Avv. Simona Calabrò e Dott. Antonino Faone1

Abstract

L’accrescimento dei poteri dell’Autorità Nazionale Anticorruzione è stato a lungo considerato uno degli strumenti con il quale raggiungere un corretto svolgimento della procedura di appalto, limitando le frustrazioni derivanti da una diffusa illegalità nel settore. Scopo dell’elaborato è analizzare il progressivo ridimensionamento del potere di pre – contenzioso e di quello regolamentare dell’ANAC in seno ai contratti pubblici, alla luce delle ultime riforme legislative.

Sommario

Sul parere di pre – contenzioso:1. Introduzione – 1.1. Il rinnovato articolo 211 del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50: il parere di pre – contenzioso – 1.2. La natura del parere di pre – contenzioso – 1.3. L’affievolimento dei poteri ANAC in ambito di pre – contenzioso

Sul potere normativo:2. Il potere normativo del Garante – 2.1. L’incidenza del d.l. “Sblocca Cantieri” sul potere normativo dell’ANAC – 2.2. Regime transitorio. Considerazioni conclusive.

1. Introduzione

L’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), oltre alle originarie funzioni di vigilanza, svolge importanti compiti ispettivi, sanzionatori e regolatori spesso oggetto di riforme da parte del legislatore.

Proprio tale attività regolamentare, in seno ai contratti pubblici, ha assunto connotati del tutto peculiari laddove linee guida, raccomandazioni e pareri diventano, ora per legge, ora per la generalità e l’astrattezza che li connota, veri e propri atti soggettivamente amministrativi ma oggettivamente normativi, esautorando di fatto la discrezionalità propria del potere amministrativo delle pubbliche amministrazioni committenti.

Basti pensare come l’ANAC sia partecipe della funzione regolamentare del Ministro delle infrastrutture, sia con un potere di proposta che con compiti di gestione detenendo, ad esempio, l’Albo delle Società Organismi di Attestazione (SOA), deputate ad attestare la qualificazione delle società private che intendano contrattare con la PA, o l’Albo dei Commissari di gara, degli arbitri, o delle Stazioni appaltanti con Società in house.

L’ANAC svolge, per legge, anche importanti compiti para – giurisdizionali, fra i quali, in relazione alle pubbliche commesse, il più importante è il parere di pre – contenzioso.

Su queste delicate funzioni il legislatore è intervenuto in prima battuta ampliando i poteri del Garante, per poi, da ultimo, ridimensionarli allo scopo di uniformare la copiosa normativa di settore.

1.1. Il rinnovato articolo 211 del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50: il parere di pre – contenzioso

Il parere dato dal Garante in sede di pre – contenzioso è disciplinato dall’art. 211 del “Codice appalti”.

Lo strumento era già presente nel Codice del 2006 ed è stato rinnovato dalla legge 28 gennaio 2016, n. 11 con la quale il Governo è stato autorizzato ad attuare le Direttive dell’Unione Europea n. 2014/23UE, 2014/24UE, 2014/25UE.

Secondo la legge delega l’obiettivo da realizzare era razionalizzazione dei metodi di risoluzione delle controversie alternativi al rimedio giurisdizionale nella materia degli appalti pubblici.

In linea con i propositi dell’Unione europea si è reso più efficiente il settore creando un impianto normativo semplificato che prevede il coordino tra l’operato dell’ANAC è quello dell’Autorità Giudiziaria, dinanzi a controversie nascenti sia in sede di gara che di esecuzione del contratto.

Ne è conseguito, nel 2016, un allargamento dei poteri dell’ANAC2, con la previsione della possibilità di presentare un’istanza (singola o congiunta) da parte dei soggetti interessati.

Non è peregrino, infatti, ritenere che le funzioni paragiurisdizionali dell’ANAC, permettono, almeno in linea di principio, una deflazione delle controversie dinanzi alle Autorità giudiziarie, con una progressiva riduzione delle litigiosità.

