Sommario: 1. Premessa – 2. La disciplina dell’Unione Europea in materia di reti e servizi di comunicazione elettronica. – 3. Ricostruzione del quadro normativo sugli insediamenti di impianti di telefonia mobile – 4. Il potere degli enti locali in ordine alla localizzazione degli insediamenti per gli impiantii di telefonia tra bilanciamento del diritto di informazione dei cittadini e i diritti di tutela dell’ambiente, della salute e del corretto assetto del territorio.

  1. Premessa

Con l’ordinanza n.5515/2021, il Consiglio di Stato torna ad affrontare la questione relativa ai rapporti intercorrenti tra Stato, Regioni ed enti locali in ordine alla disciplina urbanistica ed alla costruzione degli impianti di telefonia mobile, nel contempo solleva una questione pregiudiziale davanti la Corte di Giustizia UE volta a verificare fino a dove possa spingersi il potere degli enti locali di adottare disposizioni volte a limitare l’ubicazione di tali impianti[1].

Come è noto l’installazione delle cosiddette “antenne per i telefonini” costituisce argomento di particolare rilevanza, poiché gli enti coinvolti devono provvedere al contemperamento di due opposte esigenze: la prima, fondata sulla localizzazione di impianti che soddisfino l’interesse nazionale alla costruzione di una rete infrastrutturale che assicuri la copertura di un servizio su tutto il territorio; la seconda, in ordine alla tutela di interessi urbanistici, ambientali, sanitari.[2].

Su tali interessi incidono le fonti normative statali, regionali e locali che vanno  coordinate tra loro in relazione alle competenze attribuite agli enti coinvolti nel procedimento autorizzatorio.

La vicenda prende le mosse da un ricorso promosso da un noto operatore di telefonia contro il comune di Venezia e la Regione Veneto.

In particolare la società ricorrente presentava una richiesta di autorizzazione di una nuova stazione radiobase da realizzare sul terrazzo di copertura di un albergo che veniva rigettata dall’amministrazione locale rilevando il contrasto dell’intervento il Regolamento Edilizio, che vietava l’istallazione o la riconfigurazione con aumento di potenza di impianti di telefonia in una serie di siti considerati sensibili, specificati, secondo una Circolare regionale[3].

Avverso tale provvedimento di rigetto la società presentava ricorso innanzi al Tribunale amministrativo regionale. Secondo la ricorrente l’area in questione, coincidente con il lastrico solare di un albergo, non poteva essere rientrare nel novero dei siti sensibili, previsti dal regolamento dell’ente locale e specificati dalla predetta Circolare regionale, nonostante l’immobile ricadesse all’interno di una zona destinata a “verde urbano attrezzato”.

Il giudice amministrativo di primo grado accoglieva il ricorso con sentenza che veniva successivamente impugnata dal Comune davanti il Consiglio di Stato, innanzi al quale veniva anche presentata istanza di sospensione del giudizio per pregiudizialità della questione di cui all’ordinanza di rimessione alla Corte di Giustizia U.E.

Il Consiglio di Stato, nel ricordare che l’ente locale è depositario del  potere di disciplinare il territorio anche in funzione della tutela di taluni interessi  “sensibili”, tra i quali quello ambientale[4], ha ritenuto sussistenti i presupposti per il rinvio pregiudiziale sospendendo il giudizio e rimettendo la questione alla Corte di Giustizia, per verificare se il diritto dell’Unione europea osti a una normativa nazionale, come quella di cui all’art. 8, comma 6, l. 22 febbraio 2001, n. 36, interpretata ed applicata nel senso di consentire alle singole amministrazioni locali criteri localizzativi degli impianti di telefonia mobile, anche espressi sotto forma di divieto, quali il divieto di collocare antenne in determinate aree ovvero ad una determinata distanza da edifici appartenenti ad una data tipologia.

La vicenda in esame ed i rilievi posti alla base della questione pregiudiziale[5], assumono particolare rilevanza sotto due profili relativi al rapporto tra poteri locali ed urbanistica: il primo che fa riemergere  la funzione “ordinatrice” dell’urbanistica,   sottolineandone l’attitudine a  organizzare e contemperare tutti gli interessi collegati all’utilizzo del territorio; il secondo profilo è volto ad introdurre  un ulteriore tassello al mosaico giurisprudenziale formatosi in tale materia, sottolineando la potenzialità dell’urbanistica -in quanto disciplina generale del territorio- ad introdurre regole restrittive per  tutelare zone di particolare pregio ambientale e la salute dei cittadini.

  • La disciplina dell’Unione Europea in materia di reti e servizi di comunicazione elettronica

Prima di chiarire la portata della decisione in commento sarà utile ricostruire, seppur sinteticamente, il quadro normativo di riferimento dell’Unione Europea teso ad allinearsi con i progressi tecnologici e le esigenze del mercato.

Fondamentale è la “Direttiva quadro”[6] che ha l’obiettivo di rafforzare la concorrenza nel settore delle comunicazioni elettroniche; stimolare gli investimenti; promuovere la libertà di scelta dei consumatori e permettere loro di trarre beneficio da servizi innovativi, qualità e tariffe più basse.

Essa fa parte del primo “Pacchetto telecomunicazioni”, adottato nel 2002 a fronte del rapido sviluppo del settore. Tale pacchetto include quattro direttive specifiche che regolano determinati aspetti delle comunicazioni elettroniche, nonché due regolamenti[7].

La direttiva definisce un quadro armonizzato per la disciplina delle reti di comunicazione elettronica, ossia sistemi che permettono la trasmissione di segnali via cavo, via radio, a mezzo di fibre ottiche o con altri mezzi elettromagnetici, comprese le reti satellitari, le reti terrestri fisse e mobili, i sistemi via cavo, le reti utilizzate per la radiodiffusione e la telediffusione e reti televisive via cavo, indipendentemente dal tipo di informazione trasmessa.

