1-Le finalità 1.1 Natura della normativa; 1.2 delega costituzionale 1.3 i diritti civili e sociali; 2-Le intese 2.1 dubbi sulla procedura; 2.2 legge formale o sostanziale; 3-La delega al Governo per i LEP; 3.1 delega anomala; 3.2 aggiornamento dei LEP; 4-Profili finanziari; 4.1 trasferimento delle funzioni; 4.2 attribuzione delle risorse; 4.3 l’invarianza della spesa; 4.4 principio di solidarietà; 4.5 misure perequative e di promozione dello sviluppo; 5-Le audizioni alla Camera dei deputati;  5.1 Le ragioni ed i limiti della richiesta di autonomia: 5.2 I LEP; 5.3 I rimedi di costituzionalità; 6- Osservazioni di sintesi.

Come noto, il disegno di legge approvato dal Senato in data 23 gennaio 2024 (atto Senato n. 615) e passato  all’esame della Camera con atto n. 1665, intende dare attuazione al disposto dell’art. 116 terzo comma della Costituzione, il quale dispone che “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” (ulteriori perché nei primi due commi si prevede l’autonomia delle regioni a statuto speciale) possono essere attribuite ad altre regioni (quelle c.d. a statuto ordinario), con legge dello Stato su iniziativa della regione interessata. Le materie oggetto della possibile autonomia sono quelle indicate al terzo comma dell’art. 117 della Costituzione, e cioè le c.d. materie di legislazione concorrente, nonché tre materie riservate alla legislazione esclusiva dello Stato (elencate al secondo comma dell’art. 117): organizzazione della giustizia di pace, norme generali sull’istruzione, tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali. (Le materie di cui al terzo comma dell’art. 117 sono: rapporti internazionali e con l’Unione europea delle Regioni; commercio con l’estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; previdenza complementare e integrativa; coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato).

Nella “Memoria” depositata dalla Banca d’Italia in sede di audizione presso la Commissione Affari costituzionali del Senato si legge come da una forma di federalismo simmetrico, delineato dal titolo V della Costituzione, basato su tre elementi fondanti del sistema di finanziamento delle regioni a statuto ordinario, quali i livelli essenziali di prestazioni, i corrispondenti fabbisogni finanziari standard e la capacità fiscale, si cerchi ora di passare ad un federalismo asimmetrico, con possibilità di accentuata diversificazione tra le regioni.

Anche la Fondazione GIMBE, nel documento datato 23 maggio 2023, depositato in sede di audizione al Senato, evidenzia criticità nel particolare settore della sanità, con riguardo alle proposte di autonomia avanzate da alcune regioni del Nord Italia (1).

1-LE FINALITA’ Il primo articolo del disegno di legge individua le finalità dell’intervento normativo, accentuando nelle premesse i principi di unità nazionale, di solidarietà e di rimozione delle discriminazioni e precisando che esso stabilisce i principi generali per l’attribuzione alle regioni a statuto ordinario delle ulteriori forme di autonomia in attuazione dell’art. 116 c. 3 della Costituzione.

1.1 Natura della normativa. Un primo rilievo di fondo risulta sollevato dal prof. Ugo De Siervo, ex Presidente della Corte Costituzionale, nell’audizione al Senato relativamente al presente disegno di legge, il quale peraltro riprende un’osservazione formulata a suo tempo dal prof Leopoldo Elia, già nel 2001 (2) In definitiva si sostiene che per dare attuazione al disposto dell’art. 116 comma terzo, è necessaria una legge costituzionale e non una legge ordinaria, in quanto si rischia che attraverso quest’ultima si possano modificare norme di rango superiore, cioè costituzionale.

(1) “Dall’analisi delle richieste di maggiore autonomia avanzate da Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto nell’ambito “tutela della salute”, emergono alcune considerazioni generali, suffragate da quasi 4.000 stakeholder della sanità in occasione della survey promossa dalla Fondazione GIMBE nel 2019:  L’abolizione dei tetti di spesa per il personale sanitario e l’istituzione di contratti di formazione-lavoro per anticipare l’ingresso nel mondo del lavoro di specialisti e medici di medicina generale rappresentano oggi strumenti fondamentali per fronteggiare la grave carenza di personale sanitario che dovrebbero essere estesi a tutte le Regioni.  Alcune forme di autonomia rischiano di sovvertire gli strumenti di governance del SSN aumentando le diseguaglianze nell’offerta dei servizi: sistema tariffario, di rimborso, di remunerazione e di compartecipazione, sistema di governance delle aziende e degli enti del Servizio Sanitario Regionale, determinazione del numero di borse di studio per specialisti e medici di famiglia.  Altre istanze risultano francamente “eversive”. Una maggiore autonomia in materia di istituzione e gestione di fondi sanitari integrativi darebbe il via a sistemi assicurativo-mutualistici regionali sganciati dalla, seppur frammentata, normativa nazionale. Inoltre, la richiesta del Veneto di contrattazione integrativa regionale per i dipendenti del SSN, oltre all’autonomia in materia di gestione del personale e di regolamentazione dell’attività libero-professionale, rischia di concretizzare una concorrenza tra Regioni con “migrazione” di personale dal Sud al Nord, ponendo una pietra tombale sulla contrattazione collettiva nazionale e sul ruolo dei sindacati. L’impatto delle maggiori autonomie si inserirebbe in un contesto di enormi diseguaglianze regionali in termini di adempimenti ai Livelli Essenziali di Assistenza (LEA) e di conseguente mobilità sanitaria”.

2) I riferimenti si rintracciano anche nella relazione al disegno di legge costituzionale, atto Senato n. 744, attualmente all’esame della Commissione affari costituzionali (dal 4 febbraio 2024). Interessante a proposito dell’impianto normativo generale l’osservazione del prof.Gaetano Azzariti in “Osservazioni sul disegno di legge Calderoli di attuazione dell’autonomia differenziata” in Democrazia e diritto n. 1/2023 pp.17, secondo 

1.2 Delega costituzionale. Al riguardo nel dossier preparato dal Servizio studi della Camera, datato 5 febbraio 2024, si evidenzia come la norma costituzionale non contenga una previsione specifica di intervento legislativo per definire i principi generali per l’attribuzione delle suddette ulteriori funzioni alle regioni, in quanto l’art. 116 c. 3 prevede che con legge dello stato (peraltro “rafforzata” in quanto adottata a maggioranza assoluta dei componenti delle Camere) vengono direttamente attribuite dette ulteriori forme di autonomia. Tuttavia conclude per una ammissibilità in linea di principio di tale procedimento, purché si valuti la compatibilità costituzionale delle norme di volta in volta previste. Trattasi di una osservazione che porterebbe ad una possibile censura di incostituzionalità di tutto l’impianto normativo ove si escludesse la ritenuta possibile compatibilità.

1.3 I diritti civili e sociali. Il secondo comma è di rilevanza particolare, in quanto subordina l’attribuzione di dette ulteriori funzioni, se relative a materie riferibili ai diritti civili e sociali che devono essere garantiti equamente su tutto il territorio nazionale, alla determinazione dei livelli essenziali di prestazioni (LEP) che è compito dello Stato in quanto inserita nelle materie di legislazione esclusiva di cui al secondo comma dell’art. 117 Cost. (lett.m). Tali livelli, afferma lo stesso testo del disegno di legge “indicano la soglia costituzionalmente necessaria e costituiscono il nucleo invalicabile per rendere effettivi tali diritti su tutto il territorio nazionale e per erogare le prestazioni sociali di natura fondamentale, per assicurare uno svolgimento leale e trasparente dei rapporti finanziari tra lo Stato e le autonomie territoriali e per favorire un’equa ed efficiente allocazione delle risorse e il pieno superamento dei divari territoriali nel godimento delle prestazioni inerenti ai diritti civili e sociali”. In particolare poi l’art. 3 comma 3 del d.d.l. individua le materie per le quali è necessario predeterminare il LEP: norme generali sull’istruzione; tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali.

il quale l’attuazione dell’art. 116 c.3 Cost deve avvenire nel rispetto degli equilibri costituzionali complessivi, ossia nell’ambito del modello del regionalismo definito nei principi generali del testo costituzionale

Nonostante le affermazioni contenute nel testo normativo circa l’equo godimento su tutto il territorio nazionale di tali diritti, ed il riferimento al principio solidaristico di cui agli articoli 2 e 5 della Costituzione, contenuto all’art. 1 comma 1, la disciplina articolata nel testo stesso, soprattutto in relazione agli aspetti finanziari, contiene i presupposti per differenziazioni che potrebbero essere significative. Su tale punto si veda la citata memoria della Banca d’Italia che pone in guardia su tale rischio e suggerisce una previa analisi economico finanziaria in ordine alla convenienza dell’operazione generale di autonomia differenziata (3).

