appositamente predisposta per la gestione dei conti individuali aziendali, senza necessità di mediazioni per finanziare le proprie attività di formazione. Nel caso in cui, invece, l’assegnazione dei contributi per la formazione sia effettuata su base solidaristica, attingendo alle risorse del fondo che detiene un “conto collettivo”, chiamato così perché finanziato da tutti i contributi versati da tutte le imprese e potenzialmente aperto a tutte queste, non essendoci corrispondenza fra il versato e i contributi assegnati è indispensabile che “criteri, procedure e modalità di selezione dei beneficiari siano chiaramente predeterminati di volta in volta, mediante avvisi pubblici che rispettino i principi di trasparenza previsti per l’erogazione di contributi pubblici”70.

Il fondo interprofessionale deve garantire, sia che si tratti di conto individuale sia che si tratti di conto collettivo, la corretta attuazione del processo di condivisione delle parti sociali dei piani formativi da presentare, nel rispetto del principio alla base dell’art. 118 della L. n. 388/2000. La condivisione dei piani formativi deve essere ricercata prioritariamente al livello di rappresentatività corrispondente alla dimensione del piano formativo presentato71. Nel caso in cui l’azienda intenda richiedere l’approvazione del piano formativo avvalendosi di una rappresentanza territoriale, allora il piano deve essere convalidato dalle sigle sindacali che ne verificano l’attuazione e le reali necessità, nel caso, invece, in cui sono direttamente le parti sociali costituenti il fondo ad approvare il piano formativo non occorre alcuna verifica o autorizzazione72.

I fondi interprofessionali, ultimo baluardo delle politiche attive, sono stati citati ancora una volta da una legge sulle politiche passive, l’ultimo documento di economia e finanza sul reddito di cittadinanza e pensioni, il d. l. 28 gennaio 2019, n. 4, coordinato con la legge di conversione 28 marzo 2019, n. 26 che, per risolvere il problema dell’utilizzo dei fondi interprofessionali per la formazione di categorie di lavoratori non occupati, cosa che nella legge istitutiva non era prevista, ha introdotto l’art.11 bis che ha apportato delle modifiche al 1° comma dell’art. 118 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, prevedendo che i suddetti fondi, oltre a promuovere lo sviluppo della formazione continua, debbono promuovere anche “….percorsi formativi o di riqualificazione professionale per soggetti disoccupati o inoccupati…”; inoltre, “i fondi finanziano in tutto o in parte: 1) piani formativi aziendali,

68 Cfr. S. PIRRONE, op. cit., p. 6.

69 V. La formazione continua ed i fondi interprofessionali: novità importanti, in www.workmag.it/2018/05, p.3.

70 V. Il contributo allo sviluppo della formazione continua dei fondi interprofessionali del terziario 10 anni di attività a sostegno della competitività delle imprese e della crescita professionale delle risorse umane, in www.ebinter.it, p. 55.

71 Cfr. S. PIRRONE, op. cit., p. 7.

72 V. Fondi interprofessionali per la formazione continua: cosa sono e come funzionano, in https://www.qsa.it

territoriali, settoriali o individuali concordati tra le parti sociali; 2) eventuali ulteriori iniziative propedeutiche e comunque direttamente connesse a detti piani concordate tra le parti; 3) piani di formazione o di riqualificazione professionale previsti dal Patto di formazione di cui all’art. 8, comma 3, del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4”73.

Ai Fondi interprofessionali è stato richiesto quindi di supplire alla mancanza di risorse relative alla formazione dei lavoratori disoccupati e inoccupati, nel quadro generale dei provvedimenti che riguardano il reddito di cittadinanza.

Il Def 2019 ha introdotto anche delle norme inerenti all’attività dei fondi interprofessionali, stabilendo che questi ultimi possono, attraverso specifici avvisi pubblici, previa intesa in sede di Conferenza unificata Stato/Regioni/Parti Sociali, stipulare il patto di formazione per i disoccupati74; ed ancora, sia pure provvisoriamente, “in attesa della riforma dei fondi di solidarietà bilaterali di settore”, i fondi interprofessionali possono erogare anche assegni straordinari ai lavoratori di “quota 100”75, operando quale pilastro di supporto al sistema delle pensioni.

