Sul diritto di accesso difensivo agli atti propedeutici all’adozione di una interdittiva antimafia
(Nota a TAR Bologna, Sez. I, 5 luglio 2022, n. 537).
La pronuncia trae origine dal ricorso di una cooperativa avverso il provvedimento di diniego all’accesso agli atti propedeutici finalizzati all’adozione di una interdittiva antimafia che era stato emesso dalla competente Prefettura.
Il Collegio, nell’accogliere il ricorso, richiama l’art. 22 comma 1 lett. b) della L. 241/1990 che richiede, per la legittimazione attiva all’esercizio del diritto di accesso, la titolarità di un interesse diretto, concreto e attuale che corrisponda ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata alla documentazione oggetto di accesso.
Oltre a ciò viene richiamato il comma 3 dell’articolo sopraindicato il quale prevede che i documenti amministrativi sono tutti accessibili ad eccezione di quelli previsti dall’art. 24 commi 1,2,3,5 e 6 della L.241 e viene anche precisato che la stessa legge, all’art. 24 comma 7 stabilisce che deve essere garantito l’accesso a documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o difendere i propri interessi giuridici. Parte ricorrente aveva rappresentato di avere interesse alla conoscenza della documentazione per opporsi in sede procedimentale all’emanazione dell’interdittiva e anche per promuovere le azioni giudiziali volte all’annullamento della stessa.
L’accesso non può essere negato, come invece era stato fatto dall’Amministrazione, sulla base di una lettura restrittiva dell’art. 3 lett. c) del Decreto del Ministro dell’Interno del 16 marzo 2022 recante “Disciplina delle categorie di documenti sottratti al diritto di accesso ai documenti amministrativi, in attuazione dell’art. 24, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241, come modificato dall’art. 16 della legge 11 febbraio 2005, n. 15”.
L’assoluta inibizione all’accesso non era basata neppure su un bilanciamento delle esigenze attinenti alla sicurezza pubblica che poteva al più fondare eventuali mascheramenti dei dati o un differimento temporale nella concessione dello stesso.
Il Collegio sottolinea che, secondo l’articolo del Decreto del Ministro dell’Interno richiamato, sono sottratti al diritto di accesso “i documenti istruttori inerenti ai procedimenti relativi al rilascio della documentazione antimafia, nonché i documenti, comunque prodotti o acquisiti, la cui conoscenza può pregiudicare l’attività di prevenzione delle infiltrazioni della criminalità organizzata, e i provvedimenti prefettizi in materia di antimafia”. Esso va però letto in linea con la disciplina sovraordinata ed in particolare l’art. 41 della Carta di Nizza che stabilisce il diritto ad una buona amministrazione nonché l’art. 6 della Convenzione EDU e l’art. 111 della Carta Costituzionale i quali statuiscono il diritto ad un equo processo.
Viene anche in considerazione la recente novella di cui al D.L. 152/2021 recante “Disposizioni urgenti per l’attuazione del PNRR e per la prevenzione delle infiltrazioni mafiose” che non ha introdotto disposizioni innovative in materia di diritto di accesso ma ha potenziato le garanzie procedimentali con la previsione di misure di self cleaning e del nuovo istituto della cosiddetta prevenzione collaborativa. Ciò ha la finalità di “relegare” l’interdittiva antimafia ad essere l’extrema ratio in linea con le indicazioni della più recente giurisprudenza amministrativa. Pertanto il pieno accesso documentale assume una sua propria rilevanza per garantire la piena operatività delle nuove disposizioni nell’ambito del rapporto collaborativo che, anche in applicazione dell’art. 1 bis della L. 241/1990, deve caratterizzare i rapporti tra Amministrazione ed impresa (a cura della Dott.ssa Barbara Bellettini).
Normativa di interesse:
- L. n. 241/1990 Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.
Art. 1. Principi generali dell’attivita’ amministrativa
1. L’attivita’ amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed e’ retta da criteri di economicita’, di efficacia, di imparzialita’, di pubblicita’ e di trasparenza secondo le modalita’ previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonche’ dai principi dell’ordinamento comunitario.