2 LE INTESE. L’articolo 2 del d.d.l. è dedicato alla disciplina delle intese tra Stato e regione. La regione delibera l’atto di iniziativa, lo trasmette al Presidente del Consiglio dei ministri, al Ministro per gli affari regionali, ai Ministri competenti per materia ed al Ministro dell’economia; viene quindi avviato il negoziato con previa comunicazione alle Camere ed alla Conferenza Stato regione. Il Presidente del Consiglio può limitare l’oggetto del negoziato. Il Consiglio dei ministri approva una prima intesa preliminare che trasmette per il parere alla Conferenza unificata ed alle Camere. Se il Presidente del Consiglio ritiene di non conformarsi in tutto o in parte agli indirizzi delle Camere, riferisce alle stesse con apposita motivazione. Quindi lo schema definitivo viene trasmesso alla regione per l’approvazione e poi al Consiglio dei Ministri per la deliberazione definitiva sullo stesso e sul disegno di legge di approvazione dell’intesa; il disegno di legge viene trasmesso alle Camere “per la deliberazione ai sensi dell’art. 116, terzo comma, della Costituzione”

2-1 Dubbi sulla procedura. Un primo rilievo si pone in ordine alla procedura delineata per le deliberazioni del Parlamento, in quanto, come noto, esso gode di piena autonomia regolamentare in tale materia, ai sensi degli articoli 64 e 72 della Costituzione.

(3) “Va tuttavia tenuto presente che introdurre tali asimmetrie potrebbe anche comportare delle inefficienze. Un assetto istituzionale estremamente differenziato potrebbe risultare poco trasparente per i cittadini, accrescendo i costi di coordinamento e indebolendo l’accountability dei diversi livelli di governo. Inoltre, una cornice normativa più complessa e disomogenea sul territorio rischia di distorcere – e in ogni caso di rendere più difficoltose – le scelte delle imprese, per esempio richiedendo a quelle che operano su scala sovraregionale di adeguarsi a quadri regolamentari, per le materie devolute, che potrebbero essere anche molto diversi.  Anche per i lavoratori nelle occupazioni regolate, l’esistenza di certificazioni e abilitazioni su base regionale può rappresentare un ostacolo alla mobilità geografica e alla contendibilità stessa dei mercati. Le decisioni in merito alla configurazione dell’autonomia differenziata richiedono quindi 

2-2 Legge formale o sostanziale. Più rilevante appare invece la questione riguardante l’approvazione da parte del Parlamento del disegno di legge avente ad oggetto l’intesa siglata dal Consiglio dei Ministri con la regione. Al riguardo interessanti appaiono le osservazioni contenute nel Dossier del Servizio studi della Camera del 5 febbraio 2024. (4)

Si introduce infatti la questione della natura dell’approvazione da parte del Parlamento del disegno di legge sull’intesa, se di natura meramente formale, di mero 

recepimento del provvedimento, ovvero sostanziale. Le Camere sono cioè obbligate a recepire l’intesa in quanto la Costituzione afferma che la legge è approvata “sulla base di intese”, ovvero potrà esercitare tutte le sue funzioni di merito ?.

Al riguardo seri dubbi sulla natura meramente formale della legge di attribuzione delle nuove “ulteriori” forme di autonomia sono state formulate in sede di audizione al Senato, ad es. dal prof. Massimo Luciani (5) e dal prof Claudio De Fiores (6).

Qualora infatti le Camere conservino il potere di emendamento, non viene chiarato cosa accade in ordine all’intesa stessa, in quanto la Regione si sarebbe pronunciata su un testo che è diverso da quello approvato dal Parlamento. D’altra parte non apparirebbe conforme a Costituzione rimettere, nella sostanza, tutto il potere al Consiglio dei Ministri in ordine all’effettiva attribuzione delle ulteriori forme di autonomia alle regioni, laddove la norma costituzionale afferma che l’attribuzione deve avvenire con legge dello Stato, peraltro a maggioranza assoluta dei componenti delle due Camere. Interessanti alcune osservazioni del prof .De Fiores sulle leggi “rinforzate” (7).

un’accurata e oggettiva disamina dei vantaggi e degli svantaggi derivanti dal decentramento di ciascuna specifica funzione, tenendo conto anche del contesto locale”.

(4) “Anche il documento conclusivo dell’indagine conoscitiva «sull’attuazione dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione, con particolare riferimento alle recenti iniziative delle Regioni Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna», condotta dalla Commissione parlamentare per le questioni regionali nella XVII legislatura e approvato all’unanimità nella seduta del 6 febbraio 2018, nel dar conto dei contributi della dottrina forniti in quella procedura informativa, aveva inquadrato la legge attributiva della maggiore autonomia come «legge in senso formale, vincolata all’intesa precedentemente raggiunta tra Governo e Regione Successivamente le posizioni sono divenute maggiormente articolate, come dimostra il documento conclusivo dell’indagine conoscitiva svolta nella XVIII legislatura dalla Commissione parlamentare per le questioni regionali, documento approvato all’unanimità nella seduta del 12 luglio 2022. 

Nel corso del ciclo di audizioni svoltosi nel contesto dell’esame del disegno di legge in commento, alcuni auditi hanno ritenuto di dover escludere la comparabilità tra la situazione riconducibile all’articolo 8, terzo comma, della Costituzione (riguardante il Concordato) e quella di cui al terzo comma dell’articolo 116. “

(5) “ Non viene chiarito, tuttavia, l’ambito dei poteri spettanti al Parlamento una volta che l’intesa è stata sottoscritta. Il d.d.l. n. 615, in particolare, si limita a prevedere che “Il disegno di legge di cui al comma 6, cui

3-LA DELEGA AL GOVERNO PER I LEP. L’art.3 disciplina la determinazione dei livelli essenziali di prestazioni (LEP) adottando la tecnica della delega al Governo “ai fini dell’attuazione dell’articolo 116 terzo comma della Costituzione”. Più precisamente forse il riferimento dovrebbe essere all’art. 117 comma 2 lettera m) della Carta Costituzionale.

è allegata l’intesa, è immediatamente trasmesso alle Camere per la deliberazione, ai sensi dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione” . Non si comprende, dunque, se le Camere conservino o meno il potere di emendamento.” )”. Per quanto riguarda il potere del Parlamento in questa fase il prof.Gaetano Azzariti sostiene che l’interpretazione più coerente con la Costituzione è quella che appunto consente all’organo legislativo di introdurre modifiche all’intesa da ratificare, con riapertura del confronto con la regione interessata: “Osservazioni al disegno di legge Calderoli di attuazione dell’autonomia differenziata” in Democrazia e diritto, n. 1/2023, p.21.

(6)  “Comincerei dall’art. 2 del d.d.l. n. 615. Una disposizione che ci pone al cospetto di un Parlamento inerte ed esautorato nelle sue funzioni normative, al quale è concessa un’unica macilenta opzione: accettare o respingere in blocco l’intesa. Senza alcuna possibilità di poter apportare integrazioni, modifiche, mere correzioni anche di carattere tecnico in qualche punto. E aver concesso la possibilità alle Camere di esprimersi – preventivamente – «con atti di indirizzo» (art. 2, comma 4) è sicuramente un passaggio degno di nota. Perché riconosce che c’è una falla nel sistema e prova, in questo modo, a tamponarla. Un espediente procedurale, quindi, senz’altro significativo, del quale si apprezzano le intenzioni, ma che tuttavia non cambia di molto la sostanza delle cose.”

7) “La legge essendo approvata nelle forme e nei modi previsti dall’art. 116, comma 3, tende a configurarsi all’interno della tipologia delle fonti come legge rinforzata e pertanto sottoposta a una serie di adempimenti (in questo caso l’iniziativa della Regione interessata, il coinvolgimento degli enti locali, il voto a maggioranza assoluta). E, in quanto tale, modificabile solo a condizione che vengano rispettati i medesimi vincoli procedimentali previsti dall’art. 116, terzo comma, cost. Siamo, insomma, in presenza di leggi atipiche e rinforzate. Un regime normativo foriero di innumerevoli conseguenze. Una innanzitutto: le leggi rinforzate (in ragione del procedimento di formazione) e le leggi atipiche (in quanto contrassegnate dalla dissociazione tra l’aspetto attivo e l’aspetto passivo della loro forza normativa o – come si suol dire – dalla scissione, a esse sottesa, tra vis abrogans e vis ad resistendum) tendono a produrre nel sistema effetti pressoché permanenti. Ne viene fuori un sistema blindato (nei confronti del Parlamento), rinforzato nelle procedure, corredato da clausole particolarmente “rigide”. E last, but not least – in quanto generatore di una fonte atipica – non “aggredibile” nemmeno in via referendaria ex art. 75 (sent. n. 16/1978)”. 

