Sommario: 1. Premessa – 2. Definizione di mafia e origini storiche – 3. Caratteristiche principali delle organizzazioni criminali – 4.  L’infiltrazione mafiosa all’interno delle P.A. – 5. Lo scioglimento dei comuni conseguente a fenomeni di infiltrazione mafiosa – 6. Considerazioni conclusive: nodi irrisolti e possibili rimedi

  1. Premessa

L’infiltrazione della criminalità organizzata nei comuni rappresenta una minaccia grave e diffusa per lo stato di diritto e la democrazia locale. Le conseguenze di questa infiltrazione vanno ben oltre la sfera dell’ordine pubblico, compromettendo la gestione dei servizi pubblici, l’equità nelle decisioni amministrative e minando la fiducia dei cittadini nelle istituzioni democratiche.

Il fenomeno dell’infiltrazione mafiosa nei comuni italiani è stato oggetto di crescente attenzione e preoccupazione da parte delle istituzioni, delle forze dell’ordine e della società civile. 

Il presente contributo analizza le radici storiche della mafia, le sue caratteristiche principali e il suo impatto sulle pubbliche amministrazioni. Particolare attenzione è dedicata allo scioglimento dei comuni coinvolti in fenomeni di infiltrazione mafiosa, evidenziando le implicazioni e i possibili rimedi. Attraverso un’analisi accompagnata da una riflessione critica, si mira a fornire uno strumento utile per comprendere questo fenomeno, promuovendo la legalità, la trasparenza e la partecipazione democratica.

  1. Definizione di mafia e origini storiche

Da tempi antichi, giuristi, filosofi, scienziati e rappresentanti della dottrina di vari Paesi hanno cercato di formulare una definizione esaustiva del termine “Mafia”. Due principali correnti di pensiero emergono in questa riflessione: una si concentra sull’aspetto culturale e valoriale del fenomeno, mentre l’altra lo interpreta come una realtà organizzativa. Il testo di Rocco Sciarrone intitolato “Mafie Vecchie e Mafie Nuove” offre un’analisi attenta e dettagliata di queste due correnti di pensiero e mette in luce i rischi connessi all’estremizzazione di ciascuna di esse. La prospettiva culturalista tende a ricondurre la mafia alla cultura predominante nei contesti in cui ha preso forma, mentre quella organizzativa assimila il fenomeno alla struttura della delinquenza organizzata. 

Tra i sostenitori della prima prospettiva, vi è Leopoldo Franchetti, il quale descrive la mafia come un “sistema sociale al di fuori della legge”. Anche Henner Hess, a sua volta, considera la mafia non come una forma di criminalità organizzata, bensì come un comportamento che si adatta alla specifica subcultura della società locale, manifestandosi attraverso una totale adesione alle norme dell’omertà.

D’altro canto, secondo i sostenitori della corrente di pensiero contrapposta, nel secolo scorso già esistevano numerose associazioni mafiose che potrebbero essere collegate alla regola dell’omertà e del silenzio, fondamentali per la sopravvivenza stessa dell’associazione. Pertanto, in questa prospettiva, l’elemento culturale non viene escluso e non risulta essere decisivo.

È più accurato considerare la mafia come un’organizzazione criminale, radicata in un contesto territoriale e capace di ottenere la cooperazione, sia attiva che passiva, da parte di altri attori sociali esterni. In particolare, la mafia è in grado di stabilire relazioni di scambio in vari circuiti (prospettiva organizzativa). L’operato della mafia e il perseguimento dei suoi obiettivi avvengono tramite l’uso strategico di codici culturali tradizionali. Inoltre, i membri della mafia formano una società segreta con chiari vincoli di fedeltà e una gerarchia di comando definita (prospettiva culturale).

Di conseguenza, all’interno della mafia si fondono sia l’aspetto strutturale che quello valoriale. Inoltre, essa si caratterizza per la sua abilità nell’adattare antichi valori alle esigenze del presente, nell’integrarsi con la società civile, nell’impiego di intimidazione e violenza, nella numerosità e nella criminalità dei suoi adepti, nonché nella sua capacità di essere sempre differente; eppure, costantemente coerente con sé stessa. 