A mente dell’art. 211 del Codice dei contratti, il parere di pre – contenzioso opera nella procedura ad evidenza pubblica e riguarda controversie e questioni insorte nel corso della procedura di gara.

Sotto questo profilo, secondo il novellato art. 211, primo comma, del Codice dei contratti pubblici, il parere insorto durante lo svolgimento della gara, in sede di pre – contenzioso, acquista valore vincolante (a differenza del passato) nel caso in cui l’Autorità su iniziativa della stazione appaltante o di una o più delle altre parti, viene espressamente chiamata in causa.

La natura vincolante del parere ANAC obbliga le parti che vi abbiano preventivamente acconsentito ad attenersi a quanto in esso stabilito, consentendo così una diminuzione dei ricorsi giurisdizionali.

Ne deriva – per il principio dei “pesi e contrappesi” giuridici – che resta comunque impugnabile innanzi ai competenti organi della giustizia amministrativa ai sensi dell’articolo 120 primo comma del codice del processo amministrativo.

Come si avrà modo di approfondire nei prossimi paragrafi, la legge 21 giugno 2017 n. 96 ha espunto il secondo comma dell’art. 211 sostituendolo con tre commi, a mente dei quali il Garante non può più esercitare il proprio potere sanzionatorio in presenza di violazioni della disciplina dei contratti pubblici, ma può soltanto impugnarle dinanzi l’Autorità giurisdizionale.

Nello specifico, qualora l’ANAC ritenga che i bandi di gara e gli altri atti generali, soprattutto quando riguardino contratti di rilevante impatto, emessi da qualsiasi stazione appaltante, violino le norme in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, potrà agire in giudizio.

Inoltre, se il Garante ritiene che una stazione appaltante abbia adottato un provvedimento viziato da gravi violazioni del Codice dei contratti, può trasmettere alla Stazione appaltante un vero e proprio parere motivato nel quale indicherà quali vizi di legittimità siano stati riscontrati.

Il parere è di natura vincolante e nel caso in cui la Stazione appaltante non si conformi, il Garante potrà presentare ricorso al giudice amministrativo3, le cui prerogative, pertanto, rimangono intatte.

Giova ricordare che il legislatore aveva già sperimentato un sistema para – giurisdizionale di questo tipo con l’art. 21bis della legge 10 ottobre 1990, n. 287, che attribuisce all’Autorità Garante delle Comunicazioni e del Mercato il potere di impugnare, previo parere motivato con il quale si invita la Pubblica amministrazione ad emendare i vizi di legittimità, i provvedimenti amministrativi illegittimi.

Si condivide sul punto l’analisi di coloro i quali ritengono che un sistema di questo tipo avvantaggi la circolarità informativa e propugni un modello di condivisione dell’azione regolatoria del Garante4.

1.2. La natura del parere di pre – contenzioso

Nel panorama giuridico il parere di pre – contenzioso suscita qualche perplessità al punto da intravedere in tale istituto una sorta di “ricorso per saltum” al giudice di Appello5 o un istituto che travalica i poteri dell’autorità giurisdizionale.

Sul punto il Consiglio di Stato si è pronunciato in sede consultiva sullo schema del Regolamento che disciplina l’emanazione del parere affermando che – nonostante l’accostamento azzardato con eventuali funzioni giurisdizionali – l’istituto in esame “non è un processo, né può essere un nuovo grado del giudizio surrettiziamente voluto”6.

L’attività del Garante anticorruzione, pertanto, per il Consiglio di Stato7 resta ben lontana dalle funzioni giurisdizionali dei Tribunali amministrativi.

Ancora, secondo taluni esperti l’istituto in argomento rappresenta una sorta di “apertura dell’ordinamento verso forme di tutela non giurisdizionale in una fase diversa da quella esecutiva, in cui si può affermare di essere di fronte a posizioni di interesse legittimo”8.

Tali assunti non appaiono condivisibili per le seguenti considerazioni.