Deve essere puntualizzato che il legislatore ha usato la parola “possono” quando si è riferito al coinvolgimento dei fondi interprofessionali, lasciando intendere che sussiste una forte discrezionalità delle Parti sociali nell’impegnare o meno le risorse versate in origine per la formazione continua dei lavoratori occupati, in favore di disoccupati o pensionati, infatti, in tale ipotesi, si è lontani dal mandato originario dei fondi interprofessionali e, a parte fornire risorse economiche per coprire tutti i fabbisogni derivanti dal Def, non si comprende quale possa essere il ruolo, se non di tipo meramente finanziario, da riconoscere agli stessi76.

Nell’ultimo triennio, tuttavia, probabilmente anche a causa degli effetti nefasti della pandemia, si è assistito ad una positiva inversione di tendenza sul tema delle politiche attive del lavoro, dopo che per anni, esse erano state messe in un angolo da investimenti ed azioni quasi interamente incentrate sulle politiche passive.

Riqualificazione delle competenze e miglioramento degli skill professionali sono azioni che sia nelle politiche di formazione poste in essere dai decisori pubblici, sia nelle azioni dei fondi interprofessionali, stanno trovando sempre maggiore spazio77. Ad ogni modo, perché non sia solo retorica, l’insistenza sul valore strategico della formazione continua deve tradursi nella costruzione di un sistema efficace che accompagni gli adulti nei loro percorsi di aggiornamento e riqualificazione. In questa prospettiva appare dirimente la sinergia fra le istituzioni e le parti sociali. Le misure messe in campo dal PNRR devono integrarsi con le iniziative finanziate dai fondi interprofessionali attraverso piani che colleghino la contrattazione collettiva e le politiche attive78.

Attualmente esistono 22 fondi e l’offerta formativa degli stessi si è indirizzata, a partire dalla pandemia, sui temi dell’innovazione sostenibile, avendo quale punto di riferimento l’Agenda 2030, nel sostegno alle imprese sui necessari processi di innovazione e trasformazione.

73 V. Art. 118 Legge 23 dicembre 2000, n. 388 integrato con modifiche D. L. 4/2019.

74 V. Art. 8, co. 2°, D.L. 28 gennaio 2019, n. 4.

75 V. Art. 22, D. L. 28 gennaio 2019, n. 4, cit.

76 Cfr. G. GALVAN, Quale ruolo per i fondi interprofessionali nelle politiche attive?, in https://www.forme.online

77 Cfr. E. DI CARLO, Lavoro, il ruolo dei fondi interprofessionali per le politiche attive, in https://it.linkedin.com

78 Cfr. F. LAURIA, Formazione continua e fondi interprofessionali alla prova della pandemia, in Nuova Professionalità, II, p. 29.

I governi Draghi e Meloni, nell’ultimo biennio, hanno investito alcuni miliardi di euro sul tema delle politiche attive, finanziando il Fondo Nuove Competenze gestito dall’ANPAL con la diretta partecipazione dei fondi interprofessionali, a testimonianza di una positiva e fruttuosa collaborazione fra l’azione dello Stato e quelle dei fondi79.

  • Conclusioni. — Scopo del presente lavoro è stato quello di illustrare e commentare l’eredità di una riflessione, iniziata in Italia negli anni ’90, con il Protocollo Giugni del 1993 e il Patto del lavoro del 1996, che individuava nella formazione delle persone la vera scommessa per la modernizzazione del mercato del lavoro e la produttività del lavoro, ed identificava nel dialogo sociale, la costante istituzionale per lo sviluppo di un solido sistema di formazione continua in chiave partecipativa e bilaterale80. Investire nella formazione rappresentava dunque una delle azioni che le organizzazioni auspicavano per accrescere il valore del capitale umano, incrementando le conoscenze e le competenze dei propri lavoratori ed aumentando le possibilità di un loro posizionamento nel mercato81.

Un passo importante è stato compiuto con la nascita dei fondi interprofessionali nazionali per la formazione continua, originati dalla necessità che i processi di cambiamento delle imprese, caratterizzati dalla graduale assimilazione di nuovi modelli gestionali, fossero accompagnati e sostenuti da investimenti in formazione82. Essi e, più in generale, la bilateralità, sono stati chiamati ad operare “in alternativa della pubblica amministrazione, secondo criteri e responsabilità condivise, finanziando in tutto o in parte piani formativi aziendali, territoriali, settoriali o individuali concordati tra le parti sociali, senza trascurare eventuali ed ulteriori iniziative propedeutiche concordate tra le parti stesse83.

