Sull’illegittimità del doppio binario sanzionatorio penale – amministrativo (Nota a Corte Costituzionale, 16 giugno 2022, n. 149)
Il tema sottoposto al giudizio del Giudice delle leggi è un tema che da tempo interessa la giurisprudenza nazionale ed europea ed è quello del divieto del doppio binario sanzionatorio penale e amministrativo che interessa numerose materie.
Il principio del ne bis in idem impone di non procedere per lo stesso fatto, nei confronti dello stesso imputato, giudicato in via definitiva. In Italia è stabilito dall’art. 649 cod. proc. pen. ed è circoscritto all’ambito penale.
In ambito euro – unitario è riconosciuto dall’art. 50 Carta di Nizza, e nei paesi del Consiglio d’Europa dall’ art. 4 prot. 7 CEDU. Quest’ultimo ha una portata più ampia, perché la Corte EDU va ad estenderlo al settore degli illeciti amministrativi ma sostanzialmente penali, per come a sua volta interpretati dalla Corte EDU stessa.
Si tratta di una pronuncia che costituirà un punto di riferimento in quanto, come risulta anche dal comunicato che la stessa Corte Costituzionale ha pubblicato, per la prima volta essa ha dichiarato l’illegittimità di una norma, l’art. 649 cod. proc. pen, nella parte in cui non prevede l’esclusione del giudizio penale nel caso in cui il soggetto sia già stato sottoposto ad un procedimento amministrativo, definitivamente concluso, per il medesimo fatto.
Nel caso specifico il titolare di una copisteria era già stato sanzionato dal Prefetto al pagamento di una sanzione pecuniaria di quasi 6.000 euro per avere fotocopiato abusivamente dei libri di testo. Per lo stesso fatto però la L. 633/1941 prevede anche una pena detentiva e una multa e l’interessato era stato rinviato a giudizio davanti al Tribunale.
Il Tribunale, osservando che l’art. 649 cod. pen. vieta di sottoporre ad un secondo giudizio un imputato già assolto o condannato in un altro processo penale ma non esclude che l’imputato possa essere sottoposto a giudizio penale per un fatto per il quale sia stata irrogata una sanzione amministrativa, inviava gli atti alla Consulta al fine di stabilire se, in questo caso, la sottoposizione ad un processo andasse a violare il diritto al ne bis in idem.
Il Collegio richiama, tra gli altri aspetti, quelle che sono le caratteristiche peculiari del diritto al ne bis in idem. Tale principio era già considerato, da risalente giurisprudenza costituzionale, come un principio immanente in virtù degli artt. 24 e 111 della Carta costituzionale. A livello internazionale ha un suo specifico riconoscimento all’art. 4, paragrafo 1, Prot. N. 7 della CEDU ove è stabilito che nessuno può essere perseguito o condannato penalmente dalla giurisdizione dello stesso Stato per un reato per il quale è già stato assolto o condannato a seguito di una sentenza definitiva in maniera conforme alla legge o alla procedura penale di tale Stato.
Ratio del principio è quella di evitare che un soggetto sia sottoposto ad un’ulteriore sofferenza nonché a costi economici, ovvero a quelle che sono le conseguenze naturali di un nuovo processo a fronte di fatti per i quali esso sia già stato giudicato. Sono presupposti per la configurazione del ne bis in idem: la sussistenza di un medesimo fatto, la sussistenza di una previa decisione (che concerna il merito della responsabilità penale dell’imputato e che sia divenuta irrevocabile) nonché la sussistenza di un secondo procedimento o processo di carattere penale per quei medesimi fatti.
La disciplina in materia di tutela del diritto d’autore (L. 633/1941) si basa su un sistema di doppio binario sanzionatorio: le medesime condotte illecite in molti casi costituiscono delitti e illeciti amministrativi. La previsione di due distinte classi di azione (penale e amministrativa) porta alla conseguenza di avere due processi che si sviluppano in maniera parallela nei confronti del soggetto che ha posto in essere la condotta illecita: uno condotto dal Pubblico Ministero e l’altro dal Prefetto.
In concreto nel momento in cui uno dei due procedimenti si conclude l’altro si configura come un secondo procedimento.