L’istituto può certamente considerarsi un rimedio simil – giustiziale attesa la sua funzione di diminuire le controversie innanzi l’autorità giurisdizionale.

Una delle sue caratteristiche principali è, infatti, la volontarietà della scelta da parte delle parti di rimettere le sorti delle liti al Garante, impegnandosi a rispettarne il parere.

In linea generale il parere di pre – contenzioso può definirsi l’insieme di due diversi istituti che presentano funzioni del tutto differenti, a seconda che l’istanza di parere sia formulata solo a fini interpretativi, oppure sia formulata dopo l’adozione di un provvedimento amministrativo a seguito del quale le parti in causa abbiano deciso di adire l’ANAC in caso di problematiche connesse alla gara pubblica in questione.

Nella prima ipotesi il parere di pre – contenzioso assurge a strumento di indirizzo dell’azione amministrativa, con il compito di interpretare, in modo autentico, eventuali dubbi derivanti dalla lex specialis (bando) o dalle norme affini, nel corso della procedura di gara.

Nella seconda ipotesi, invece, il parere di pre – contenzioso ricadrà su un asserito vizio di legittimità di un provvedimento amministrativo con la conseguenza che potrebbe effettivamente assumere i contorni – almeno di fatto – di una decisione giurisdizionale, soprattutto laddove le parti si vincolano ad adeguarsi al parere.

In questo secondo caso, potrebbe annoverarsi, quindi, tra i c.d. rimedi amministrativi laddove il legislatore abbia pensato di investire il Garante di atti potenzialmente impugnabili davanti al giudice amministrativo, affidando all’ANAC – seppur in modo implicito – funzioni ausiliarie rispetto l’Autorità giudiziaria amministrativa.

Quando l’istanza è congiunta, infatti, non sarebbe molta la distanza giuridica fra questo genere di parere ed il lodo arbitrale oppure il verbale di conciliazione previsto dalle procedure di Alternative Dispute Resolution.

In caso di ritenuta illegittimità del provvedimento amministrativo da parte dell’ANAC la stazione appaltante ha il dovere di annullare, revocare, il provvedimento in autotutela, avvisando tutti i soggetti del provvedimento ANAC.

Resta comunque impregiudicato il diritto delle parti di adire l’A.G., anche a seguito del parere, con la conseguenza che non può certamente ritenersi un ricorso “per saltum” né un rimedio che limita o travalica i poteri dell’Autorità giudiziaria amministrativa.

1.3. L’affievolimento dei poteri ANAC in ambito di pre – contenzioso

Il parere di pre – contenzioso è stato disciplinato con appositi Regolamenti ANAC negli ultimi tre anni.

Intanto l’ANAC ha fornito un nuovo Regolamento attuativo nel 2016 con una delibera del 5 ottobre, disciplinando nel dettaglio il procedimento di richiesta del parere ed impugnazione9.

Ad un Regolamento adottato con Delibera 5 ottobre 2016 è seguito – a causa dell’espunzione del secondo comma dall’articolo 211 del d.lgs. 18 aprile 2016, n.50 – un nuovo Regolamento, datato 13 giugno 2018.

Facendo un salto al passato, il d.lgs. 19 aprile 2017, n. 56 (c.d. Decreto correttivo) ha abrogato l’articolo 211, comma 2, del Codice e con esso anche i poteri di raccomandazione vincolante e sanzionamento sui quali l’ANAC contava molto al fine di prevenire fenomeni di corruttela all’interno degli appalti pubblici.

Essi consentivano, infatti, un maggior controllo sulle stazioni appaltanti non in linea con i tempi di gara o comunque in errore, nonché la possibilità di sanzionare amministrativamente le PP.AA. non allineate alle sue indicazioni entro il limite massimo di venticinque mila euro.

Il ridimensionamento dei poteri ANAC è stato in parte mitigato dal d.l. 24 aprile 2017, n. 50 (convertito in legge 21 giugno 2017, n. 96) il quale ha introdotto nell’art. 211 i commi 1-bis, 1-ter ed 1-quater che affidano al Garante un nuovo potere impugnatorio.