L’evoluzione del quadro giuridico-istituzionale, con le novità in materia ammortizzatori sociali e di apprendistato, ha suggerito un nuovo potenziale rafforzamento ed ampliamento, oltre che una maggiore articolazione del ruolo dei fondi interprofessionali, nella prospettiva di una virtuosa integrazione tra il mercato del lavoro e la formazione di tutte le persone. Un modello che, incentrandosi sulla maggiore efficienza dei meccanismi negoziali di regolazione, può andare oltre la funzione tradizionale della formazione continua84, e prestarsi a nuove ed ulteriori funzioni come quelle previste dall’art. 19 del D.L. n. 185/2008, volte al finanziamento di interventi temporanei ed eccezionali di tutela dei lavoratori, quelle enunciate dall’art. 3 della L. 28 giugno 2012 n. 92, sempre in un’ottica di rafforzamento ed estensione degli strumenti di tutela del reddito e di integrazione del welfare contrattuale con quello pubblico che presentandosi nel suo insieme disomogeneo e frammentato offre solo delle coperture a macchia di leopardo o, ancora, quelle previste all’interno della legge di Stabilità per il 2015, dirette a far fronte al fabbisogno finanziario dello Stato, cercando di colmare le lacune presenti nel bilancio dello stesso85 .

79 Cfr. E. DI CARLO, op. cit.

80 V. Fondi interprofessionali. Ruolo ed evoluzione, Studio progettuale per l’implementazione delle linee guida per la formazione, in www.adapt.it, p. 38.

81 V. Fondi interprofessionali per la formazione continua: cosa sono e come funzionano, op. cit.

82 V. M. SQUEGLIA, op. cit., p. 545.

83 Cfr. G. PROIA, I fondi interprofessionali: ruolo ed evoluzione, op. cit., p. 471.

84 V. Fondi interprofessionali. Ruolo ed evoluzione, op. cit., p. 2.

85 V. Legge 23 dicembre 2014, n. 190, cit.

La configurazione dei fondi interprofessionali per la formazione continua come ammortizzatori sociali di carattere privatistico non può fungere concretamente da trait d’union fra politiche attive e passive se, anziché individuare le prestazioni previdenziali riferibili alla categoria degli ammortizzatori sociali nell’ambito di quelle scelte di politica socio-economica finalizzate alla tutela dei lavoratori, contro il pericolo della perdita del posto di lavoro e contro il rischio di disoccupazione, attua un depauperamento delle risorse destinate alla formazione continua, rischiando di snaturare completamente lo scopo ed il ruolo dei fondi interprofessionali 86.

Le parti sociali, pur nell’incertezza dell’attuale quadro normativo e del diverso contesto economico di azione, hanno rivendicato la propria capacità d’intervento rispetto all’azione pubblica ed hanno segnalato l’opportunità di introdurre dei correttivi che attengano alla necessaria ed urgente riorganizzazione interna dei fondi paritetici secondo un modello, promosso dalle stesse parti sociali e valorizzato dal Ministero vigilante, volto a ridefinire “comuni” regolamentazioni di procedure, codici etici, banche depositarie, rendicontazione dei bilanci ed effettività della governance87 .

Sulla scia di tale posizione, l’ANPAL ha pubblicato la circolare n. 1 del 10 aprile 2018 sulle linee guida sulla gestione delle risorse finanziarie dei fondi, evidenziando in tale documento il ruolo che, nell’intricato groviglio del mercato del lavoro, deve essere assegnato alla formazione professionale quale “parte di scambio ferroviario” che regola il dinamico evolversi delle professioni, controlla il processo di adeguamento delle esigenze formative ai cambiamenti del sistema e dell’organizzazione del lavoro, corregge gli squilibri tra domanda ed offerta, governa il complesso traffico dei lavoratori in mobilità, dirottandone i destini verso le mete più opportune e condivise. E’ una leva che opportunamente manovrata accelera o decelera la corsa dello sviluppo e delle aspettative individuali come elemento chiave della politica attiva del lavoro88 .

L’atteggiamento delle Istituzioni, in questi anni, è stato, però, sostanzialmente quello di ignorare il problema, privilegiando le politiche passive. Solo di recente, il legislatore, per porre rimedio alle conseguenze devastanti che l’emergenza epidemiologica della primavera del 2020 ha comportato nel mondo del lavoro, ha avvertito la necessità di diffondere quella che può essere definita la “cultura formativa”, atta a garantire il diritto alla formazione continua di ogni lavoratore, indipendentemente dalla propria condizione contrattuale, e adeguare le competenze riducendo le disomogeneità esistenti sia tra categorie produttive che tra Stati membri89.