3.1 Delega anomala. Il primo comma prevede la determinazione dei LEP attraverso un decreto legislativo, delegato dal Parlamento al Governo.

Trattasi invero di una delega anomala in quanto avviene col sistema dell’ob relationem ad una precedente normativa contenuta nell’art.1 commi da 791 a 801-bis della legge 29 dicembre 2022 n. 197, e cioè alla legge di bilancio per l’anno 2023, che contiene qui disposizioni per la determinazione dei LEP. Il testo in commento cioè invece di contenere i principi e criteri direttivi necessari per ogni decreto legislativo ai sensi dell’art.76 della Costituzione rinvia ad una precedente legge.

Se si guarda poi ai contenuti di dette norme, si dubita che esse contengano principi e criteri direttivi, limitandosi invece a disciplinare solo aspetti procedurali per pervenire alla determinazione dei LEP. Si veda sul punto il rilievo nel dossier dell’Ufficio Studi della Camera, più volte citato (8). 

La questione appare particolarmente grave in quanto il decreto legislativo, privo della determinazione dei principi e criteri ai quali attenersi nel merito delle scelte politiche, è sostanzialmente rimesso al potere del Consiglio dei Ministri, e cioè al potere esecutivo.

Circa la formulazione costituzionale dei “livelli essenziali di prestazioni”, interessanti osservazioni preliminari si rintracciano nell’audizione del prof. De Fiores (9), che critica peraltro anche il sistema adottato del decreto legislativo (10).

Un collegamento dei decreti legislativi sui LEP al potere legislativo è verosimilmente dato nel disposto del comma 7, il quale stabilisce che essi possono essere adottati solo successivamente o contestualmente ai provvedimenti legislativi che stanziano le occorrenti risorse finanziarie.

(8) “Si rileva, inoltre, che i commi da 791 a 801-bis dell’art. 1 della legge di bilancio 2023, oltre ad essere caratterizzati da contenuti alquanto eterogenei, sebbene accomunati dall’oggetto generale – vale a dire, la previsione di un percorso procedurale finalizzato alla determinazione dei LEP nelle materie suscettibili di autonomia differenziata – hanno un contenuto prevalentemente procedurale, in quanto delineano la procedura per l’emanazione di una fonte secondaria – i D.P.C.M. – presentati da una Cabina di regia a tale scopo istituita presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, oppure, nel caso in cui la Cabina di regia non riesca a concludere la sua attività nei tempi stabiliti, da un Commissario appositamente nominato.” 

(9)” Siamo in presenza di una soluzione terminologica promiscua. Così come per molti aspetti promiscue, su questo stesso terreno, erano state anche la giurisprudenza costituzionale e le variegate formulazioni da

3.2 Aggiornamento dei LEP. Uno specifico aspetto della procedura di formazione del decreto legislativo vale la pena qui di sottolineare, e cioè quello relativo all’aggiornamento dei LEP, disciplinato al comma 7 dell’art. 3 del d.d.l. in esame. Tale aggiornamento infatti avviene con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, il quale ha l’obbligo di sentire i pareri della Conferenza unificata e delle Camere, ma all’evidenza non si tratta di pareri vincolanti, talché l’aggiornamento dei LEP avviene sostanzialmente ad opera del potere esecutivo, in violazione dell’art. 117 secondo comma lettera m) della Costituzione. Valgono qui a maggior ragione le osservazioni contenute nella nota (10).

Sostanzialmente, con l’attribuzione della funzione al Presidente del Consiglio, si attua una delegificazione dei LEP ( si veda la notazione del Servizio studi della Camera:11), che tuttavia non appare conforme all’art. 17 del DPR 400/1988 che disciplina i regolamenti di delegificazione: essi sono adottati con decreto del Presidente della Repubblica, previa delibazione del Consiglio dei ministri, sentito il parere del Consiglio di Stato. Nel caso in esame tutto questo non è previsto.

4- PROFILI FINANZIARI. Diverse disposizioni del disegno di legge affrontano la questione finanziaria, relativa cioè ai sistemi di provvista degli oneri necessari ad assicurare i livelli essenziali di prestazioni, non solo nelle regioni che chiedono i trasferimenti di funzione, ma su tutto il territorio nazionale.

essa partorite. Formulazioni che il legislatore costituzionale del 2001 ha inteso, in qualche modo, mutuare nelle forme e nei contenuti: «misura minima» (sent. n. 27 del 1998); «contenuto minimo essenziale» (sent. n. 184 del 1993); «nucleo essenziale » (sent. n. 304 del 1994), «nucleo irriducibile» (sentt. nn. 509 del 2000 e 309 del 1999); «contenuto minimale» (sent. n. 307 del 1990). Di qui la soluzione avanzata, ante litteram, dalla Corte per la quale la determinazione dei livelli essenziali tenderebbe a coincidere con la determinazione di un «accettabile livello qualitativo e quantitativo di prestazioni» (sent. 335/1993)”.

(10)”L’art. 3 del d.d.l. 615 sottrae la determinazione dei Lep al Parlamento, svuotando, in tal modo, di forza e di significato la riserva di legge posta dall’art. 117, secondo comma, Cost. che assegna, in via esclusiva, alla legge dello Stato la «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali» (lett. m). A stabilire i contenuti, le forme, i modi di attuazione dell’autonomia differenziata delle regioni è ora un unico soggetto: l’esecutivo.”

(11) “Il comma in esame prevede, dunque, per il successivo aggiornamento periodico dei LEP precedentemente determinati con i decreti legislativi di cui al comma 1, l’intervento della fonte secondaria del D.P.C.M., configurando, in tal modo, una delegificazione implicita della disciplina dei LEP nelle materie elencate al precedente comma 3, la quale si attiverebbe una volta che tali livelli essenziali fossero determinati una prima volta dai suddetti decreti legislativi.” 

4.1 Trasferimento delle funzioni. L’art. 4 del disegno di legge disciplina il trasferimento delle funzioni alle regioni, con le relative risorse umane, strumentali e finanziarie, concernenti materie o ambiti di materie riferibili ai LEP. Al riguardo si osserva come non tutte le materie di competenza concorrente delle regioni, di cui al terzo comma dell’art. 117 Cost, sono inserite nell’art. 3 del presente provvedimento; vi sono cioè materie (12) per le quali il trasferimento, sempre su base di intese, può avvenire a prescindere dalla determinazione dei livelli essenziali di prestazioni, in quanto evidentemente ritenute non rientranti tra quelle che comportano “prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”.

Orbene per le materie che comportano prestazioni concernenti diritti civili e sociali, detti trasferimenti di funzioni possono essere effettuati solo dopo la determinazione dei LEP e dei relativi costi e fabbisogni standard nei limiti delle risorse rese disponibili nelle leggi di bilancio. Una importante modifica all’originario testo del disegno di legge è stata effettuata nel corso dell’esame in Assemblea al Senato, e riguarda la previsione che se dalla determinazione dei LEP derivano maggiori oneri a carico della finanza pubblica, si può procedere ai trasferimenti solo dopo i provvedimenti legislativi che stanziano le risorse necessarie a finanziare i livelli essenziali di prestazione non solo per le regioni oggetto delle intese, ma anche per tutte le altre, comprese cioè quelle che non abbiano chiesto l’attribuzione di ulteriori forme di autonomia. Ciò evidentemente per evitare disparità di trattamento, quanto meno nei livelli essenziali di prestazioni.

Non è questa la sede per approfondimento sui LEP; si rimanda quindi all’indagine effettuata dal Servizio Studi della Camera, nel dossier più volte citato, in particolare alle pagine 36-43. Si veda anche la relazione sui LEP dell’Ufficio parlamentare di bilancio della Camera del 1 febbraio 2024, nonché: Camilla Buzzacchi “Modello di differenziazione dell’art. 116 Cost” in Democrazia e diritto n. 1/2023 pp.28 esgg.