In applicazione a quanto stabilito dall’art. 211, co. 1 quater, a mente del quale l’ANAC, con proprio regolamento, può individuare i casi o le tipologie di provvedimenti in relazione ai quali esercita i poteri di cui ai commi 1-bis e 1-ter”, il Garante ha emanato i quindici articoli della delibera 13 giugno 2018.

In riferimento al comma 1bis (articoli 3-5 del Regolamento) l’Autorità è ad oggi legittimata ad agire direttamente in giudizio, senza interloquire con la Stazione appaltante, per l’impugnazione di bandi, atti generali e provvedimenti relativi a contratti di rilevante impatto emessi da qualsiasi stazione appaltante, qualora ritenga che essi violino le norme in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture.

Nella Gazzetta Ufficiale del 26 gennaio 2019 è stato, infine, pubblicato il nuovo Regolamento per il rilascio dei pareri di pre – contenzioso.

Con l’ultimo Regolamento ANAC sono state introdotte importanti modifiche e sono state tipizzate le istanze al Garante, al fine di evitare interpretazioni fantasiose od anomale (istanza di parere singola, congiunta, di adesione all’istanza di parere, di adeguamento al parere).

Il Regolamento ha, infine, indirettamente ribadito la netta differenza fra parere di pre – contenzioso e ricorso giurisdizionale, inserendo la non ammissibilità delle istanze dirette a far valere l’illegittimità di un atto della procedura di gara autonomamente impugnabile, rispetto al quale siano già decorsi i termini di impugnazione in sede giurisdizionale (art. 7, comma 1, lett. b).

2. Il potere normativo del Garante

Il d.lgs. 19 aprile 2017, n. 56, oltre ad aver ridimensionato i poteri dell’ANAC in tema di pre – contenzioso, ha inciso notevolmente sull’efficacia delle linee guida attribuendo, ad esempio, ulteriori compiti al Garante.

In generale l’ANAC è deputata all’adozione di linee guida, siano esse vincolanti o meno, come ad esempio quelle previste dall’art. 213 c.2 del codice appalti.

Nello specifico, invece, l’Autorità può adottare linee guida di comune accordo con i vari Ministeri di riferimento (art. 111 codice appalti) e può anche dare il proprio parere su eventuali provvedimenti legislativi da adottare, proprio come è avvenuto per il Codice dei contratti pubblici nel 2016, ai sensi dell’art. 1, c. 2, della legge delega.

L’ANAC, ha, peraltro, il potere normativo di formulare al Governo proposte in ordine a modifiche occorrenti in relazione alla normativa vigente di settore.

E’ interessante comprendere quale spazio occupino le linee guida nella gerarchia delle fonti atteso che la loro efficacia riverbera sul piano pratico nelle attività delle stazioni appaltanti e degli operatori del mercato economico.

Gli atti generali e regolamentari che l’ANAC adotta quale Autorità di vigilanza sui contratti pubblici pongono una ulteriore questione in ordine all’ampiezza di eventuali “poteri impliciti”, non chiaramente desumibili dalla fonte primaria, specie laddove quest’ultima attribuisca genericamente la competenza ad adottare strumenti di regolazione flessibile.

In realtà, sulle attribuzioni dell’ANAC alcuni T.A.R. ritengono la necessità di individuare i poteri dell’ANAC nel rispetto del principio di stretta legalità, negando la sussistenza di “poteri impliciti” non immediatamente derivanti dalla fonte primaria10.

Secondo la giurisprudenza amministrativa, infatti, il principio di legalità dell’azione amministrativa, di rilevanza costituzionale (artt. 1, 23, 97 e 113 Cost.), impone che sia la legge a individuare lo scopo pubblico da perseguire e i presupposti essenziali, di ordine procedimentale e sostanziale, per l’esercizio in concreto dell’attività amministrativa.