Essa riguarda altresì servizi di comunicazione elettronica, che consistono nella trasmissione di segnali su tali reti, e risorse e servizi correlati delle reti o dei servizi di comunicazione elettronica, che permettono o supportano la fornitura di servizi mediante quella rete o servizio.

La direttiva concerne anche altri aspetti, riguardanti sia il contenuto del regolamento dei servizi e delle reti di comunicazione elettronica, che le procedure necessarie alla sua attuazione[8].

Le predette direttive sono state oggetto di modifica con ulteriori atti costitutivi del  “secondo pacchetto”[9] le cui modifiche  tengono conto del rispetto di principi generali, quali la necessità e la proporzionalità  dei limiti all’accesso e all’uso dei servizi di comunicazione elettronica; la tutela della salute, dell’ambiente, dell’ordinato assetto del territorio, del paesaggio, della tutela  giurisdizionale, in specie, sugli atti delle autorità nazionali di regolazione; la garanzia, dunque, di un sindacato giurisdizionale e di un equo processo.

In data 20 dicembre 2018, è entrato in vigore il Codice europeo delle comunicazioni elettroniche che riunisce in un unico testo normativo[10], con integrazioni e modificazioni, la precedente disciplina delle comunicazioni elettroniche, che ricomprende la “Direttiva accesso”, la “Direttiva autorizzazioni”, la “Direttiva quadro”, la “Direttiva servizio universale”, la “Direttiva relativa alla vita privata e alle comunicazioni elettroniche” e il Regolamento che istituisce l’Organismo dei regolatori europei delle comunicazioni elettroniche (Body of European Regolators for Electronic Communications, BEREC).

Unitamente al Codice è entrato in vigore anche il Regolamento (UE) 2018/197134, che rafforza il mandato del BEREC e della sua Agenzia di Sostegno (c.d. “Ufficio BEREC”)[11].

Questa terza fase dell’evoluzione dell’ordinamento comunitario in materia di telecomunicazioni, segna una netta inversione di tendenza in merito agli obiettivi perseguiti e rappresenta il punto di approdo di un percorso durato quasi 10 anni il cui scopo è quello di fornire a tutti i cittadini europei la migliore connessione internet possibile, di modo che essi possano partecipare pienamente all’economia digitale.

Il Codice prevede che gli Stati Membri e le istituzioni europee a cooperino per attuare politiche di pianificazione strategica, coordinamento ed armonizzazione dell’uso dello spettro radio assicurando una gestione efficace e garantendo che la sua allocazione, nonché il rilascio delle relative autorizzazioni generali e dei diritti d’uso individuali da parte delle autorità competenti, siano fondati su criteri obiettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati.

Nello specifico, la concessione di diritti d’uso individuali deve essere limitata alle situazioni in cui tali diritti sono necessari per massimizzare l’uso efficiente dello spettro radio alla luce della domanda, e la loro durata non deve essere inferiore a 20 anni. Tale termine, volto a garantire certezza giuridica nei rapporti, non può che implicare una maggiore attenzione e coinvolgimento delle autorità locali nella gestione del proprio territorio volto a “tollerare” tali insediamenti per lungo tempo e, soprattutto, nel tutelare gli interessi sensibili collegati allo stesso.

Le Direttive del “primo pacchetto” contengono già dei richiami alla tutela di quegli interessi sensibili e primari, che possono confliggere con quello dello sviluppo delle comunicazioni elettroniche, attraverso le reti delle stazioni radiobase.

L’art 12, comma 2,  della  “Direttiva quadro” , infatti, prevede la coubicazione e condivisione  degli impianti senza trascurare le:” esigenze connesse alla tutela dell’ambiente, alla salute pubblica, alla pubblica sicurezza o alla realizzazione di obiettivi di pianificazione urbana o rurale”. 

Il “Considerato” n.24 della “Direttiva accesso” poi, ricorda che :”Lo sviluppo del mercato delle comunicazioni elettroniche e le infrastrutture ad esso correlate potrebbero avere un impatto negativo sull’ambiente e sul paesaggio. È dunque opportuno che gli Stati membri tengano sotto osservazione tale processo e intervengano, se del caso, per minimizzare l’eventuale impatto, concordando opportuni accordi e soluzioni con le autorità competenti”[12], così come l’Allegato alla “Direttiva autorizzazioni” imponeva il rispetto degli: “Obblighi da rispettare con riferimento alla normativa ambientale e alla pianificazione urbana e rurale, obblighi e condizioni relativi alla concessione dell’accesso o dell’uso del suolo pubblico o privato e condizioni relative alla co-ubicazione e alla condivisione degli impianti e dei siti, conformemente alla direttiva 2002/21/CE (direttiva quadro) e inclusa, ove applicabile, qualsiasi garanzia finanziaria o tecnica necessaria ad assicurare la corretta esecuzione dei lavori di infrastruttura”.

Infine, rileva anche il Considerato 26 della Direttiva 2014/61/UE[13] che prevede la necessità di atti ampliativi differenti che possono comportare l’applicazione di una serie di procedure e condizioni diverse al fine di proteggere gli interessi generali nazionali e unionali “Fermo restando il diritto di ogni autorità competente di partecipare e di conservare le proprie prerogative decisionali in conformità al principio di sussidiarietà”, circostanza questa confermata dalla stessa previsione che attribuisce allo sportello unico , struttura organizzativa dell’ente locale, i compito di curare  tutte le informazioni utili sulle procedure e sulle condizioni generali e di ricevere le istanze di all’insediamento della stazione radiobase.

La disciplina europea, quindi, ha fatto emergere la necessità del bilanciamento tra il diritto all’informazione e comunicazioni di dati dei cittadini, con la tutela della salute, del paesaggio e dell’assetto del territorio.