A tal fine, è stato istituito, presso l’ANPAL, il Fondo Nuove Competenze (FNC), fondo pubblico cofinanziato dallo Stato e dal Fondo Sociale europeo che, puntando su un maggior coinvolgimento dei fondi interprofessionali, prevede lo svolgimento di percorsi di formazione e di ricollocazione concordati sulla base delle mutate esigenze produttive ed organizzative delle imprese. Queste ultime, infatti, possono formare e riqualificare i propri dipendenti, modificando temporaneamente l’orario di lavoro, assicurando loro competitività ed occupabilità, senza correre il rischio di disperdere le proprie potenzialità o di annullare i risultati raggiunti90. Le ore di stipendio del personale in formazione sono

86 Cfr. M. LAI, Appunti sulla bilateralità, in DRI, 2006, n. 4, Giuffrè, Milano.

87 Cfr. M. FAIOLI, Riflessioni in tema di organizzazione ed azione dell’ente bilaterale nel mercato del lavoro, in AA.VV.,

Indagine sulla bilateralità nel terziario, Giappichelli, Torino, 2010.

88 Cfr. B. VENEZIANI, op. cit., p. 9.

89 Uno dei problemi per il quale l’Italia è stata più volte richiamata a livello europeo è proprio il gap nella partecipazione alle attività formative da parte dei lavoratori. V. sul punto L. DI NOLFO, I fondi interprofessionali, un’opportunità per le aziende, in https://ecointernazionale.com, p. 1.

90 V. Fondo Nuove Competenze, in https://www.timevision.it

a carico del fondo, grazie ai contributi dello Stato e del FSE, con la previsione della validazione tramite accordi collettivi che in alcuni ambiti hanno avuto estensione territoriale e coinvolto piccole aziende e lavoratori spesso privi di diretta rappresentanza sindacale. Il Fondo nuove competenze rappresenta un’opportunità per i lavoratori e per le imprese, ma deve essere correttamente interpretata e ben sfruttata: non è possibile trasformare questo fondo in una forma impropria di ammortizzatore sociale senza conseguenze reali sull’occupabilità delle persone91.

In questo particolare momento storico, i fondi interprofessionali rappresentano il principale strumento di sostegno alle iniziative di formazione che, ponendosi nella qualità di interlocutori privilegiati, fanno sì che le imprese possano ricoprire il ruolo di attivo motore di ripresa economica. La formazione cambia, si evolve, così come si evolve la nostra società ed il mercato del lavoro. Ci troviamo di fronte ad una sfida di fondamentale importanza: affrontare la crisi economica cogliendo l’opportunità di intendere la formazione come concreta leva di occupabilità in un panorama lavorativo in continua evoluzione, in modo che investire sul capitale umano non sia uno slogan accattivante, ma un imperativo aziendale per aumentare la competitività, valorizzando l’acquisizione di competenze nuove e trasversali92.

Pertanto, assegnare ai fondi interprofessionali una rinnovata centralità, all’interno dell’attuale contesto economico-sociale, caratterizzato da notevoli squilibri territoriali, generazionali e di genere, impone un importante cambio di paradigma nel mondo delle relazioni industriali, chiamato a passare da logiche verticali e di settore a logiche di prossimità ai territori e alle persone, mettendo al centro il tema della valorizzazione della professionalità: una svolta decisiva per il nostro sistema di relazioni industriali perché investe il tema dell’adeguamento dei rapporti tra imprese e lavoratori ai nuovi modelli di produzione.

Per inaugurare una nuova stagione ed un nuovo modello di formazione continua che sia espressione di imprese più consapevoli e attente al benessere delle proprie risorse e di lavoratori sempre più qualificati e professionali, occorre, in altri termini, una dose maggiore di coraggio che consenta di avviare l’ordinamento verso il superamento di un sistema essenzialmente incentrato sul modulo della protezione del reddito dei disoccupati e caratterizzato, invece, sull’esempio comunitario, da un approccio “proattivo”, ove è particolarmente avvertita l’esigenza di una progressiva sostituzione delle politiche passive, volte al mero sostegno monetario, con quelle attive, finalizzate all’occupazione ed al reinserimento del lavoratore93; un passaggio dalle strategie di semplice protezione del rapporto di lavoro a quelle più complesse di protezione della persona, con particolare riferimento alla tutela della professionalità94 , attuando i precetti costituzionali di riduzione delle disuguaglianze e ripristino dei principi di uguaglianza (art. 3, co. 2, Cost.), di adeguatezza delle prestazioni (art. 38, co. 2, Cost.), di garanzia di formazione e di crescita professionale (art. 35) e di strumentalità degli interventi di sostegno al reddito in ottica funzionale alla concreta attuazione del diritto al lavoro (art. 4 Cost.). Del

91 Cfr. F. LAURIA, op. cit., p. 33.

92 V. L. DI NOLFO, op. cit., p. 7.

93 Cfr. L. CAMPAGNA – L. PERO, Formazione permanente e continua per creare lavoro e produttività, in L. CAMPAGNA – M. LIZZA – L. PERO – R. ROSSINI, Le fabbriche delle competenze e della dignità. Idee e progetti per il PNRR: il Next Generation Italia, Edizioni Lavoro, Roma, 2021.