4.2 Attribuzione delle risorse. L’art. 5 si occupa in particolare dei principi relativi all’attribuzione delle risorse finanziarie. Peraltro la norma prevede che sia l’intesa Stato Regione a dettare i criteri per l’individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative necessari per i trasferimenti di funzioni, tuttavia la determinazione degli stessi è adottata con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per gli affari regionale di concerto con quello dell’economia e dei ministri competenti per materia, a sua volta su proposta di una Commissione paritetica Stato-Regione-Autonomie locali. Il comma 2 prevede che il finanziamento viene attuato mediante la compartecipazione al gettito di uno o più tributi erariali maturato nel territorio regionale. L’art.9 del d.d.l. dispone infine l’invarianza della spesa a carico della finanza pubblica.

 A tale proposito illuminante appare l’audizione in Senato del dott. Andrea Del Monaco, esperto di fondi europei, sul quadro generale dei rapporti finanziari stato regioni. (13).

Una prima osservazione riguarda il sistema di compartecipazione: le regioni con maggior gettito trattengono evidentemente risorse che lo Stato destina alle regioni con minor gettito (14). Il divario già esistente tra la spesa pubblica per cittadini del Nord e del Sud è dovuto al sistema della spesa storica: chi ha avuto ingenti strutture e servizi ha avuto riconosciuto un alto fabbisogno standard. Con l’autonomia differenziata il divario si accentuerebbe; si verificherebbero serie criticità come rilevato anche dall’Ufficio Bilancio del Senato, nella nota 52 della sua relazione (15).

E’ stato calcolato in uno studio non recente (16) che ove venisse accolta la proposta della Regione Veneto di trattenere il 90% delle tasse e dei tributi veneti, e così delle regioni Lombardia ed Emilia Romagna, 190 miliardi di euro uscirebbero dal bilancio statale, su un valore complessivo annuale di 751 miliardi. Trattasi all’evidenza di somme che lo Stato utilizza anche per finanziare le esigenze sociali delle regioni del Mezzogiorno e che verrebbero meno, con la conseguenza o di ridurre i servizi in dette regioni o reperire le somme attraverso l’aumento di imposte e tasse.

Su questi principi si è peraltro pronunciata anche la Corte Costituzionale nella sentenza n. 118 del 2015 (17); esame di legge della Regione Veneto), evidenziando come, in linea di principio, l’ipotesi di trattenere presso la regione almeno l’80% del

(12) rapporti internazionali e con l’Unione europea; commercio con l’estero; professioni; protezione civile; previdenza complementare e integrativa; coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. 

13)”… punti nodali: 1) Il divario territoriale originato dalla spesa storica: annualmente in termini di spesa del Settore Pubblico Allargato un cittadino del Centro-Nord riceve 17.363 Euro e un cittadino meridionale riceve 13.607 Euro. La differenza è 3.756 Euro. 2) L’aggravamento del suddetto divario, qualora Veneto, Emilia Romagna e Lombardia trattenessero il 90% del gettito riscosso delle imposte erariali (IRPEF, IRES e IVA) nei rispettivi territori regionali: 190 miliardi verrebbero meno al bilancio dello Stato. 3) Il dilemma insolubile tra esigenza di riduzione del divario territoriale e invarianza della spesa pubblica.” 

14) Del Monaco: “Secondo gli ultimi dati disponibili del 2019, un cittadino italiano riceve mediamente 16.092 Euro , al netto degli interessi e delle partite finanziarie, in termini di spesa pubblica annua pro-capite del Settore Pubblico Allargato. Sempre nel 2019, al netto degli interessi e delle partite finanziarie, in termini di spesa pubblica annua pro-capite del Settore Pubblico Allargato, un cittadino del Centro-Nord riceve 17.363 Euro e un cittadino meridionale riceve 13.607 Euro: la differenza è 3756 Euro. Se i diritti di cittadinanza dei 

gettito fiscale realizzato sul territorio altera il sistema della finanza pubblica incidendo sui legami di solidarietà tra la popolazione regionale e quella del restante territorio nazionale.

A tale riguardo i principi posti dall’art. 119 della Costituzione, in ordine alla previsione che le risorse autonome e la compartecipazione ai tributi erariali devono finanziare integralmente le funzioni pubbliche attribuite alle autonomie locali, devono essere letti congiuntamente alla previsione della istituzione di un fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale (comma 3) ed a quella del successivo comma 5, 

Meridionali valessero quanto i diritti di cittadinanza dei Settentrionali, lo Stato, nelle sue varie articolazioni, dovrebbe spendere per ognuno dei 20 milioni di residenti nel Mezzogiorno (esattamente 20.194.180 nell’anno 2019) gli stessi 3.756 Euro che spende per un cittadino del Centro-Nord. Ovvero, lo Stato, per dare ai cittadini meridionali la stessa spesa pubblica erogata ai settentrionali, dovrebbe spendere almeno 75 miliardi in più ogni anno nel Sud per i suoi abitanti (20.194.000 * 3.756 Euro = 75.849.340.080 Euro).”

15) “Uno specifico chiarimento andrebbe, in particolare, fornito relativamente alle modalità con cui le intese, non potendo pregiudicare l’entità delle risorse da destinare a ciascuna delle altre Regioni, dovranno conciliare questa condizione con quella di trasferire alle Regioni differenziate le funzioni, con le relative risorse umane, strumentali e finanziarie, concernenti materie o ambiti di materie riferibili ai LEP, senza compromettere la sostenibilità finanziaria della misura. In altre parole, come si riuscirà a garantire la compatibilità di un eventuale aumento di gettito fiscale delle regioni differenziate rispetto alla legislazione vigente, per effetto del trasferimento delle funzioni, con la necessità di conservare i livelli essenziali delle prestazioni (LEP) concernenti i diritti civili e sociali presso le altre regioni. […] Si segnala tra l’altro che se in presenza di un massiccio trasferimento di funzioni riferibili ai LEP e nell’impossibilità di ridurre la spesa per i LEP nelle altre regioni non differenziate, si verificasse l’insorgenza di oneri aggiuntivi da coprire debitamente, le voci di spesa su cui lo Stato potrebbe agire per individuare possibili risparmi, da utilizzare a copertura, dovrebbero essere in numero inferiore rispetto a quelle precedenti al trasferimento. Tra l’altro le funzioni rimanenti in capo allo Stato saranno prevalentemente quelle di competenza esclusiva elencate al primo comma dell’articolo 117 della Costituzione, i cui margini di riduzione andrebbero attentamente valutati e chiariti.” Un richiamo alla fonte di finanziamento derivante dai “tributi propri” delle regioni è fatto da Camilla Buzzacchi : “Il modello di differenziazione dell’art. 116 cost: quando l’asimmetria genera diseguaglianza” in Democrazia e diritto n. 1/2023 p.23: lamenta la mancata previsione di tale fonte di finanziamento.

16) Adriano Giannola e Gaetano Stornaiuolo: “Un’analisi delle proposte avanzate sul “federalismo differenziato”, pubblicato sul numero 1-2 del 2018 della Rivista economica del Mezzogiorno.

17)” I quesiti di cui ai numeri 3) e 2), rispettivamente, delineano un assetto finanziario in cui i tributi riscossi sul territorio regionale, o versati dai «cittadini veneti», sarebbero trattenuti almeno per l’ottanta per cento dalla Regione e, nella parte incamerata dalla «amministrazione centrale», dovrebbero essere utilizzati almeno per l’ottanta per cento nel territorio regionale «in termini di beni e servizi». Il referendum e le conseguenti iniziative degli organi rappresentativi della Regione previste dalla legge impugnata riguardano pertanto la destinazione del gettito derivante dai tributi esistenti e ne prospettano la distrazione di una cospicua percentuale dalla finanza pubblica generale, per indirizzarla ad esclusivo vantaggio della Regione Veneto e dei suoi abitanti.

 riguardante lo stanziamento di risorse aggiuntive per promuovere lo sviluppo economico, la solidarietà sociale e per rimuovere gli squilibri economici e sociali e per 

favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona.

La Carta costituzionale cioè si pone il problema del possibile squilibrio creato dall’accentuata autonomia regionale, e vi pone rimedio introducendo la previsione di sistemi perequativi a carico della finanza nazionale. Il problema sarà, come visto, dove reperire questi ulteriori fondi.

4.3 L’invarianza della spesa. Mentre gli articoli 6, 7 ed 8 si occupano delle ulteriori attribuzioni di funzioni amministrative agli enti locali, alla durata delle intese ed al monitoraggio in ordine agli oneri finanziari ed all’erogazione dei servizi connessi, l’art. 9 introduce una clausola finanziaria “di chiusura” che dispone come “ dall’applicazione della presente legge e di ciascuna intesa non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica”.