  • Ricostruzione del quadro normativo sugli insediamenti di impianti di telefonia mobile

A fronte del quadro normativo dell’Unione europea si pone quello nazionale sottoposto alla questione pregiudiziale.

Con la legge 36/2001 (legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettromagnetici ) è stata dettata la disciplina relativa alle installazioni delle stazioni di telefonia mobile.  

Tale disciplina, è stata oggetto di ulteriori interventi legislativi che hanno complicato il quadro normativo. Ci si riferisce in particolare al d.p.r.. 380/01, al d.lgs.198/2002, al d.lgs 259/2003, al d.lgs 33/2016 ed alla recente l. 120/2020[14] di conversione del d.l. 76/2020.

Da tali previsioni legislative si evince che la disciplina relativa agli impianti di telefonia mobile ha attinenza con l’ordinamento delle comunicazioni e con il governo del territorio, settori questi rientranti nella potestà legislativa concorrente di Stato e Regioni.

Dall’anzidetto sistema normativo emerge in particolare che spetta allo Stato la determinazione dei limiti di esposizione e dei valori di attenzione, nonché l’individuazione degli obiettivi di qualità in ordine alla ulteriore riduzione (cd “minimizzazione”) dell’esposizione. Compete, invece, alle regioni l’indicazione degli obiettivi di qualità relativi ai valori di attenzione attraverso la formulazione di criteri localizzativi, standard urbanistici, prescrizioni ed incentivazioni[15].

Infine, con riguardo agli enti locali l’art.8, comma 6, prevede che:” I comuni possono adottare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici”.

Tale disposizione deve essere collegata sia all’art. 23 d.lgs 112/98 che attribuisce ai comuni le “funzioni amministrative concernenti la realizzazione, l’ampliamento, la cessazione, la riattivazione, la localizzazione e la rilocalizzazione di insediamenti produttivi… ivi incluso il rilascio delle concessioni o autorizzazioni edilizie”[16], sia all’art.3 comma 1, lett. e.4) del d.p.r.. 380/01 che fa soggiacere al rilascio dell’atto ampliativo “l’installazione di torri e tralicci per impianti radio-ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di telecomunicazione”.

Alla luce di tutto ciò spetta dunque al comune attuare quanto previsto a livello statale e regionale attraverso l’utilizzo degli strumenti di natura urbanistico-edilizia[17].   

La giurisprudenza, però, ha chiarito che alle Regioni ed ai Comuni è consentito nell’ambito delle proprie e rispettive competenze individuare criteri localizzativi degli impianti di telefonia mobile anche espressi sotto forma di divieto quali ad esempio il divieto di collocare antenne su specifici edifici, mentre non è loro consentito introdurre limitazioni alla localizzazione, consistenti in criteri distanziali generici ed eterogenei[18].

Alle predette disposizioni si deve aggiungere anche l’art. 86, comma 3, del d.lgs 259/2003[19], secondo il quale le stazioni radio base sono assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria, ed il procedimento volto al rilascio dell’autorizzazione all’installazione dell’impianto sostituisce il permesso di costruire di cui agli artt. 3 e 10 d.p.r. 380/01[20].

Il successivo articolo 87, dispone anche che : “l’installazione …viene autorizzata dagli Enti Locali , previo accertamento, da parte dell’Organismo competente ad effettuare i controlli, …., della compatibilità del progetto con i limiti di esposizione, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualità, stabiliti uniformemente a livello nazionale..”[21]

Il comma 9 precisa inoltre che: “Le istanze di autorizzazione e le denunce di attività di cui al presente articolo, nonché quelle relative alla modifica delle caratteristiche degli impianti già esistenti, si intendono accolte qualora, entro 90 giorni dalla presentazione del progetto e della relativa domanda, fatta eccezione per il dissenso di cui al comma 8, non sia stato comunicato un provvedimento di diniego o un parere negativo da parte dell’organismo competente ad effettuare i controlli, di cui all’art. 14 della legge 22 febbraio 2001, n. 36”.

L’articolo 87 bis, infine, prevede procedure semplificate per determinate tipologie di impianti e l’articolo 90 dispone, al comma 1, che “Gli impianti diretti di comunicazione elettronica ad uso pubblico, ovvero esercitati dallo Stato, e le opere accessorie occorrenti per la funzionalità di detti impianti hanno carattere di pubblica utilità, ai sensi degli articoli 12 e seguenti del decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327”.

Il 9 marzo 2016 è stato pubblicato il Decreto Legislativo 15 febbraio 2016, n. 33[22], recante misure volte a ridurre i costi dell’installazione di reti di comunicazione elettronica ad alta velocità, che contiene una serie di previsioni, molte delle quali riguardano gli enti locali, che hanno l’obiettivo di facilitare i lavori di realizzazione delle reti a banda ultra larga da parte degli operatori di telecomunicazioni.

A tal fine sono state apportate delle modifiche al comma 7 dell’art. 88 del d.lgs 259/2003, in base alle quali viene ridotto a trenta giorni il termine per la conclusione del procedimento di autorizzazione, o la convocazione della conferenza dei servizi, termine ulteriormente ridotto a dieci giorni nel caso di attraversamenti di strade o lavori di scavo di lunghezza inferiore ai duecento metri, e a otto giorni in casi di interventi più leggeri quali l’introduzione dei cavi dai chiusini o la posa aerea. Inoltre, viene previsto che, nei casi in cui i lavori di realizzazione delle reti elettroniche riguardino aree di proprietà di più Enti locali, l’istanza debba essere presentata allo sportello unico del Comune più popoloso, che provvederà a convocare un’apposita conferenza dei servizi.