Un aspetto che deve necessariamente essere considerato è anche quello che attiene alla verifica della connessione sostanziale e temporale dei procedimenti che porterebbe ad una risposta sostanzialmente unitaria al medesimo illecito. La Corte ha riconosciuto carattere punitivo alle sanzioni pecuniarie stabilite dalla normativa in materia di diritto d’autore ed ha escluso che tra queste sanzioni e le pene previste per gli stessi fatti esista una connessione tale da far apparire le due risposte sanzionatorie come una risposta coerente e sostanzialmente unitaria a questa tipologia di illeciti.
Il sistema normativo di cui alla L. 633/1941 certamente consente al destinatario di prefigurarsi l’astratta possibilità di essere soggetto a due distinti procedimenti, purtuttavia non può ritenersi che essi perseguano scopi complementari o si riferiscano ad aspetti diversi del comportamento illecito.
La Corte si esprime nel senso dell’illegittimità costituzionale dell’art. 649 cod. proc. pen. nella parte in cui non prevede che il giudice pronunci sentenza di proscioglimento o di non luogo a procedere nei confronti di un imputato per uno dei delitti previsto dall’art. 171 ter L. 633/1941 il quale, in relazione al medesimo fatto, sia già stato sottoposto a procedimento, definitivamente conclusosi, per l’illecito amministrativo di cui all’art. 174 bis della L. 633 stessa.
La Corte sottolinea altresì che la sola illegittimità costituzionale della norma non si pone come risolutiva giacchè non elimina la possibilità che venga aperto un procedimento amministrativo successivamente a quello penale. In tale ottica è necessario un intervento legislativo nel quadro di un’auspicabile rimeditazione complessiva dei vigenti sistemi di doppio binario sanzionatorio (a cura della Dott.ssa Barbara Bellettini).
Normativa di interesse
- Legge 22 aprile 1941, n. 633 Protezione del diritto d’autore e di altri diritti connessi al suo esercizio
Art. 171-ter.
1. E’ punito, se il fatto e’ commesso per uso non personale, con la reclusione da sei mesi a tre anni e con la multa da cinque a trenta milioni di lire chiunque a fini di lucro:
a) abusivamente duplica, riproduce, trasmette o diffonde in pubblico con qualsiasi procedimento, in tutto o in parte, un’opera dell’ingegno destinata al circuito televisivo, cinematografico, della
vendita o del noleggio, dischi, nastri o supporti analoghi ovvero ogni altro supporto contenente fonogrammi o videogrammi di opere musicali, cinematografiche o audiovisive assimilate o sequenze di immagini in movimento;
b) abusivamente riproduce, trasmette o diffonde in pubblico, con qualsiasi procedimento, opere o parti di opere letterarie, drammatiche, scientifiche o didattiche, musicali o drammatico-musicali, ovvero multimediali, anche se inserite in opere collettive o composite o banche dati;
c) pur non avendo concorso alla duplicazione o riproduzione, introduce nel territorio dello Stato, detiene per la vendita o la distribuzione, distribuisce, pone in commercio, concede in noleggio o
comunque cede a qualsiasi titolo, proietta in pubblico, trasmette a mezzo della televisione con qualsiasi procedimento, trasmette a mezzo della radio, fa ascoltare in pubblico le duplicazioni o riproduzioni abusive di cui alle lettere a) e b);
d) detiene per la vendita o la distribuzione, pone in commercio, vende, noleggia, cede a qualsiasi titolo, proietta in pubblico, trasmette a mezzo della radio o della televisione con qualsiasi procedimento, videocassette, musicassette, qualsiasi supporto contenente fonogrammi o videogrammi di opere musicali, cinematografiche o audiovisive o sequenze di immagini in movimento, od altro supporto per il quale e’ prescritta, ai sensi della presente legge, l’apposizione di contrassegno da parte della Societa’ italiana degli autori ed editori (S.I.A.E.), privi del contrassegno medesimo o
dotati di contrassegno contraffatto o alterato;
e) in assenza di accordo con il legittimo distributore, ritrasmette o diffonde con qualsiasi mezzo un servizio criptato ricevuto per mezzo di apparati o parti di apparati atti alla decodificazione di trasmissioni ad accesso condizionato;
f) introduce nel territorio dello Stato, detiene per la vendita o la distribuzione, distribuisce, vende, concede in noleggio, cede a qualsiasi titolo, promuove commercialmente, installa dispositivi o elementi di decodificazione speciale che consentono l’accesso ad un servizio criptato senza il pagamento del canone dovuto.