  1.  Caratteristiche principali delle organizzazioni criminali

Le organizzazioni di criminalità organizzata tendono a suddividersi in piccoli gruppi: affiliazione di individui coinvolti in attività criminali, uniti da legami personali o rapporti di affinità, che riconoscono l’autorità di un singolo “boss” e si strutturano gerarchicamente al fine di controllare le attività illecite nella loro area d’insediamento.

Alcune organizzazioni criminali presentano una caratteristica chiamata “Familismo”. È stato spesso un errore pensare che questa caratteristica ostacoli la formazione di organizzazioni più estese. Al contrario, la concezione “familiare” dell’organizzazione di stampo mafioso può essere vista come il centro di regole e organizzazione che conferisce a quest’ultima la sua particolare coesione e stabilità nei confronti dell’esterno.

La Mafia si presenta come un fenomeno principalmente locale, poiché esercita il suo controllo e le sue attività criminali in aree geograficamente definite. Se il controllo del territorio rappresenta la forma tipica di esercizio del potere mafioso, il capitale sociale è il meccanismo che lo sostiene, lo genera e che permetta la sua prosecuzione. Per questo motivo possiamo affermare che la capacità di accumulare e utilizzare il capitale sociale, cioè di stabilire relazioni esterne e di poter contare su una vasta e variegata rete di risorse relazionali utilizzabili per diversi fini, che spiega la forza e la persistenza delle organizzazioni criminali mafiose.

Nelle aree in cui si insedia, la criminalità organizzata di stampo mafioso non solo controlla, ma anche modella l’ambiente circostante. I mafiosi tendono a mantenere un basso livello di fiducia generale, di tipo impersonale, poiché in questo modo aumenta la richiesta di fiducia personalizzata, che loro offrono e garantiscono. In questo modo, lo Sciarrone spiega in modo eccellente il concetto di protezionismo mafioso e il tentativo di indebolire il sistema giuridico e assistenziale istituzionale. La protezione-estorsione è infatti l’attività tipica della mafia che si manifesta maggiormente a livello locale e rappresenta il carattere distintivo per eccellenza del suo potere, inteso come elemento necessario e funzionale al suo funzionamento e al controllo del territorio.

La mafia ha radice profonde e una storia duratura nelle regioni del Mezzogiorno, le quali sono caratterizzate da uno sviluppo economico più lento e che soffre anche di una scarsa qualità delle istituzioni, favorendo così l’espansione di questo fenomeno criminale. Le organizzazioni criminali possono espandersi più facilmente e rapidamente durante periodi di crisi economica. Quando le persone e le aziende si trovano in difficoltà finanziarie, potrebbero rivolgersi alle associazioni criminali perché queste sono in grado di fornire denaro in grande quantità e velocemente. Di conseguenza, le organizzazioni mafiose possono acquisire il controllo di un maggior numero di attività economiche a costi inferiori e allo stesso tempo consolidare il loro sostegno tra la popolazione.

Per quanto attiene invece all’espansione della mafia in nuove aree geografiche, tanto sul piano nazionale-europeo che internazionale, i processi di globalizzazione non appiattiscono il fenomeno locale, ma lo fanno riemergere in nuove forme e in modo sempre più dirompente.

Il potere esercitato dalla mafia può avere diverse forme e ognuna di esse richiede la partecipazione e il consenso di altri soggetti avvalorando la tesi di Hannah Harendt, secondo la quale «il potere corrisponde alla capacità umana non solo di agire ma di agire di concerto».

La Mafia utilizza vari metodi per ottenere obbedienza e potere, tra cui: la forza, la coercizione, la manipolazione e l’influenza. Mentre i primi due metodi implicano una imposizione diretta sulla volontà degli individui, costringendoli a prendere decisioni per paura di subire conseguenze negative, i secondi due metodi inducono gli individui a credere che stiano prendendo decisioni autonomamente, quando in realtà la loro coscienza è stata sottoposta in modo subdolo alle credenze e ai valori della Mafia. Questo concetto è riflessivo nella definizione iniziale dell’associazione di tipo mafioso fornita dal legislatore nel 1982, in cui si afferma che tale associazione “si avvale della forza intimidatrice del legame associativo e della condizione di sottomissione e omertà che ne deriva”.