Infine, con L. 120/2020[23] di conversione del d.l. 76/2020, è stato modificato l’art. 8, 6° comma della Legge Quadro sull’inquinamento elettromagnetico (L. 36/2001), specificando che i comuni possono “ ….. adottare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico, con esclusione della possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche di qualsiasi tipologia e, in ogni caso, di incidere, anche in via indiretta o mediante provvedimenti contingibili e urgenti, sui limiti di esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, sui valori di attenzione e sugli obiettivi di qualità, riservati allo Stato ”.

In particolare l’art. 38, 6° comma del Decreto Semplificazioni, nel ribadire la facoltà per i comuni di dotarsi di un regolamento dedicato alle cd antenne, è stato inserito un riferimento esplicito ai “siti sensibili”, ancorché “individuati in modo specifico”, assegnando, in tal modo, piena legittimazione regolatoria agli strumenti urbanistici dei piani territoriali o settoriali delle cd antenne, ciò costituisce un’importante novità per gli enti locali per fronteggiare il crescente proliferare di antenne, ripetitori e tralicci destinati alla ricetrasmissione di comunicazioni mobili (stazioni radio base)[24].

  • Il potere degli enti locali in ordine alla localizzazione degli  insediamenti per gli impiantii di telefonia tra bilanciamento del diritto di informazione dei cittadini e i diritti di tutela dell’ambiente , della salute e del corretto assetto del territorio.

A fronte del predetto quadro normativo il Consiglio di Stato ha manifestato delle perplessità in ordine alla compatibilità dell’art. 8 comma 6 legge 36/2001, laddove è consentito individuare alle singole amministrazioni locali criteri localizzativi degli impianti di telefonia mobile (anche espressi sotto forma di divieto), quali ad esempio il divieto di collocare antenne su specifici edifici ovvero attraverso l’imposizione di specifiche e predeterminate distanze.

La disposizione sopra indicata, invero, aveva già creato numerosi equivoci, essendo stato in un primo momento interpretata come sottrazione al Comune di qualsiasi potere urbanistico in ordine al controllo urbanistico delle stazioni radiobase.

Alla luce di ciò i poteri urbanistici del comune in ordine alla localizzazione degli impianti di telefonia mobile potevano apparire, a prima vista, compromessi da quelli esercitati dalle amministrazioni statali e regionali in tale ambito, nonché dalle esigenze dei privati di soddisfare la richiesta di istallare le stazioni radiobase nel territorio locale.[25]

Questa impostazione è stata però disattesa, poiché come accennato in precedenza, l’art. 8, comma 6,  l.36/01 attribuisce ai comuni la potestà regolamentare volta ad assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici[26] .

E’ da rilevare poi che l’art. 86 d.lg. n. 259 del 2003, pur assimilando le antenne in questione a opere di urbanizzazione primaria, non comporta la loro compatibilità con tutte le zone di piano regolatore[27], potendo il comune prevedere la localizzazione delle predette antenne in ambiti territoriali determinati[28].

Alla luce di ciò il Consiglio di Stato aveva già chiarito che il procedimento previsto dalla legge citata non ha l’effetto di privare i Comuni delle proprie potestà nella predetta materia [29].

Il problema sollevato con l’ordinanza di rimessione alla Corte di Giustizia, però, attiene al bilanciamento tra opposti valori primari che in seno al procedimento si traducono in interessi da bilanciare, ed in particolare quello relativo all’informazione con quelli relativi alla tutela dell’ambiente, della salute e del corretto assetto del territorio.

Si tratta quindi di interessi che, in materia, non si muovono nella medesima direzione di quello portato dalle Direttive de quo. Infatti la massimizzazione della tutela dell’ambiente esigerebbe che non vi fosse alcuna emissione elettromagnetica artificiale e pertanto nessun apparato/antenna idonea a produrlo; quello urbanistico che non vi fossero pali, tralicci o altre strutture più o meno lesivi dell’ordinato assetto territoriale; quello della salute imporrebbe, sulla scorta del principio di precauzione, di evitare qualsiasi tipo di emissione elettromagnetica in quanto potenzialmente dannosa[30].

L’aspetto rilevante da non sottovalutare, inoltre, è costituito dalla valenza totalizzante della funzione urbanistica .[31]

Il Comune, nell’esercizio della pianificazione urbanistica in ordine all’insediamento di impianti di telefonia mobile, non valuta solamente il profilo del “decoro urbano” ma anche e soprattutto quello dell’ordinato assetto urbanistico non inteso come mero aspetto estetico, ma come massimizzazione degli interessi che stanno alla base dell’urbanistica in essi compresi quello ambientale e sanitario[32].

Tale impostazione è coerente con quella dottrina che vede l’urbanistica come sede in cui vengono gestiti, ordinati ed armonizzati tutti gli interessi attinenti al territorio stesso[33].

Si tratta di un richiamo, effetto di una oramai consolidata giurisprudenza dei giudici amministrativi, attraverso cui è stato via via riconosciuto il ruolo strategico e propositivo della pianificazione, quale strumento urbanistico a disposizione dei comuni, diretto a gestire la localizzazione degli impianti di telefonia mobile.

 La pratica del ricorso a tali strumenti ha permesso di verificare che nell’ipotesi di adozione, da parte di un comune, di un regolamento si è preceduto ad effettuare in modo ragionevole ed equilibrato quel bilanciamento di interessi, che attraverso l’esercizio dei poteri locali sull’organizzazione del territorio riduce l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici garantendo un efficiente servizio di copertura delle reti ed una tollerabile visione del paesaggio urbano.

Ciò appare confermato dalla riforma dell’art 8, l.36/2001con cui viene introdotto esplicitamente il principio di tutela delle “aree sensibili”, riconducibile ad un regolamento e ad una forma di pianificazione.