f-bis) fabbrica, importa, distribuisce, vende, noleggia, cede a qualsiasi titolo, pubblicizza per la vendita o il noleggio, o detiene per scopi commerciali, attrezzature, prodotti o componenti ovvero presta servizi che abbiano la prevalente finalita’ o l’uso commerciale di eludere efficaci misure tecnologiche di cui all’art. 102-quater ovvero siano principalmente progettati, prodotti, adattati o realizzati con la finalita’ di rendere possibile o facilitare l’elusione di predette misure. Fra le misure tecnologiche sono comprese quelle applicate, o che residuano, a seguito della rimozione delle misure medesime conseguentemente a iniziativa volontaria dei titolari dei diritti o ad accordi tra questi ultimi e i beneficiari di eccezioni, ovvero a seguito di esecuzione di provvedimenti dell’autorita’ amministrativa o giurisdizionale;
h) abusivamente rimuove o altera le informazioni elettroniche di cui all’articolo 102-quinquies, ovvero distribuisce, importa a fini di distribuzione, diffonde per radio o per televisione, comunica o mette a disposizione del pubblico opere o altri materiali protetti dai quali siano state rimosse o alterate le informazioni elettroniche stesse.
2. E’ punito con la reclusione da uno a quattro anni e con la multa da cinque a trenta milioni di lire chiunque:
a) riproduce, duplica, trasmette o diffonde abusivamente, vende o pone altrimenti in commercio, cede a qualsiasi titolo o importa abusivamente oltre cinquanta copie o esemplari di opere tutelate dal
diritto d’autore e da diritti connessi;
a-bis) in violazione dell’articolo 16, a fini di lucro, comunica al pubblico immettendola in un sistema di reti telematiche, mediante connessioni di qualsiasi genere, un’opera dell’ingegno protetta dal diritto d’autore, o parte di essa;
b) esercitando in forma imprenditoriale attivita’ di riproduzione, distribuzione, vendita o commercializzazione, importazione di opere tutelate dal diritto d’autore e da diritti connessi, si rende colpevole dei fatti previsti dal comma l;
c) promuove o organizza le attivita’ illecite di cui al comma 1.
3. La pena e’ diminuita se il fatto e’ di particolare tenuita’.
4. La condanna per uno dei reati previsti nel comma 1 comporta:
a) l’applicazione delle pene accessorie di cui agli articoli 30 e 32-bis del codice penale;
b) la pubblicazione della sentenza ai sensi dell’articolo 36 del codice penale));
c) la sospensione per un periodo di un anno della concessione o autorizzazione di diffusione radiotelevisiva per l’esercizio dell’attivita’ produttiva o commerciale.
5. Gli importi derivanti dall’applicazione delle sanzioni pecuniarie previste dai precedenti commi sono versati all’Ente nazionale di previdenza ed assistenza per i pittori e scultori, musicisti, scrittori ed autori drammatici.
Art. 174-bis.
1. Ferme le sanzioni penali applicabili, la violazione delle disposizioni previste nella presente sezione e’ punita con la sanzione amministrativa pecuniaria pari al doppio del prezzo di mercato dell’opera o del supporto oggetto della violazione, in misura comunque non inferiore a euro 103,00. Se il prezzo non e’ facilmente determinabile, la violazione e’ punita con la sanzione amministrativa da euro 103,00 a euro 1032,00. La sanzione amministrativa si applica nella misura stabilita per ogni violazione e per ogni esemplare abusivamente duplicato o riprodotto.
- DPR 22 settembre 1988, n. 447, Codice di procedura penale.
Art. 649. Divieto di un secondo giudizio
1. L’imputato prosciolto o condannato con sentenza o decreto penale divenuti irrevocabili non puo’ essere di nuovo sottoposto a procedimento penale per il medesimo fatto, neppure se questo viene
diversamente considerato per il titolo, per il grado o per le circostanze, salvo quanto disposto dagli articoli 69 comma 2 e 345.
2. Se cio’ nonostante viene di nuovo iniziato procedimento penale, il giudice in ogni stato e grado del processo pronuncia sentenza di proscioglimento o di non luogo a procedere, enunciandone la causa nel dispositivo.