Detta clausola d’invarianza della spesa non significa tuttavia che non possa essere prevista in bilancio una spesa perequativa per le regioni a basso reddito, così come rilevato dalla Banca d’Italia nel più volte citato rapporto in sede id audizione al Senato (18). 

Così facendo i due quesiti interferiscono palesemente con la materia tributaria e perciò contrastano con gli artt. 26, comma 4, lettera a), e 27, comma 3, dello statuto, i quali non ammettono referendum consultivi che attengano a leggi tributarie.

Non meno incisiva è la violazione dei principi costituzionali in tema di coordinamento della finanza pubblica, nonché del limite delle leggi di bilancio, come interpretato dalla costante giurisprudenza di questa Corte in tema di referendum ex art. 75 Cost., valevole come canone interpretativo anche dell’analoga clausola statutaria (ex plurimis, sentenze n. 6 del 2015, n. 12 del 2014, n. 12 del 1995 e n. 2 del 1994).una materia in cui lo stesso statuto regionale, in armonia con la Costituzione, non ammette referendum, nemmeno consultivi.”

18) “Data la clausola di invarianza della spesa, la convergenza a un livello uniforme di servizi può avvenire solo attraverso una rimodulazione della spesa statale a favore delle Regioni in cui l’offerta di prestazioni è inferiore ai LEP.”…” In secondo luogo, per preservare gli equilibri di finanza pubblica e assicurare che l’intero Paese contribuisca al consolidamento dei conti, occorre garantire nel medio periodo l’allineamento fra le risorse erariali assegnate alle RAD e l’evoluzione dei fabbisogni di spesa nelle funzioni trasferite.”

Come noto le formule d’invarianza della spesa sono poste nel rispetto dell’art. 81 c. 3 della Costituzione il quale dispone appunto che ogni legge che prevede nuovi e maggiori oneri deve provvedere ai mezzi per farvi fronte. Principio ribadito ed esplicitato nell’art. 17 della legge di contabilità della finanza pubblica 31 dicembre 2009 n. 196.

E’ chiaro che l’approvazione del disegno di legge in esame di per se stesso non comporta oneri; tuttavia da ciascuna intesa verosimilmente potrebbero derivare nuovi e maggiori oneri. Ma essi saranno oggetto di apposita previsione legislativa, come previsto dall’art.4 comma 1 del d.d.l. Anche per le singole regioni non oggetto di intese l’art. 9 c.3 prevede il finanziamento delle iniziative finalizzate ad attuare i principi costituzionali di perequazione, ex art. 119 Cost (19)

Sul principio dell’invarianza della spesa e dell’obbligo legislativo di copertura esiste una conforme giurisprudenza della Corte Costituzionale, che ne specifica i contorni (20).

19) L’Ufficio parlamentare di bilancio, nella relazione del 1 febbraio 2024 evidenzia tuttavia come sussista un notevole ritardo nell’attuazione della perequazione strutturale. La dotazione del Fondo, originariamente pari a 4,6 miliardi ammonta ora a 900 milioni.

20)  Secondo la giurisprudenza costituzionale la mancata considerazione degli oneri vale a rendere la legge incostituzionale per mancanza di copertura non soltanto se si tratta di spese obbligatorie, ma anche se si tratta di oneri solo “ipotetici”. La giurisprudenza costituzionale è infatti granitica nell’osservare che l’art. 81 Cost. «impone che, ogniqualvolta si introduca una previsione legislativa che possa, anche solo in via ipotetica, determinare nuove spese, occorr[e] sempre indicare i mezzi per farvi fronte» (ex multis, Corte Cost., n. 163/2020, n. 307/2013).

In questa prospettiva, la Corte Costituzionale, con la sent. n. 197/2019, ha ribadito l’esigenza del rispetto di un principio di contestualità tra previsione di spesa e indicazione dei mezzi per farvi fronte e di congruità e attendibilità di questi ultimi (analogamente, ex multis, Corte Cost. n. 213/2008). In senso analogo, Corte Cost. n. 147/2018 ha dichiarato l’incostituzionalità della disposizione che, istituendo nuove funzioni pubbliche obbligatorie, non ne aveva previsto le specifiche coperture.

Così, secondo la Consulta, devono essere stigmatizzate e dichiarate incostituzionali quelle leggi in cui «l’individuazione degli interventi e la relativa copertura finanziaria, è stata effettuata dal legislatore (…) in modo generico e risulta priva di quella chiarezza finanziaria minima richiesta dalla costante giurisprudenza di questa Corte in riferimento all’art. 81 Cost. Le esposte considerazioni sottolineano il patente contrasto delle modalità di copertura della legge con l’art. 81 Cost. nella sua vigente formulazione, il cui accentuato rigore rispetto al passato trova una delle principali ragioni proprio nell’esigenza di evitare leggi-proclama sul futuro, del tutto carenti di soluzioni attendibili e quindi inidonee al controllo democratico ex ante ed ex post degli elettori» (così Corte Cost. n. 227/2019).

4.4- Principio di solidarietà. Il quarto comma prevede che anche le regioni che hanno sottoscritto le intese possono essere chiamate a concorrere agli obiettivi di finanza pubblica per garantirne il coordinamento. Il chiaro commento del Servizio studi della Camera conferma l’obbligo per le regioni a maggior gettito fiscale di concorrere ai finanziamenti che evidentemente necessitano per la perequazione delle regioni con minore gettito fiscale (21)

4.5 Misure perequative e di promozione dello sviluppo. L’articolo 10 chiude le disposizioni di natura economico-fiscale.

L’articolo 10 stabilisce, al comma 1, come modificato nel corso dell’esame al Senato, misure perequative e di promozione dello sviluppo economico, della coesione, della solidarietà sociale individuando anche alcune fonti per le relative risorse. Il comma 2, inserito al Senato, precisa che trova comunque applicazione la normativa volta ad assicurare l’autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario attraverso la cosiddetta fiscalizzazione dei trasferimenti statali, anche nel quadro dell’attuazione della milestone del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) relativa alla Riforma del quadro fiscale subnazionale. 

Il comma 3, modificato nel corso dell’esame al Senato, stabilisce che il Governo debba informare le Camere e la Conferenza unificata circa le attività poste in essere ai sensi del comma 1 del presente articolo. 

 Viene ripetuto anche qui l’impegno a promuovere l’esercizio effettivo dei diritti civili e sociali anche nelle regioni che non concludono intese; in sostanza è l’impegno a realizzare i livelli essenziali di prestazione su tutto il territorio nazionale, cosa che, come detto, non esclude il raggiungimento in alcune regioni a maggior reddito fiscale di livelli superiori. Il primo comma elenca poi una serie di fonti di finanziamento per il raggiungimento di detti scopi di perequazione territoriale, tra le quali l’unificazione delle diverse fonti aggiuntive o straordinarie di finanziamento statale di conto capitale, destinate sempre allo sviluppo economico ed alla coesione e solidarietà 

Tali rilievi appaiono ancora più gravi se si considera che, secondo la giurisprudenza costituzionale, l’obbligo di specifica e trasparente copertura delle spese costituisce specificazione del dovere di trasparenza delle leggi e attiene direttamente al rispetto dei principi fondamentali di rappresentanza democratica (Corte Cost. sent. n. 247/2017).

(21) “Ai sensi dell’articolo 9 (Equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali), comma 5, della legge n. 243 del 2012, nel rispetto dei principi stabiliti dalla medesima legge, al fine di assicurare

sociale, fermo restando l’attuale fondo per lo sviluppo e la coesione di cui all’art. 4 del decreto legislativo 31 maggio 2011 n. 88; a proposito del quale si leggono notazioni specifiche nel dossiere del Servizio studi della Camera (22)

La norma prevede poi interventi speciali in conto capitale per eliminare il deficit infrastrutturale e gli svantaggi derivanti dall’insularità, ma ciò ovviamente mediante gli strumenti di programmazione finanziaria e di bilancio, di cui all’art. 7  della legge n. 196/2009 (23).

 Il secondo comma richiama ulteriormente il disposto dell’art. 119 terzo comma della Costituzione, relativo al fondo perequativo, mantenendo peraltro ferma la normativa esistente, in particolare riguardante il sistema di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario (RSO) attraverso la cosiddetta fiscalizzazione dei trasferimenti statali, con contestuale  soppressione di questi ultimi, dando attuazione su questo versante alla riforma costituzionale del 2001, anche nell’ottica di una maggiore responsabilizzazione delle decisioni di spesa e di gestione più efficiente delle risorse pubbliche.