Il richiamo esplicito ai “siti sensibili”, quindi, deve configurarsi non come una compressione o limitazione dei poteri urbanistici assegnati ai comuni, ma come un vero e proprio riconoscimento della facoltà di pianificare e regolamentare la localizzazione delle stazioni radio base nel territorio, avvalendosi di strumenti qualificati per valutare e superare i rischi di esposizione della popolazione all’inquinamento elettromagnetico, pur nella consapevolezza di dover offrire la capillare copertura della rete di telefonia mobile.

 Il legislatore ha, tuttavia, ritenuto di mantenere l’assetto attuale della norma, contenuta nella formulazione originale del decreto.

Conseguentemente nel rinnovato quadro legislativo e nell’attesa della pronunzia della Corte di Giustizia, è auspicabile che tutte le amministrazioni locali adottino sin da subito Regolamento e Piano delle antenne, conformandosi a quanto stabilito dal novellato art. 8, 6° comma della L. 36/2001, in modo tale da consentire agli enti locali, realmente e nel rispetto del principio di sussidiarietà,  di mantenere  l’importante veste di soggetti che attraverso l’esercizio dei propri poteri possano bilanciare e massimizzare tutti gli interessi orbitanti all’interno del proprio territorio.

Ricordiamo che il principio di precauzione impone comunque di adottare ogni cautela in vista di danni ipoteticamente possibili, se così è, allora, occorre definire i limiti oltre i quali, precauzionalmente, non sono legittime le emissioni e ciò non può che verificarsi all’interno del procedimento amministrativo regolato da precise previsioni legislative e regolamentari. La massimizzazione del diritto alla comunicazione deve quindi cedere il passo a quei limiti imposti dal principio di precauzione, il cui superamento non legittima le emissioni. Di contro il diritto alla comunicazione non può essere arbitrariamente e ingiustificatamente compresso o limitato, conseguentemente le amministrazioni preposte al corretto governo del territorio dovranno trovare le soluzioni che di volta in volta meglio consentano il minor sacrificio dello stesso e, allo stesso tempo, la massima tutela del diritto alla comunicazione.


[1] Cons. St, VI, 22 luglio 2021, Ord. N 5515, in giustizia-amministrativa.it

[2] A tal proposito si veda Cons. St. , IV, 6993/2006, in Foro Amm, CDS 2006,11

[3]  “scuole, asili, ospedali, case di cura, parchi e aree per gioco e lo sport” (nel caso di specie la progettata riconfigurazione con aumento di potenza ricadeva in un’area destinata a “verde urbano attrezzato di progetto”, Cfr Circolare 12 luglio 2001, approvata con Delibera di Giunta  22 giugno 2001 n. 1636.

[4] Il Consiglio di Stato, , non ha perso l’occasione per ricordare  che, in tale ambito, l’ente locale ha il potere di introdurre regole di minimizzazione ai campi elettromagnetici  per quei  siti  considerati sensibili alle immissioni radioelettriche per destinazione d’uso o per la qualità degli utenti.

[5] Dalla vicenda sottoposta all’esame del giudice amministrativo, quindi, emerge  il contrasto tra l’esercizio del tradizionale potere di disciplina del territorio e  l’innovativa disciplina di quegli impianti elettronici , utili ma invasivi per l’elevato impatto ambientale e sociale . Dall’approvazione della normativa di settore il giudice amministrativo  ha dovuto districarsi con difficoltà nella gestione dell’assetto della disciplina pervasa da disposizioni normative nazionali e regionali, operando una mediazione tra i differenti interessi e le diverse competenze degli enti coinvolti . Ciò ha portato alla nascita di un contenzioso che ha visto protagonisti sia la Corte Costituzionale, che con una serie di pronunzie ha cercato di sciogliere il nodo del riparto di competenze in materia,sia il giudice amministrativo. Si veda in proposito Corte costituzionale, sentenza n. 307,  07 ottobre 2003, in Foro it. 2004, I,1367 ; Foro amm. CDS 2003, 2791 con nota di DE LEONARDIS.

[6] Direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio  24 aprile 2002 che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro), in GUCE L 108 del 24.4.2002.

[7] Direttiva 2002/19/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa all’accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e all’interconnessione delle medesime (direttiva accesso) in GUCE L 108 del 24.4.2002, pag. 7-20; Direttiva 2002/20/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa alle autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione elettronica (direttiva autorizzazioni) in GUCE L 108 del 24.4.2002, pag. 21-32; Direttiva 2002/22/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva servizio universale) in GUCE L 108 del 24.4.2002, pag. 51-77; Direttiva 2002/58/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 luglio 2002, relativa al trattamento dei dati personali e la tutela della vita privata nel settore delle comunicazioni elettroniche (direttiva relativa alla vita privata e alle comunicazioni elettroniche)  in GUCE  L 201 del 31.7.2002, pag. 37-47; Raccomandazione 2007/879/CE della Commissione, del 17 dicembre 2007, relativa ai mercati rilevanti di prodotti e servizi del settore delle comunicazioni elettroniche che possono essere oggetto di una regolamentazione ex ante ai sensi della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica  in GUCE L 344 del 28.12.2007, pag. 65-69; Raccomandazione 2008/850/CE della Commissione, del 15 ottobre 2008, relativa alle notifiche, ai termini e alle consultazioni di cui dall’articolo 7 della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro normativo comune per le reti e i servizi di comunicazione elettronica  in GUCE L 301 del 12.11.2008, pag. 23-32; Raccomandazione 2009/396/CE della Commissione, del 7 maggio 2009, sulla regolamentazione delle tariffe di terminazione su reti fisse e mobili nella UE  inGUCE L 124 del 20.5.2009, pag. 67-74; Regolamento (CE) n. 1211/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009, che istituisce l’Organismo dei regolatori europei delle comunicazioni elettroniche (BEREC) e l’Ufficio ( GU L 337 del 18.12.2009, pag. 1-10 ) .