  1. L’infiltrazione mafiosa all’interno degli Enti Locali

Le organizzazioni mafiose mostrano un particolare interesse per le pubbliche amministrazioni, in modo più accentuato per gli enti locali dopo la riforma del titolo V della Costituzione, che ha conferito loro maggiore autonomia di governo. Questi enti locali gestiscono ingenti somme di denaro, che la mafia cerca di sfruttare a proprio vantaggio. Potrebbe sembrare sorprendente che una criminalità così sofisticata e globale continui a cercare di infiltrarsi in piccole amministrazioni regionali, spesso in difficoltà finanziarie. Tuttavia, la ragione principale di questo interesse risiede nella necessità delle organizzazioni mafiose di radicarsi e mantenere il controllo sul proprio territorio, dimostrando la loro volontà di far prevalere le proprie regole sulla società civile. La mafia può infiltrarsi nelle istituzioni rappresentative delle entità territoriali in due modi principali: direttamente, quando i suoi membri o individui affiliati all’organizzazione si candidano per cariche pubbliche, sfruttando il supporto di voti controllati dalla mafia stessa; oppure indirettamente, mediante la corruzione e/o l’intimidazione di amministratori eletti in modo legittimo. La prima forma di infiltrazione è comune in aree con una popolazione relativamente piccola, dove le organizzazioni criminali possono influenzare i risultati elettorali controllando un numero limitato di voti e ottenendo il controllo diretto dell’amministrazione locale. In questi casi, gli organismi di controllo hanno riscontrato una stretta rete di legami familiari, relazioni di parentela e frequentazioni che collegano i membri degli organi eletti, molti dei quali con precedenti penali o legami con la polizia, a membri delle consorterie criminali locali. La seconda forma di infiltrazione è comune in aree con una popolazione più numerosa, dove i voti controllati dalla criminalità non sono sufficienti per ottenere il pieno controllo politico dell’ente locale. Invece, questi voti diventano una moneta di scambio in un complesso sistema di corruzione e intimidazione, che coinvolge politici collusi, esterni all’organizzazione criminale. Questo sistema mira a deviare l’azione amministrativa dagli obiettivi istituzionali e coinvolge non solo politici locali, ma anche funzionari pubblici, professionisti e imprenditori.

Da un lato, le organizzazioni mafiose esercitano pressioni estorsive sulle imprese, e dall’altro, assicurano un flusso costante di appalti pubblici attraverso il comportamento illecito di amministratori e funzionari corrotti. Gli appalti pubblici divengono così “la camera di compensazione tra mafia, economia criminale e pubblica amministrazione infedele”.

  1.   Lo scioglimento dei comuni conseguente a fenomeni di infiltrazione mafiosa

L’articolo 143 del Testo Unico degli Enti Locali (TUEL) disciplina lo scioglimento dei Consigli Comunali e Provinciali in caso di infiltrazione o condizionamento mafioso. Di solito, questo avviene dopo un’indagine condotta da una Commissione d’accesso nominata dal Prefetto, la quale presenta le proprie conclusioni al Ministro dell’Interno. 

Specificatamente, la Commissione esamina attentamente l’attività amministrativa, inclusi i risultati delle indagini giudiziarie sui gruppi criminali locali e le azioni intraprese nei confronti degli amministratori locali e dei dipendenti coinvolti. Le conclusioni di questo lavoro vengono trasmesse dal prefetto al Ministro dell’Interno, che valuta se procedere con l’archiviazione o presentare una proposta di scioglimento al Consiglio dei Ministri. In caso di scioglimento, il Presidente della Repubblica emana un decreto, specificando la composizione della commissione straordinaria incaricata della gestione dell’ente per un periodo iniziale di 18 mesi, prorogabile a 24 mesi. Al termine di questo periodo, si tengono nuove elezioni. La relazione del prefetto viene anche trasmessa all’autorità giudiziaria per l’adozione di eventuali misure preventive.

Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, lo scioglimento del consiglio comunale per infiltrazioni mafiose non richiede necessariamente la commissione di reati da parte degli amministratori o prove inconfutabili dei legami tra l’amministrazione e le organizzazioni criminali. Le conclusioni delle indagini penali o l’adozione di misure preventive possono costituire una base sufficiente per la proposta di scioglimento.