94 Cfr. in tal senso, Comunicazione della Commissione europea 11 novembre 2002, Progetto di relazione comune sull’occupazione 2002.

resto, la dignità del lavoratore non troverebbe una sufficiente protezione se già il lavoro ex se non fosse dignitoso e, cioè, in grado di elevare la condizione dell’uomo95 .

Purtroppo, il dibattito pubblico sembra poco focalizzato su questo tema e la riflessione comune si concentra su come “per uscire dalla crisi siano importanti gli investimenti in tecnologie digitali o green, in grandi opere, oppure nel semplice aumento della spesa pubblica. I temi della produttività, dell’innovazione e dell’importanza delle persone nel lavoro sono spesso dimenticati”96.

Per ribaltare queste distorsioni prospettiche appare cruciale che gli enti di formazione ed i fondi interprofessionali si impegnino sempre più nella costruzione di un ponte, di un linguaggio condiviso tra il mondo dell’impresa e quello del sapere: la vera scommessa sta nella rigenerazione complessiva del sistema della formazione in Italia e nel suo collegamento con gli strumenti del welfare97.

Lo scenario dei prossimi anni si presenta come un’epoca in cui i cambiamenti sembrano destinati ad accentuarsi, si assisterà ad un’ulteriore evoluzione e revisione profonda dei ruoli, delle professionalità e dell’organizzazione del lavoro, con l’auspicio che a tutto ciò si affianchi anche un cambiamento di tipo culturale che riguardi tanto le aziende quanto i lavoratori, ovvero la consapevolezza della necessità di recuperare tempo, in un Paese in cui purtroppo non sembra mai esserci tempo per far fare formazione a chi lavora: è questa la chiave di volta per superare errate abitudini ed antichi pregiudizi che hanno reso il nostro mercato del lavoro tra i più “opachi d’Europa”98.

95 Cfr. G. ZILIO GRANDI e M. SFERRAZZA, La legge n.92/2012 ed il riordino degli ammortizzatori sociali: alla ricerca della riforma perduta, in Dir. Rel. Ind., fasc. 1, 2013, p. 34.

96 Cfr. F. LAURIA, op. cit., p. 35.

97 Cfr. E. RULLANI, Il lavoro che cambia. Lavorare in rete nel capitalismo globale della conoscenza, in TeDIS Venice International University 2009.

98 Cfr. F. LAURIA, op. cit., p. 40.

Riassunto. Il saggio propone una breve riflessione sul ruolo dei fondi interprofessionali nell’opera di edificazione di un sistema di formazione continua in Italia, analizzando come il ruolo vocazionale degli stessi, quali attori di una politica attiva rivolta ai lavoratori occupati, sia stato nel corso degli anni parzialmente accantonato in favore di un ruolo di sostegno alle politiche passive in situazioni di crisi, configurando i fondi interprofessionali per la formazione continua quali gestori di un ammortizzatore sociale in partnership con lo Stato. Solo dopo l’emergenza epidemiologica della primavera del 2020, i fondi interprofessionali hanno acquisito una rinnovata centralità all’interno dell’attuale contesto economico-sociale, inaugurando una nuova stagione ed un nuovo modello di formazione continua che, attraverso una positiva collaborazione con lo Stato e le Parti Sociali, valorizzi la professionalità e sia espressione della dignità del lavoratore.

Abstract. The essay offers a brief reflection on the role of interprofessional funds in the work of building a continuous training system in Italy, analyzing how their vocational role as actors of an active policy aimed at employed workers has been partially set aside over the years in favor of a role of support for passive policy in crisis situations, configuring interprofessional funds for continuous training as managers of a social safety net in partnership with the State. Only after the epidemiological emergency of the spring of 2020, interprofessional funds acquired a renewed centrality within the current economic-social context, inaugurating a new season and a new model of continuous training which, through positive collaboration with the State and the Social Partners, enhances professionalism and is an expression of the worker’s dignity.