1-bis. La pubblica amministrazione, nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente.
1-ter. I soggetti privati preposti all’esercizio di attivita’ amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1, con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge.
2. La pubblica amministrazione non puo’ aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria.
2-bis. I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principi della collaborazione e della buona fede.
Art. 22 Definizioni e principi in materia di accesso.
1. Ai fini del presente capo si intende:
a) per “diritto di accesso”, il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi;
b) per “interessati”, tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale e’ chiesto l’accesso;
c) per “controinteressati”, tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza;
d) per “documento amministrativo”, ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attivita’ di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale;
e) per “pubblica amministrazione”, tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attivita’ di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario.
2. L’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalita’ di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attivita’ amministrativa al fine di favorire la partecipazione e
di assicurarne l’imparzialita’ e la trasparenza.
3. Tutti i documenti amministrativi sono accessibili, ad eccezione di quelli indicati all’articolo 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6.
4. Non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo, salvo quanto previsto dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in materia di accesso a dati personali da parte della persona cui i dati si riferiscono.
5. L’acquisizione di documenti amministrativi da parte di soggetti pubblici, ove non rientrante nella previsione dell’articolo 43, comma 2, del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di documentazione amministrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, si informa al principio di leale cooperazione istituzionale.
6. Il diritto di accesso e’ esercitabile fino a quando la pubblica amministrazione ha l’obbligo di detenere i documenti amministrativi ai quali si chiede di accedere.
Art. 24 Esclusione dal diritto di accesso.
1. Il diritto di accesso e’ escluso:
a) per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi della legge 24 ottobre 1977, n. 801, e successive modificazioni, e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal regolamento governativo di cui al comma 6 e dalle pubbliche amministrazioni ai sensi del comma 2 del presente articolo;
b) nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano;
c) nei confronti dell’attivita ‘della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione;
d) nei procedimenti selettivi nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi.
2. Le singole pubbliche amministrazioni individuano le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilita’ sottratti all’accesso ai sensi del comma 1.
3. Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni.
4. L’accesso ai documenti amministrativi non puo’ essere negato ove sia sufficiente fare ricorso al potere di differimento.
5. I documenti contenenti informazioni connesse agli interessi di cui al comma 1 sono considerati segreti solo nell’ambito e nei limiti di tale connessione. A tale fine le pubbliche amministrazioni fissano, per ogni categoria di documenti, anche l’eventuale periodo di tempo per il quale essi sono sottratti all’accesso.
6. Con regolamento, adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, il Governo puo’ prevedere casi di sottrazione all’accesso di documenti amministrativi:
a) quando, al di fuori delle ipotesi disciplinate dall’articolo 12 della legge 24 ottobre 1977, n. 801, dalla loro divulgazione possa derivare una lesione, specifica e individuata, alla sicurezza e alla difesa nazionale, all’esercizio della sovranita’ nazionale e alla continuita’ e alla correttezza delle relazioni internazionali, con particolare riferimento alle ipotesi previste dai trattati e dalle relative leggi di attuazione;
b) quando l’accesso possa arrecare pregiudizio ai processi di formazione, di determinazione e di attuazione della politica monetaria e valutaria;
c) quando i documenti riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente strumentali alla tutela dell’ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalita’ con particolare riferimento alle tecniche investigative, alla identita’ delle fonti di informazione e alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, all’attivita’ di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini;
d) quando i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale di cui siano in concreto titolari, ancorche’ i relativi dati siano forniti all’amministrazione dagli stessi soggetti cui si riferiscono;
e) quando i documenti riguardino l’attivita’ in corso di contrattazione collettiva nazionale di lavoro e gli atti interni connessi all’espletamento del relativo mandato.
7. Deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti
contenenti dati sensibili e giudiziari, l’accesso e’ consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall’articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale.