Trattasi all’evidenza di norme programmatorie che tuttavia, essendo dettate da legge ordinaria non possono impegnare il futuro legislatore così come sarebbe stato se la normativa quadro fosse stata disciplinata con legge costituzionale. E sono questi in sostanza i rilievi di fondo sollevati, come in precedenza visto, dai professori De Siervo ed Elia.

il rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea, la legge dello Stato, sulla base di criteri analoghi a quelli previsti per le amministrazioni statali e tenendo conto di parametri di virtuosità, può prevedere ulteriori obblighi a carico delle regioni, dei comuni, delle province, delle città metropolitane e delle province autonome Trento e di Bolzano in materia di concorso al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica del complesso delle amministrazioni pubbliche.”

 (22 “)Si rammenta che il FSC è, congiuntamente ai Fondi strutturali europei, lo strumento finanziario principale attraverso cui vengono attuate le politiche per lo sviluppo della coesione economica, sociale e territoriale e la rimozione degli squilibri economici e sociali in attuazione dell’articolo 119, comma 5, della Costituzione italiana e dell’articolo 174 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Per il ciclo di programmazione 2021-2027, il Fondo è stato rifinanziato per 73,5 miliardi di euro

(23) “Si rammenta che il menzionato articolo 7 della legge di contabilità e finanza pubblica riguarda il ciclo e gli strumenti della programmazione finanziaria e di bilancio. In particolare, il comma 2 reca l’elenco di tali strumenti: il Documento di economia e finanza (DEF), da presentare alle Camere entro il 10 aprile di ogni anno, per le conseguenti deliberazioni parlamentari; la Nota 

5-LE AUDIZIONI ALLA CAMERA DEI DEPUTATI.

Le audizioni svoltesi presso la Commissione “Affari costituzionali” della Camera ribadiscono sostanzialmente i rilievi di costituzionalità sin qui evidenziati.

Si ritiene utile fornire quindi solo gli spunti di riflessione nuovi che si rintracciano nei pareri forniti in detta sede.

5.1 Le ragioni ed i limiti della richiesta autonomia.

Un interessante rilievo viene dall’audizione della prof.sa Anna De Minico: la progettata differenziazione cioè appare come una deroga al principio costituzionale dell’art. 3 c.1 perché rompe la corrispondenza biunivoca situazioni soggettive uguali/ uguali diritti; ciò comporta che vi deve essere una valida ragione per derogare a tale principio. La regione interessata all’autonomia differenziata dovrà quindi dimostrare un interesse attuale, specifico e concreto e “provare i fatti di efficienza e di adeguatezza in forza dei quali presume essere più capace dello Stato nell’assolvere i compiti richiesti, come impone il vincolo di sussidiarietà verticale.”(24). La misura dell’autonomia poi dovrà comunque essere nell’ambito del principio fissato dall’art. 5 Cost, per non trasformare l’autonomia in vera e propria indipendenza dallo Stato.

di aggiornamento del DEF, da presentare alle Camere entro il 27 settembre di ogni anno, per le conseguenti deliberazioni parlamentari;  

il disegno di legge del bilancio dello Stato, da presentare alle Camere entro il 20 ottobre di ogni anno; il disegno di legge di assestamento, da presentare alle Camere entro il 30 giugno di ogni anno;  

gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, da presentare alle Camere entro il mese di gennaio di ogni anno; gli specifici strumenti di programmazione delle amministrazioni pubbliche diverse dallo Stato. “

Altro interessante rilievo è il raffronto con i sistemi di autonomia in Germania, i quali, dopo la riunificazione, posero a presupposto un livellamento preliminare tra lander, prima di attuare il regionalismo competitivo verso il quale si orienta il disegno di legge Calderoli (25). Altra significativa differenza col sistema tedesco è costituita dal fatto che lo Stato, per un certo periodo si riservò la facoltà di riappropriarsi delle materie attribuite ai lander.

Ultima interessante notazione di questa audizione riguarda l’art. 2 c.2 del d.d.l. e cioè il potere del Presidente del Consiglio dei Ministri di limitare le materie oggetto 

delle intese, come richieste dalle singole regioni. Opportunamente si nota come tale potere dovrebbe essere riservato al Parlamento (p.11 della relazione).

5.2 I LEP 

L’audizione del prof Lorenzo Chieffi pone in luce aspetti specifici sui livelli essenziali di prestazioni, con interessanti richiami all’esperienza nel campo sanitario (LEA).

Il primo punto da evidenziare riguarda il richiamo al principio costituzionale dell’art. 32 che dispone come sia compito dello Stato “la tutela della salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività e garantisce cure gratuite agli indigenti”.

 Si nota opportunamente “In presenza di un elevato deficit e debito pubblico cui è soggetto il nostro Paese, tra i più elevati in Europa, e dell’imminente ripristino delle strettoie del patto di stabilità, appare assai ardua la definizione dei LEP, come auspicata dal d.d.l. n. 1665 (nell’ art. 3, n. 1, e pure ribadita negli artt. 1, n. 2 e 4, n. 1), entro il suddetto termine ravvicinato, nel rispetto dei principi e criteri direttivi di cui all’art. 1, commi da 791 a 801-bis, della legge n. 197/2022. 

A ciò si aggiunga la difficoltà di poter colmare, in tempi altrettanto rapidi, i profondi divari interterritoriali, soprattutto di tipo infrastrutturale, attraverso la realizzazione di efficaci interventi perequativi verso cui pure mira il d.d.l. Calderoli (negli artt. 9, n. 3, ult. alinea e 10), a seguito del recente definanziamento delle politiche nazionali perequative originariamente destinate a Regioni prive di servizi minimi (per strade, ospedali, scuole, ecc.) che viene, peraltro, a vanificare le numerose sollecitazioni europee a favore della crescita dei territori più svantaggiati.”

25) “ voglio ricordare che l’unificazione delle due Berlino costò cinque punti di Pil, pagati con i sacrifici dell’intero popolo tedesco, il che permise ai Länder, anche ai più poveri, di accostarsi ai ricchi. Compiuta l’equiordinazione, il legislatore di revisione con la 

Al riguardo è anche da osservare come la Corte costituzionale abbia chiaramente detto che la determinazione dei livelli essenziali di prestazione non può essere condizionata da limitazioni di bilancio, trattandosi di una spesa da coprire con assoluta priorità (Corte Cost. nn 121/2014, 322/2009, 168 e 50/2008, 10/2020, 142/2021). Tali affermazioni potrebbero avere un impatto indiretto sul principio di invarianza della spesa, pure sancito nel d.d.l. in esame.

5.3 I rimedi di costituzionalità.

Spunti interessanti emergono dalle audizioni ( vedi ad es. quelle del prof. Chieffi del prof. DeFiores), pure con riferimento ai possibili rimedi consentiti dall’ordinamento per eliminare vizi di costituzionalità della normativa.

Al riguardo un primo riferimento riguarda l’art. 75 c.2 della Costituzione, concernente il referendum abrogativo. Come noto tale strumento ha vari limiti di utilizzo, uno dei quali in particolare potrebbe riguardare la fattispecie in esame: quello cioè relativo alle leggi di bilancio ed alle leggi collegate.

Ovviamente, per le leggi collegate, non appare sufficiente l’attribuzione formale del nomen juris essendo necessario verificare che nei contenuti la legge sia effettivamente collegata a quelle di bilancio. Così la Corte Costituzionale nella sentenza n. 6 del 27 gennaio 2015 ha avuto modo di precisare in primo luogo che sono estranee a tali leggi le innumerevoli leggi di spesa; rientrano invece quelle che “presentino effetti collegati in modo stretto all’ambito di operatività delle leggi di bilancio…Tale collegamento deve manifestarsi attraverso la presenza di un legame genetico strutturale e funzionale con le leggi di bilancio, tale che le disposizioni collegate incidano direttamente sul quadro delle

 “Föderalismusreform I” del 2006 riscrisse l’art. 72, co. 3, della GG per imprimere al federalismo una curvatura asimmetrica che consentisse ai Länder di legiferare su materie un tempo loro precluse. 

La prima osservazione che voglio fare con Voi riguarda l’ampiezza della riforma tedesca: essa interessa appena sei materie, peraltro politicamente leggere – la caccia, la pesca, a eccezione dell’ambiente, che però viene prima impoverito di compiti importanti riservati allo Stato federale e poi devoluto ai Länder in una dimensione asciugata.”

coerenze macroeconomiche e siano essenziali per realizzare l’indispensabile equilibrio finanziario” .