Di conseguenza, non è essenziale attendere la conclusione del processo penale per procedere con lo scioglimento dell’ente. Ciò che conta è lo stato degli atti disponibili al momento della decisione di scioglimento del Comune.

Questa impostazione è coerente con l’obiettivo preventivo dello strumento di scioglimento, volto a evitare che l’amministrazione locale resti vulnerabile all’influenza e alle pressioni della criminalità organizzata. Ciò è avvalorato dall’orientamento prevalente secondo cui “Lo scioglimento del Consiglio comunale per infiltrazioni mafiose non ha natura di provvedimento di tipo sanzionatorio, ma preventivo, con la conseguenza che, per l’emanazione del relativo provvedimento, è sufficiente la presenza di elementi indizianti, che consentano d’individuare la sussistenza di un rapporto inquinante tra l’organizzazione mafiosa e gli amministratori dell’ente considerato infiltrato”.

Secondo i dati raccolti, nel periodo dal 1° gennaio 2022 al 30 settembre 2023, sono stati sciolti per infiltrazione mafiosa ben 18 Enti locali in tutto il territorio nazionale. Questo dato allarmante conferma il persistente trend degli ultimi anni. Infatti, tra il 1991 e il 30 settembre 2023, sono stati emanati 383 decreti di scioglimento in 11 regioni, di cui solo sei situati nell’area centro-settentrionale del Paese.

  1.  Considerazioni conclusive: nodi irrisolti e possibili rimedi

L’aumento dei casi di scioglimento degli organi elettivi degli enti locali, come previsto dall’articolo 143 del Testo Unico degli Enti Locali, comporta la sospensione o la compressione, almeno a livello locale, di principi fondamentali come quello della democraticità e del diritto di partecipazione attiva e passiva di ogni cittadino alle elezioni. Questo solleva alcune perplessità che richiedono una valutazione attenta e un bilanciamento tra interessi, valori e principi di portata collettiva.

È necessario prestare particolare attenzione nell’individuare l’infiltrazione della criminalità organizzata nell’amministrazione locale, al fine di evitare di ledere ingiustificatamente quei principi, la cui limitazione deve essere giustificata da un’azione di bilanciamento con altri principi altrettanto fondamentali, come quelli sanciti agli articoli 3, 97 e 51 della nostra Costituzione: imparzialità, uguaglianza, efficienza, corretto funzionamento, legalità, ragionevolezza, che devono guidare l’azione di ogni istituzione pubblica verso il perseguimento degli interessi collettivi.

È frequente che i commissariamenti, anziché rappresentare un momento di rinnovamento, si trasformino in periodi di stasi nell’attività degli enti locali; una paralisi che può essere pericolosa e che porta i cittadini, anche quelli onesti, a rimpiangere le precedenti amministrazioni percepite come più efficienti.

Allora, se il difetto del procedimento risiede nell’assenza di partecipazione dei soggetti destinatari del provvedimento, la soluzione risiede nell’implementare forme partecipative in fasi cruciali del procedimento stesso. L’opportunità di avviare la partecipazione, esaminando attentamente la disposizione dell’articolo 143 del Testo Unico degli Enti Locali (TUEL), potrebbe essere individuata nella fase iniziale, cioè nell’accesso della commissione d’indagine all’interno dell’ente. La partecipazione dei soggetti interessati nella fase iniziale del procedimento consentirebbe di contestualizzare il materiale probatorio che ha costituito la base del provvedimento di scioglimento del consiglio comunale, sia in modo diretto che indiretto. L’inclusione della fase partecipativa durante l’insediamento dei commissari, invece, permetterebbe ai soggetti interni dell’ente di fornire una descrizione ottimale del funzionamento e delle dinamiche affrontate dall’ente stesso.

Inoltre, una maggiore partecipazione favorirebbe la trasparenza e l’accountability nel processo decisionale, rafforzando la fiducia dei cittadini nelle istituzioni e contribuendo alla lotta contro la penetrazione della criminalità organizzata nel tessuto sociale ed economico dei territori e, soprattutto, degli enti locali.