[8] Le disposizioni dedicate alla prima categoria attengono all’assegnazione delle frequenze radio e delle risorse di numerazione; alla pianificazione strategica, il coordinamento e l’armonizzazione dello spettro radio nell’Unione europea; ai diritti di passaggio per l’installazione delle reti e delle risorse correlate; alla condivisione di elementi di rete e risorse correlate; alla sicurezza e l’integrità di reti e servizi; alla normalizzazione destinata a promuovere la fornitura armonizzata di reti e servizi di comunicazione elettronica e risorse e servizi correlati; all’interoperabilità di servizi di televisione digitale.

Nella seconda categoria, rientrano quelle disposizioni dedicate al controllo su potenti società presenti sul mercato e la procedura per l’applicazione coerente delle soluzioni; alle procedure per la definizione e l’analisi di mercati rilevanti, che tengono in considerazione la raccomandazione della Commissione e le linee guida in questo campo; la risoluzione delle controversie tra imprese che forniscono reti o servizi di comunicazione elettronica, compreso il regolamento sulle controversie transfrontaliere.

[9] Direttiva 2009/136/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009, recante modifica della direttiva 2002/22/CE relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica, della direttiva 2002/58/CE relativa al trattamento dei dati personali e alla tutela della vita privata nel settore delle comunicazioni elettroniche e del regolamento (CE) n. 2006/2004 sulla cooperazione tra le autorità nazionali responsabili dell’esecuzione della normativa a tutela dei consumatori in GUCE L 337 del 18.12.2009, pag. 11-36;Direttiva 2009/140/CE, del 25 novembre 2009, recante modifica delle direttive 2002/21/CE che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica, 2002/19/CE relativa all’accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e all’interconnessione delle medesime e 2002/20/CE relativa alle autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione elettronica, in GUCE L337/37 del 18.12.2009, pag.37-68); Raccomandazione 2010/572/UE della Commissione, del 20 settembre 2010, relativa all’accesso regolamentato alle reti di accesso di nuova generazione (NGA)  in GUCE L 251 del 25.9.2010, pag. 35-48; Regolamento (UE) n. 531/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 giugno 2012, relativo al roaming sulle reti pubbliche di comunicazioni mobili all’interno dell’Unione in GUCE L 172 del 30.6.2012, pag. 10-35;Raccomandazione 2013/466/UE della Commissione, dell’11 settembre 2013, relativa all’applicazione coerente degli obblighi di non discriminazione e delle metodologie di determinazione dei costi per promuovere la concorrenza e migliorare il contesto per gli investi-menti in banda larga in GUCE L 251 del 21.9.2013, pag. 13-32; Direttiva 2014/61/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, recante misure volte a ridurre i costi dell’installazione di reti di comunicazione elettronica ad alta velocità in GUCE L 155 del 23.5.2014, pag. 1-14 ).

[10] Direttiva 2018/1972/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio dell’11 dicembre 2018, che istituisce il codice europeo delle comunicazioni elettroniche, GUUE L 321 del 17.12.2018

[11] il BEREC potrà, tra le altre, cose, i) assistere e consigliare le ANR nonché le istituzioni europee, su loro richiesta o di propria iniziativa, in relazione a qualsiasi questione tecnica relativa alle comunicazioni elettroniche che rientri nelle sue competenze, ii) formulare pareri ed orientamenti sull’attuazione del quadro normativo europeo per le comunicazioni elettroniche, iii) intervenire su questioni riguardanti le sue competenze in materia di regolamentazione del mercato e di concorrenza in relazione allo spettro radio, iv) riferire sulle materie tecniche di sua competenza, e v) formulare raccomandazioni nonché diffondere le best practice regolamentari alle ANR

[12] Direttiva 2002/19/CE cit. cfr  nota 11

[13] Direttiva 2014/61/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, recante misure volte a ridurre i costi dell’installazione di reti di comunicazione elettronica ad alta velocità ( GU L 155 del 23.5.2014, pag. 1-14 )

[14] LEGGE 11 settembre 2020, n. 120.Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, recante misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale, in Supplemento ordinario alla “Gazzetta Ufficiale„ n. 228 del 14 settembre 2020.

[15] A tal proposito l’ artt. 4 comma 1 lett. a), della legge n. 36 stabilisce.: “Lo Stato esercita le funzioni relative: a) alla determinazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità, in quanto valori di campo come definiti dall’articolo 3, comma 1, lettera d), numero 2), in considerazione del preminente interesse nazionale alla definizione di criteri unitari e di normative omogenee in relazione alle finalità di cui all’articolo 12”.Le disposizioni di cui all’art 4 e 8  disciplinano la ripartizione delle competenze tra Stato, regioni ed enti locali in ordine all’installazione degli impianti di telefonia e la Corte Costituzionale è intervenuta più volte per rispondere ai dubbi sorti proprio in ordine al riparto di competenze legislative. Si veda in proposito Corte Cost. sentenza del 29 ottobre 2003, n. 324 in Riv. giur. edilizia 2004, I, 3; Sulla potestà legislativa concorrente in tale ambito si veda S. FOA’, Illegittima la legge regionale che conferisce “in bianco” alla Giunta il potere regolamentare in materia di comunicazione e di emittenza radiotelevisiva, nota a Corte Cost. 324/2003 in Foro amm. CDS 2003, 11, 3230.

[16] A tale disposizione si collega poi l’ art. 1, comma 1-bis, del D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447, come modificato dal D.P.R. 7 dicembre 2000, n. 440  e dal D.P.R. 7 settembre 2010, n.160 che annovera gli impianti di telefonia all’interno degli insediamenti produttivi .