Ne discende che il contenuto dei poteri spettanti all’Autorità nell’ambito dei procedimenti per il conferimento di incarichi va ricercato, quanto meno per i suoi profili essenziali, nel dato normativo primario, non essendo consentito il ricorso ad atti regolatori diversi, quali le linee guida o altri strumenti di cd. soft law, per prevedere l’esercizio di poteri nuovi e ulteriori, non immediatamente percepibili dall’analisi della fonte legislativa”.

Secondo i giudici amministrativi l’art. 16, d.lgs. n. 39/2013 delinea chiaramente il ruolo e i compiti dell’ANAC in materia di inconferibilità di incarichi e li descrive nei termini dell’esercizio di un generale potere di vigilanza, rafforzato attraverso il riconoscimento di forme di dissuasione e di indirizzo dell’ente vigilato, che possono financo condurre alla sospensione di un procedimento di conferimento ancora in fieri ma che non possono comunque mai portare alla sostituzione delle proprie determinazioni a quelle che solo l’ente vigilato è competente ad assumere.

Inoltre l’ANAC ha talvolta adottato comunicati del suo Presidente, a fini interpretativi.

Trattasi di un atto atipico, non previsto dal codice dei contratti né da altra legge dello Stato, pertanto non idoneo a produrre efficacia vincolante ma solo di orientamento per le stazioni appaltanti, che possono scostarsene senza dare alcuna motivazione.

Per la giurisprudenza gli atti atipici di natura implicita come le comunicazioni del Presidente hanno “natura di meri pareri” e risultano “privi di qualsivoglia efficacia vincolante per le stazioni appaltanti, trattandosi di meri opinamenti inerenti l’interpretazione della normativa in tema di appalti pubblici”11.

Rispetto alle linee guida, il cui percorso formativo è comunque procedimentalizzato e partecipato ex art. 213 c. 2 codice, gli atti atipici dell’ANAC (come i comunicati del Garante) rimangono, dunque, privi di efficacia vincolante sia per la stazione appaltante che per gli operatori economici privati.

2.1 L’incidenza del d.l. “Sblocca Cantieri” sul potere normativo dell’ANAC

Sul tema delle linee guida è tornato, da ultimo, il d.l. 18 aprile 2019, n. 32, convertito in legge 14 giugno 2019 n. 55, prevedendo che esse resteranno in vigore fino a quando non verrà adottato un apposito Regolamento con funzione di unificare le disposizioni sparse che riguardano la materia.

Nello specifico il c.d. “Decreto Sblocca Cantieri” ha innovato la disciplina dell’art 216, comma 27octies (favorendo un ritorno alle pregresse regole) stabilendo che ad integrare la disciplina del codice dei contratti pubblici deve essere un Regolamento Unico Appalti.

In particolare la norma prevede che entro 180 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, ai sensi dell’articolo 17, comma 1, lettere a) e b), della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato/Regioni, venga predisposto un regolamento unico nelle seguenti materie:

a) nomina, ruolo e compiti del responsabile del procedimento;

b) progettazione di lavori, servizi e forniture, e verifica del progetto;

c) sistema di qualificazione e requisiti degli esecutori di lavori e dei contraenti generali;

d) procedure di affidamento e realizzazione dei contratti di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie comunitarie;

e) direzione dei lavori e dell’esecuzione;

f) esecuzione dei contratti di lavori, servizi e forniture, contabilità, sospensioni e penali;

g) collaudo e verifica di conformità;

h) affidamento dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria e relativi requisiti degli operatori economici;

i) lavori riguardanti i beni culturali.

A decorrere dalla data di entrata in vigore del regolamento cessano di avere efficacia le linee guida di cui all’articolo 213, comma 2, vertenti sulle materie indicate al precedente periodo nonché quelle che comunque siano in contrasto con le disposizioni recate dal regolamento.

Da un punto di vista sistematico, quella del ritorno al Regolamento unico segna l’inizio della fine del sistema fondato sui Decreti ministeriali e sulle linee guida vincolanti ANAC.