Ad una prima sommaria valutazione invero non sembra che il d.d.l. Calderoli abbia tali caratteristiche in quanto trattasi sostanzialmente di una legge quadro, che non sembra incidere “direttamente sul quadro delle coerenze macroeconomiche e sia indispensabile per l’equilibrio finanziario”.

Peraltro oltre al limite esplicito previsto dall’art. 75 c. 2 Cost. la giurisprudenza costituzionale ha individuato limiti impliciti, tra i quali la stessa Costituzione e le leggi costituzionali e di revisione costituzionale essendo il referendum abrogativo incompatibile con il regime attuale di Costituzione rigida (sent. n. 16/1978), nonché le c.d. leggi rinforzate o a formazione legislativa atipica. Infatti essendo il referendum abrogativo equiparabile, come fonte giuridica, alla legge ordinaria, non può essere utilizzato nei confronti di leggi nelle quali il momento partecipativo è appunto atipico, come quando ad es. viene richiesto il parere di particolari soggetti interessati; e ciò proprio a garanzia di questa partecipazione. Al riguardo si rinvia alla precedente nota n. 7 con le osservazioni del prof. De Fiores, e all’audizione dello stesso alla Camera.

Sotto tale particolare profilo potrebbero sorgere dubbi sull’ammissibilità del referendum abrogativo, sia in relazione al procedimento riguardante l’approvazione delle intese con le regioni, per la previsione dell’art. 116 c.3 che richiede la maggioranza assoluta dei componenti delle camere, sia per il d.d.l Calderoli, per i vari pareri richiesti in base all’art. 2 del d.d.l. Calderoli.

Non appare invece sostenibile la tesi che in base al disposto della citata sentenza n. 16/78 non sia ammissibile il referendum abrogativo della futura legge Calderoli in quanto di attuazione della Carta costituzionale. La sentenza citata riguarda essenzialmente norme a “copertura costituzionale” come quella ivi esaminata, specifica e particolare, riguardante i Patti Lateranensi, sia nel momento di autorizzazione alla ratifica, sia in quello dell’esecuzione dell’intesa.

Orbene una tale “copertura costituzionale” non sembra rintracciarsi nella normativa in esame in quanto legge ordinaria di attuazione di principi costituzionali, come numerosissime norme del nostro ordinamento, l’abrogazione delle quali pure potrebbe rendere   in parte qua inoperante la Carta.

Nell’audizione alla Camera del prof De Fiores si legge che il d.d.l in esame potrebbe qualificarsi come legge a contenuto costituzionalmente necessario e per questo la legge sarebbe sottratta al referendum abrogativo. Cita al riguardo Corte Cost.n. 29/87 e 50/22.(pag. 5 della relazione)( 26).

Ora, non sembra che la normativa in questione rientri in una delle ipotesi previste dalla Corte: non è l’unica necessaria disciplina attuativa conforme alla norma costituzionale, né è normativa la cui eliminazione col referendum priverebbe totalmente di efficacia un principio o un organo costituzionale. Infatti l’autonomia differenziata può ben attuarsi attraverso le intese con le regioni già previste dall’art. 116 Cost.

Restano comunque obiettive difficoltà a ritenere sicuramente ammissibile un referendum abrogativo nel caso in esame.

Le strade più dirette, segnalate nella relazione Chieffi (pag. 10), restano il ricorso diretto da parte della regione interessata e quello indiretto da parte di ogni cittadino, previo passaggio tramite autorità giurisdizionale (27).

26) Corte Cost. n. 50/2022 “ 5.1.- A partire dalla sentenza n. 16 del 1978, questa Corte ha costantemente affermato l’esistenza di «valori di ordine costituzionale, riferibili alle strutture od ai temi delle richieste referendarie, da tutelare escludendo i relativi referendum, al di là della lettera dell’art. 75 secondo comma Cost.». Una delle categorie allora individuate consisteva nei «referendum aventi per oggetto disposizioni legislative ordinarie a contenuto costituzionalmente vincolato, il cui nucleo normativo non possa venire alterato o privato di efficacia, senza che ne risultino lesi i corrispondenti specifici disposti della Costituzione stessa (o di altre leggi costituzionali)».

All’interno di questa categoria di norme legislative che non possono essere oggetto di richieste referendarie, la sentenza n. 27 del 1987 ha chiarito che debbono essere enucleate «due distinte ipotesi: innanzitutto le leggi ordinarie che contengono l’unica necessaria disciplina attuativa conforme alla norma costituzionale, di modo che la loro abrogazione si tradurrebbe in lesione di quest’ultima (cfr. sentenze n. 26/1981 e 16/1978); in secondo luogo, le leggi ordinarie, la cui eliminazione ad opera del referendum priverebbe totalmente di efficacia un principio o un organo costituzionale “la cui esistenza è invece voluta e garantita dalla Costituzione (cfr. sentenza n. 25/1981)”».

Successivamente, la sentenza n. 35 del 1997 ha riferito quest’ultima ipotesi anche a quelle «leggi ordinarie la cui eliminazione determinerebbe la soppressione di una tutela minima per situazioni che tale tutela esigono secondo la Costituzione», e la sentenza n. 49 del 2000 ha puntualizzato che le leggi «costituzionalmente necessarie», poiché sono «dirette a rendere effettivo un diritto fondamentale della 

6-OSSERVAZIONI DI SINTESI

 In primo luogo emerge come la modifica del titolo V della Costituzione, avvenuta nel 2001 (legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3), contenga in se stessa alcuni “eccessi” in ordine alla concreta possibilità di attuare tutte le deleghe previste nell’art. 116 comma 3, e soprattutto non sembra sia stato adeguatamente valutato il rapporto tra le numerose differenziazioni delle forme di autonomia ed il rispetto dei principi costituzionali di uguaglianza (art. 3) e di unità della Repubblica (art. 5). Ciò in particolare rileva per quanto previsto in ordine ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali; previsione che contiene “in nuce” i presupposti per una inammissibile differenziazione nelle tutele fondamentali del cittadino; nonché

persona una volta venute ad esistenza possono essere dallo stesso legislatore modificate o sostituite con altra disciplina, ma non possono essere puramente e semplicemente abrogate, così da eliminare la tutela precedentemente concessa, pena la violazione diretta di quel medesimo precetto costituzionale della cui attuazione costituiscono strumento».

Con la sentenza n. 45 del 2005, infine, si è ulteriormente precisato, per un verso, che la natura di legge costituzionalmente necessaria può anche essere determinata dal fatto che una certa disciplina «coinvolg[a] una pluralità di rilevanti interessi costituzionali, i quali, nel loro complesso, postulano quanto meno un bilanciamento tra di essi che assicuri un livello minimo di tutela legislativa», e per l’altro, che «il vincolo costituzionale può anche riferirsi solo a parti della normativa oggetto del quesito referendario o anche al fatto che una disciplina legislativa comunque sussista».

5.2.- Nel caso oggi in esame viene in considerazione un valore che si colloca in posizione apicale nell’ambito dei diritti fondamentali della persona.”

(27) Più agevole sarebbe invece la strada del ricorso in via d’azione intentato da quelle Regioni che si dovessero ritenere danneggiate, soprattutto dal punto di vista finanziario, dalla disciplina contenuta in una legge statale rinforzata (di cui all’ult. comma dell’art. 116 Cost.) di approvazione dell’intesa tra Governo e Regione che abbia richiesto una maggiore autonomia. 

Non meno peregrina sarebbe la possibilità da parte di ciascun individuo di rivolgersi ad un giudice ordinario o amministrativo per far valere i propri diritti che fossero stati pregiudicati da una legge, di cui si potrebbe proporre il sindacato di costituzionalità in via incidentale, o da un D.P.C.M., al fine di chiederne l’annullamento. 

  per quanto disposto in ordine agli aspetti finanziari, in relazione al principio costituzionale di solidarietà (art. 119).

– Emerge altresì come l’utilizzazione di una legge ordinaria, seppure rinforzata, per dare attuazione al trasferimento di funzioni comporterebbe una sorta di “decostituzionalizzazione” del secondo e terzo comma dell’art. 117, che fissa con normativa di rango superiore le diverse competenze tra Stato e Regione. Con legge ordinaria cioè si modificherebbe il riparto tra legislazione esclusiva e concorrente.