[17] In verità l’art. 3, comma 2, del Decreto Legislativo 4 settembre 2002, n. 198 (in Gazz. Uff., 13 settembre, n. 215) contenente le  disposizioni volte ad accelerare la realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese, a norma dell’articolo 1, comma 2, della legge 21 dicembre 2001, n. 443, riduceva sensibilmente i poteri locali anche in materia urbanistica in quanto prevedeva la piena compatibilità delle infrastrutture di telecomunicazione “con qualsiasi destinazione urbanistica e sono realizzabili in ogni parte del territorio comunale anche in deroga agli strumenti urbanistici e ad ogni altra disposizione di legge o di regolamento”.  Come è noto l’intero testo è stato dichiarato illegittimo dalla Corte Costituzionale. Si veda Corte Cost.  1° ottobre 2003, n. 303, in Giur. cost., 2003, p. 2675, con note di A. D’ATENA, A. ANZON, A. MOSCARINI, A. GENTILINI; In proposito si veda anche Corte Cost.,7 ottobre 2003, n. 308;  Corte Cost., 29 ottobre 2003, n. 324; Corte Cost.,7 ottobre 2003, n. 307 e Corte Cost. 7 novembre 2003, n. 331, pubblicate in Foro it., 2004, I, 1364, con nota di M. MIGLIORANZA.

[18] Cfr Consiglio di Stato sez. VI, 13 marzo 2018 n. 1592, in giustizi-amministrativa.it. Nello stesso senso Cons St. Sez. III, 30 settembre 2015, n. 4577, in giustizia-amministrativa.it, secondo il quale in ordine ad una fattispecie analoga, ha così argomentato: “La disciplina generale della localizzazione degli impianti di telefonia mobile (id est: la introduzione di prescrizioni generali relative alle distanze minime da rispettare nel caso di installazione di impianti di tal fatta, nonché la fissazione dei limiti di esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici), è riservata allo Stato. E ciò sia in quanto espressione del generale e pervasivo potere – ad Esso attribuito – di introdurre nell’Ordinamento “principii fondamentali” atti a vincolare l’attività legislativa regionale e l’attività normativa locale (ai sensi dell’art.117, ultimo comma, della Costituzione), sia in quanto intrinsecamente connessa alla c.d. determinazione dei ‘livelli essenziali delle prestazioni’ che l’Amministrazione è tenuta a garantire su tutto il territorio nazionale, nell’erogazione dei servizi pubblici relativi (anche) alla tutela della salute (in forza dell’art. 117, comma 2°, lett. ‘m’, della Costituzione), sia – ancora – in quanto concernente la salvaguardia dell’ambiente e dell’ecosistema (ai sensi dell’art.117, comma 2°, lett. ‘s’, della Costituzione), sia – infine – in quanto attività connessa alla fornitura di reti di comunicazione elettronica; ‘materie’ – tutte – di preminente interesse generale, siccome coinvolgenti l’interesse nazionale (Corte Cost. n.307/2003). In aderenza a tale principio, in precedenti analoghi è stato già affermato: – che “alle Regioni ed ai Comuni è consentito – nell’ambito delle proprie e rispettive competenze – individuare criteri localizzativi degli impianti di telefonia mobile (… omissis …) quali, ad esempio, il divieto di collocare antenne su specifici edifici (ospedali, case di cura etc.), mentre non è consentito introdurre limitazioni alla localizzazione consistenti in criteri distanziali generici ed eterogenei (prescrizioni di distanze minime da rispettare nell’installazione degli impianti, dal perimetro esterno di edifici destinati ad abitazioni e/o a luoghi di lavoro, di ospedali, di case di cura …”.

[19] Decreto Legislativo 1 agosto 2003 n.259 (in Suppl. ordinario n. 150 alla Gazz. Uff., 15 settembre, n. 214). – contenente il Codice delle comunicazioni elettroniche.

[20] In tali termini si veda Cons. St., sez. VI, 05 agosto 2005, n. 4159, in Riv. giur. edilizia 2005, 6 1979; T.A.R. Emilia Romagna Bologna, sez. II, 17 luglio 2006, n. 1462 in  Foro amm. TAR 2006, 7-8

[21] Si deve precisare che in caso di installazione di impianti, con tecnologia UMTS o altre, con potenza in singola antenna uguale o inferiore ai 20 Watt, fermo restando il rispetto dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità sopra indicati, è sufficiente la segnalazione certificata di inizio di attività.

[22] Decreto Legislativo 15 febbraio 2016, n. 33, Attuazione della direttiva 2014/61/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, recante misure volte a ridurre i costi dell’installazione di reti di comunicazione elettronica ad alta velocità in Gazz. Uff. del 9 marzo 2016, n. 57.

[23] LEGGE 11 settembre 2020, n. 120.Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, recante misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale, in Supplemento ordinario alla “Gazzetta Ufficiale„ n. 228 del 14 settembre 2020.

[24] Il richiamo di cui all’art 38, comma 6 che impone ai sindaci l’obbligo di conformarsi al rispetto delle previsioni statali, con conseguente  divieto di adozione di ordinanze o provvedimenti di natura urgente volte ad introdurre limitazioni generalizzate alla localizzazione, appare decisamente superfluo, ininfluente poiché era già precluso ai sindaci emanare ordinanze avente ad oggetto le predette limitazioni dall’art. 86, 3° comma del D.Lgs. 259/2003 (Codice delle Comunicazioni Elettroniche), che equipara a tutti gli effetti le infrastrutture di comunicazione elettronica alle opere di urbanizzazione primaria, nonché dall’art. 4 della Legge 36/2001 secondo cui la modifica dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità spetta allo Stato (cfr DPCM 8/07/2003).

[25] In tal senso si veda Cons. St. sez. VI, 04 settembre 2006, n. 5096, secondo cui :” In assenza di una specifica previsione urbanistica per gli impianti di comunicazione elettronica, quali le stazioni radio, deve ritenersi che gli impianti di telefonia mobile possano essere collocati sull’intero territorio comunale”.