Si specifica sul punto che per quelle non vincolanti, non si pone alcun problema in tema di normatività e quindi di efficacia erga omnes.

Il decreto “Sblocca-Cantieri” non dispone sul punto alcuna indicazione e mantiene intatto il l’art. 213 del codice dei contratti pubblici a mente del quale esse hanno la funzione di garantire la promozione dell’efficienza, della qualità dell’attività delle stazioni appaltanti, cui fornisce supporto anche facilitando lo scambio di informazioni e la omogeneità dei procedimenti amministrativi e favorisce lo sviluppo delle migliori pratiche.

Tornando alle linee guida vincolanti, invece, l’impostazione codicistica del 2016 assegnava al Garante pieni poteri programmatici e regolatori, poteri che il decreto del 2019 ha inteso superare con un conseguente scontro fra l’ex Garante dott. Raffaele Cantone ed il Governo, fino alle dimissioni del primo.

Quello che in questa sede si intende sostenere è che la modifica, demandando le regole ad un unico Regolamento Appalti se da un lato sembra soddisfare esigenze di maggiore certezza e prevedibilità nelle gare pubbliche, dall’altro riduce sensibilmente il potere normativo del Garante anticorruzione.

Peraltro, il sistema immaginato dal legislatore non avrà, almeno per il momento, alcun effetto nel senso dell’aumento della certezza e della prevedibilità, visti i tempi lunghi che saranno necessari per l’approvazione del Regolamento.

L’unica conseguenza immediata sarà rappresentata dalla creazione di un regime transitorio che sta generando ulteriori confusioni ad un sistema già di per sé non proprio lineare.

2.2 Regime transitorio. Considerazioni conclusive

Quello cui si assiste oggi è un caos normativo con il disorientamento dei principali attori economici siano esse pubbliche amministrazioni od imprese.

A disorientare è l’assenza del Regolamento unico che sarebbe dovuto entrare in vigore entro centoottanta giorni dal decreto “Sblocca Cantieri” e che ad un anno di distanza tarda ad arrivare.

La procedura è quella del Decreto del Presidente della Repubblica che prevede una grande quantità di interventi con protagonisti tanto le Commissioni parlamentari che il Consiglio di Stato, chiamato a fornire un parere consultivo (oltre, come visto nello scorso paragrafo, la Conferenza Stato/Regioni).

Come era prevedibile, quindi, i sei mesi non sono stati sufficienti e parimenti a quanto accaduto in occasione del precedente Regolamento Appalti del 2010, si potrà attendere ancora a lungo (in quel caso ci vollero ben quattro anni).

Per quanto riguarda il regime transitorio, nelle more dell’adozione del Regolamento, rimarranno in vigore le linee guida già adottate.

Al riguardo, il Decreto “Sblocca Cantieri” prevede che, nelle more della procedimentalizzazione del Regolamento de quo, le linee guida precedenti continuino a sortire i propri effetti in quanto compatibili e non oggetto delle procedure di infrazione nn. 2017/2090 e 2018/2273 avviate dalla Commissione Europea rispettivamente per il ritardo nei pagamenti delle commesse pubbliche e per la mancata conformità del quadro giuridico italiano alle direttive del 2014 in materia di contratti pubblici.

E’ inoltre previsto che, ai soli fini dell’archiviazione di tali procedure sanzionatorie dell’UE, nelle more dell’entrata in vigore del Regolamento unico appalti,l’ANACè autorizzata a modificare le proprie linee guida adottate in materia.

Se ne deduce che soltanto laddove è intervenuta una delle indicate procedure d’infrazione l’ANAC manterrà il proprio potere normativo (di sola modifica) al fine di adeguare le regole interne a quelle europee che si assumono violate.

Ne deriva una paralisi del sistema regolamentare, atteso che fino all’entrata in vigore del Regolamento unico l’ANAC non potrà emanare nuove linee guida e potrà modificare quelle pre – esistenti, solo se oggetto di infrazione da parte della Commissione Europea.