Per tali motivi sarebbe stato verosimilmente più ragionevole prendere preliminarmente in esame alcuni disegni di legge costituzionale, pure già depositati nell’attuale legislatura (28), che, oltre a prevedere l’utilizzo di una fonte normativa di pari rango, riconsiderano i limiti e le contraddizioni del titolo V, peraltro già emerse in sede di indagine conoscitiva, immediatamente dopo l’approvazione della legge costituzionale n. 3/2001 (29).

-Altra questione che coinvolge profili di costituzionalità è, come già in precedenza detto, la mancata previsione nellart.116 c. 3 di una delega per una legge costituzionale “quadro” (come quella nella sostanza contenuta nel disegno di legge in esame), la cui mancanza peraltro comporta problemi di interpretazione in ordine alla possibilità di vincolare con essa il legislatore ordinario.

I principi posti cioè nel disegno di legge in esame ben possono essere modificati con legge successiva di pari rango.

-Altro punto critico, che coinvolge profili di costituzionalità, riguarda la procedura 

delineata per raggiungere le intese tra Stato e Regione. In detta procedura tutto il potere di merito è rimesso, per quanto riguarda la parte statale, al Governo: Presidente del Consiglio, Consiglio dei ministri e vari ministri competenti per materia. E’ prevista la valutazione della Conferenza permanente Stato regioni autonomie locali e conferenza unificata, che emettono pareri ovviamente non vincolanti. E’ altresì previsto un passaggio alle Camere, le quali emettono atti d’indirizzo, che possono essere comunque disattesi con adeguata motivazione dal Presidente del Consiglio dei ministri. Quindi tutta la elaborazione di merito è in definitiva rimessa al potere esecutivo. E’ bensì vero che l’intesa definitiva deve poi essere approvata con legge dal Parlamento, ma la formulazione della norma è assai ambigua, in quanto sembrerebbe che l’organo legislativo non possa fare altro che approvare le intese raggiunte; infatti non è previsto alcun ulteriore passaggio nel 

28) Trattasi degli atti Senato nn 542, 744 e 764, assegnati per esame congiunto, fina dal 26 luglio 2023 alla Commissione Affari costituzionali del Senato. 

29) Trattasi delle già riportate osservazioni del prof. Leopoldo Elia.

caso in cui il Parlamento dovesse disporre modifiche al testo sottoposto dal Governo. Ove si trattasse cioè di legge meramente “formale” verrebbe disatteso il disposto dell’art. 116 c. 3 Cost il quale appunto prevede l’attribuzione delle nuove

forme di autonomia con legge dello Stato, peraltro, come visto, “rafforzata”. La disposizione costituzionale dispone che tale legge venga adottata “sulla base di intesa tra lo Stato e la Regione interessata”, ma questo non può significare che il potere legislativo sia vincolato a quanto concordato dal potere esecutivo. Una interpretazione alternativa potrebbe essere quella che consente al Parlamento di non approvare l’intesa e rimettere la trattativa al Governo per il raggiungimento di altra e diversa intesa, sulla base di specifiche indicazioni, cosa che andrebbe specificata.

Non sembra peraltro ammissibile un parallelo con l’art. 8 comma 3 Cost, che disciplina le intese che regolano i rapporti tra lo Stato e le confessioni religiose diverse dalla cattolica, e che prevede la loro approvazione con legge, in quanto la ritenuta vincolatività di dette intese per il Parlamento è eccezionalmente disposta per il rispetto del superiore principio costituzionale della libertà religiosa (30).

-Anche la procedura che disciplina l’approvazione dei livelli essenziali di prestazione presenta profili di criticità.

In questa materia, come visto, lo Stato ha legislazione esclusiva ai sensi dell’art.117, comma 2 lettera m) Cost. Tale potere può ben essere esercitato tramite decreto legislativo; ed è questo lo strumento che l’art. 3 del disegno di legge intende adottare. Tuttavia, ai sensi dell’art.76 della Costituzione, i decreti legislativi devono trovare fondamento in una legge di delegazione che contenga criteri e principi direttivi ed oggetto definito, nonché indicazione del tempo entro il quale devono essere adottati. Orbene, se l’art.3 cit. contiene l’indicazione del tempo entro il quale il potere delegato deve essere esercitato (entro 24 mesi dall’entrata in vigore della legge) si deve ritenere che la norma manchi dei criteri e principi direttivi. In disparte l’opinabile tecnica normativa di rinviare per i criteri e principi direttivi a precedente legge (art. 1 commi da 791 a 801 bis della legge 29 dicembre 2022 n.197), è agevole rilevare che dette disposizioni contengono solo aspetti procedimentali per l’approvazione dei livelli essenziali di prestazione. Quindi la delega sembra priva dei principi e criteri direttivi, come peraltro rilevato nel già più volte citato dossier del Servizio Studi della Camera dei deputati. Circostanza che può portare ad un controllo di legittimità costituzionale ad opera della Corte costituzionale (31).

-Anche la procedura prevista per gli aggiornamenti dei LEP (art. 3 c.7) presenta profili di criticità in quanto detti aggiornamenti, che sostanzialmente possono modificare i livelli essenziali di prestazione, vengono adottati con decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, operando una sorta di delegificazione impropria, difficilmente compatibile col citato disposto dell’art. 117 c.2 lett.m). 

-Infine per quanto riguarda gli aspetti economici e finanziari, si richiamano i numerosi pareri critici in precedenza indicati, ed in particolare quello della Banca d’Italia che, in buona sostanza, rileva la mancanza di un preliminare approfondito studio su tali aspetti, onde verificare in concreto il rapporto costi benefici di una tale ampia riforma (32).

Si osserva solo brevemente, in conclusione, come fondamentale sarebbe, per ridurre possibili squilibri e diseguaglianze, dare specifica attenzione e concreta attuazione al principio solidaristico contenuto nell’art. 119 commi 3 e 5 della Costituzione; appare infatti di tutta evidenza che una aumentata fiscalità regionale comporterà sottrazione di risorse al bilancio dello Stato, con conseguente necessaria riduzione della spesa, compresa, verosimilmente, quella destinata alle regioni con minore capacità fiscale, ovvero aumento delle entrate, ma solo della fiscalità generale.

30) Si veda Francesco Alicino in Commentario alla Costituzione vol I pp. 59 e sgg, ed. Il Mulino 2018. Circa i rapporti tra Governo e Parlamento in tale particolare materia si veda anche Corte Costituzionale 10.3.2016 n.52 che delinea una responsabilità esclusivamente politica del Governo nell’ambito della procedura di approvazione delle intese.

31) Sui limiti della legge di delegazione e degli atti legislativi delegati cfr. Federico Ghera in Commentario alla Costituzione vol II pp.122 e sgg ed. Il Mulino 2018.

32)” Le decisioni in merito alla configurazione dell’autonomia differenziata richiedono quindi un’accurata e oggettiva disamina dei vantaggi e degli svantaggi derivanti dal decentramento di ciascuna specifica funzione, tenendo conto anche del contesto locale. 

La disposizione costituzionale che prevede il riconoscimento di “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” è invece molto scarna a questo riguardo. L’art. 116 si limita infatti a indicare un elenco molto ampio di materie, che spaziano dall’ordinamento sportivo ai rapporti internazionali, per la maggior parte delle quali non è chiaro a priori se vi sia un vantaggio di efficienza o di efficacia nella loro gestione a livello decentrato. Occorre anche tenere conto che su alcune di queste materie (quali le politiche energetiche ed ambientali) è richiesta una capacità di azione tempestiva e di coordinamento, a livello nazionale e spesso sovranazionale. La recente esperienza della pandemia ha ad esempio messo in luce la dimensione sempre più globale della tutela della salute, evidenziando come la rapidità e la qualità dei processi decisionali possano risentire della frammentazione delle competenze su più livelli di governo.

Un intervento normativo per meglio definire i contorni dell’autonomia differenziata è senza dubbio opportuno. Tuttavia il DDL AS 615, pur facendo chiarezza sui tempi e sulle procedure da seguire, lascia ampi margini di incertezza sugli aspetti di merito – in larga parte demandati alle intese bilaterali fra Governo e singole Regioni – senza porre alcuna condizione per l’accesso all’autonomia differenziata. Sarebbe invece consigliabile prevedere un’istruttoria per ciascuna materia (ed eventualmente per specifiche funzioni all’interno della materia considerata), suffragata da un’analisi basata su metodologie condivise, trasparenti e validate dal punto di vista scientifico, per valutare i vantaggi del decentramento rispetto allo status quo – sia per la Regione interessata sia per il resto del Paese