[26] Secondo altra giurisprudenza il regolamento comunale previsto dall’art. 8, comma 6, della legge n. 36 del 2001, nel disciplinare il corretto insediamento nel territorio degli impianti, non può imporre limiti generalizzati all’installazione degli impianti medesimi se tali limiti sono incompatibili con l’interesse pubblico alla copertura di rete del territorio nazionale (Cons. St. Sez. VI,  11 gennaio 2021 in giustizia-amministrativa.it; T.A.R. LAZIO, Roma, 28 febbraio 2020, nn. 2644, 2645 e 2646 in Giustizia-amministrativa.it , Cons. St. n. 723/2014) “la potestà assegnata al Comune dall’art. 8, comma sesto, della legge 22 giugno 2001, n. 36 può tradursi nell’introduzione, sotto il profilo urbanistico, di regole a tutela di zone e beni di particolare pregio paesaggistico/ambientale o storico/artistico ovvero, per ciò che riguarda la minimizzazione dell’esposizione ai campi elettromagnetici, nell’individuazione di siti che per destinazione d’uso e qualità degli utenti possano essere considerati sensibili alle immissioni radioelettriche” cfr Cons. St. Sez. VI, 3 marzo  2007 n.1017.Si è comunque precisato che tale potestà non può essere esercitata in modo tale che l’ente locale utilizzi le proprie funzioni amministrative  in materia di governo del territorio, per adottare misure che sostanzialmente una deroga ai limiti di esposizione  fissati a livello statale Cons. St. , sez. VI, 16 giugno 2005, n. 3200 in Foro amm. CDS 2005, 6 1841; Cons. St. , sez. IV, 14 febbraio 2005, n. 450, in Foro amm. CDS 2005, 2 325.

[27] Gli enti locali sono depositari di un potestà regolamentare  “condizionata” da due limiti: il primo, desumibile dall’art.3 ,comma 1, l 36/01 prevede che spetta alla Regione indicare i criteri localizzativi per individuare i siti in cui allocare gli impianti; il secondo, costituito dalla circostanza per cui la “concreta individuazione dei siti deve avvenire in modo tale che la realizzazione della rete assicuri la copertura del servizio pubblico nell’intero territorio comunale”,Si veda in proposito Cons. St., sez. VI, 29 novembre 2006, n. 6993 in Foro Amm., CDS, 2006,11.

[28] Cons. St. , sez. VI, 05 dicembre 2005, n. 6961 in Foro amm. CDS 2005, 12 3680; Consiglio Stato , sez. IV, 06 aprile 2004, n. 1612, in Ragiusan 2004, 245/6 161 ; T.A.R. Piemonte Torino, sez. I, 27 ottobre 2004, n. 2787, in Giur. merito 2005, 3 724; T.A.R. Puglia Lecce, sez. II, 25 ottobre 2005, n. 4620, in Foro amm. TAR 2005, 10 3287; contra si veda T.A.R. Veneto Venezia, sez. II, 11 marzo 2005, n. 929 in Foro amm. TAR 2005, 3 644; T.A.R. Abruzzo L’Aquila, 03 febbraio 2005, n. 46 in Riv. giur. edilizia 2005, 3 980.

[29] Gli enti locali sono depositari di un potestà regolamentare  “condizionata” da due limiti: il primo, desumibile dall’art.3 ,comma 1, l 36/01 prevede che spetta alla Regione indicare i criteri localizzativi per individuare i siti in cui allocare gli impianti; il secondo, costituito dalla circostanza per cui la “concreta individuazione dei siti deve avvenire in modo tale che la realizzazione della rete assicuri la copertura del servizio pubblico nell’intero territorio comunale”,Si veda in proposito Cons. St., sez. VI, 29 novembre 2006, n. 6993 in Foro Amm., CDS, 2006,11.

[30] La sussistenza di tale  conflitto è stata già oggetto di attenta ricostruzione a livello nazionale di riparto di competenza fra enti nella giurisprudenza costituzionale , (cfr Corte cost. sentenza 307 del 2003, con nota di CAMERLENGO, Il nuovo assetto costituzionale delle funzioni legislative tra equilibri intangibili e legalità sostanziale, in Le Regioni 1/2004.

[31] Previsto dall’art. 13 del Testo unico degli enti locali approvato con d.lgs 18-8-2000, n.267.

[32] Secondo la Cassazione la funzione dell’urbanistica è anche quella di determinare :”gli aspetti ulteriori dell’uso del territorio , ivi compreso quello gestionale”Cass. Sez. un. 14 luglio 2000, n.494 . In verità da tempo la Corte costituzionale (21 dicembre 1985 n. 359) aveva avvertito che la disciplina del territorio deve rispondere «ad esigenze di integralità e globalità» in quanto il territorio «può essere il punto di riferimento della pianificazione territoriale intesa come ordine complessivo».

[33] “Il proprio dell’urbanistica risiede precisamente nel suo essere sede di realizzazione non di questo o di quell’interesse pubblico, ma di tutti i possibili interessi (e non solamente pubblici) comunque interferenti con l’assetto del territorio”.   STELLA-RICHTER, Profili funzionali dell’Urbanistica. Milano, 1984.; Si veda anche SALVIA-TERESI- Diritto Urbanistico, Padova, 2002 :” costituendo il territorio, il terminale necessario della gran parte delle attività umanane consegue che le autorità addette all’urbanistica non possono non fare i conti con tutti quegli altri soggetti titolari di diritti o di poteri…sicché da un lato la pianificazione urbanistica condiziona l’esercizio di diritti altrui; dall’altro è condizionata dal peso di questi ultimi. nasce allora l’esigenza di incanalare i diversi interessi coinvolti nei processi pianificatori” . Pagg.46-47.