Seppur appaia paradossale, il margine operativo di produzione normativa attualmente riservato al Garante, inesorabilmente destinato ad essere soppiantato dal Regolamento unico appalti rimarrà, sino all’entrata in vigore delle nuove disposizioni, confinato alle procedure d’infrazione UE in atto e a quelle che probabilmente verranno nei prossimi mesi.

1 Il contributo è frutto della stretta collaborazione tra gli autori. Per quanto riguarda la stesura materiale si tenga presente la seguente nota di attribuzione: Dott. Antonino Faone, Sul parere di pre-contenzioso, paragrafi 1. – 1.1 – 1.2. – 1.3. Avv. Simona Calabrò, Sul potere normativo, paragrafi 2. – 2.1 – 2.2.

2 DEZIO G., Le autorità indipendenti, un modello in continua evoluzione: A.N.A.C. ed il nuovo strumento di vigilanza collaborativa, in De Iustitia, riv. inf. Giur., n. 2/2017.

3 BENETAZZO C., I nuovi poteri “regolatori” e di precontenzioso dell’ANAC nel sistema europeo delle Autorità indipendenti, in Federalismi.it, 2018, p. 16 e ss. (sito consultato il 01 febbraio 2020).

4 FREDIANI E., Vigilanza collaborativa e funzione pedagogica dell’Anac, in www.federalismi.it , data ultima consultazione 10 febbraio 2020.

5 In verità tale posizione dottrinale si è espressa con riferimento all’attività sanzionatoria delle Autorità Amministrative Indipendenti diverse dall’ANAC. Si cfr. CARANTA R., Il giudice delle autorità indipendenti, in CASSESE S. e FRANCHINI C. (a cura di) I garanti delle regole, Bologna, 1996, p. 183 e ss..; dello stesso avviso DELLA CANANEA G., La risoluzione delle controversie nel nuovo ordinamento dei servizi pubblici, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2001, p. 750.

6 Cons. St., parere 14 settembre 2016, n. 1920. Il parere di pre – contenzioso era già stato sottoposto al vaglio consultivo del Consiglio di Stato nella forma di parere sullo schema del d.lgs. n. 50/2016 e proprio grazie alle precedenti indicazioni del Consiglio di Stato è stata inserita la previsione dell’impugnabilità in sede giurisdizionale del parere vincolante. Cfr. Cons. Stato, parere reso il 1 aprile 2016, n. 822 e Cons. St, sez. Affari Normativi, Comm. Spec., 28 dicembre 2016, n. 2777, sul Regolamento ANAC relativo alla vigilanza e alle raccomandazioni vincolanti.

7 CHIMENTI M.L., Il ruolo dell’Autorità Nazionale Anticorruzione nel nuovo codice dei contratti pubblici, in NICOTRA I.A. (a cura di) L’Autorità Nazionale Anticorruzione, Torino, 2016, p. 57 e ss.; anche TUCCILLO S., Le raccomandazioni vincolanti dell’ANAC tra ambivalenze sistematiche e criticità applicative, in Federalismi.it, n. 6/2017.

8 MARTINES F, La giustizia informale nei rapporti di diritto amministrativo, Milano, 2017, p. 124. Ripreso anche da BELLA F. A., Gli “organi di ricorso” in materia di affidamento di contratti pubblici nell’ordinamento italiano e tedesco: poteri decisori differenziati tra parere di pre – contenzioso ANAC e pronunce delle Vergabekammern, in Dir. e Soc. n. 2/2017.

9 GIUFFRÈ F., Le Autorità indipendenti nel panorama evolutivo del diritto: il Caso dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, in Federalismi.it, 2016 (sito consultato il 12 febbraio 2020).

10 Tar Lazio – Roma, I, 14.11.2016 n. 11270.

11 Tar Umbria, 31.5.2017 n. 428, ord. coll..