Di Alessandra Abbate

Avvocato del Foro di Roma

Sommario: 1. Premessa. 2. Genesi di una riforma, la normativa di riferimento: legge 5 agosto 1978 n. 468. 2.1 Legge 23 agosto 1988 n. 362. 2.2 Legge 25 giugno 1999, n. 208. 2.3. Legge 3 aprile 1997 n. 94 – Decreto legislativo 7 agosto 1997 n. 279. 2.4 La legge 31 dicembre 2009 n. 196 e le sue deleghe. 2.5 Legge 7 aprile 2011 n. 39. 2.6 Legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1. 2.7 Legge 24 dicembre 2012 n. 243. 2.8 Legge 23 giugno 2014 n. 89 – Decreti legislativi 5 maggio 2016 n. 90 e n. 93. 3. Legge 4 agosto 2016 n. 163. 4. Strumenti della programmazione finanziaria e di bilancio: Documento di Economia e Finanza. Novità: interessi per utilizzo strumenti finanziari derivati. 4.1 Nota di aggiornamento al DEF. 4.2 Relazione tecnica al disegno di legge di bilancio. 5. Novità: a) indicatori di benessere equo e sostenibile (BES). b) bilancio di genere. c) Superamento delle clausole di salvaguardia. 6. Formazione del bilancio di previsione. 7. Legge di assestamento. 8. Conclusioni.

1.Premessa.
La legge 4 agosto 2016 n. 163 (pubblicata in G.U. Serie Generale n. 198 del 25 agosto 2016) recante “Modifiche alla legge 31 dicembre 2009 n. 196, concernenti il contenuto della legge di bilancio, in attuazione dell’art. 15 della legge 24 dicembre 2012 n. 243” costituisce, ad oggi, il punto di arrivo di un lungo processo di riforma delle regole che riguardano il sistema della finanza pubblica e del bilancio, iniziato a metà degli anni 70, e che si è svolto in un’ottica di implementazione del concetto di programmazione economico–finanziaria, di governo della finanza pubblica e di migliore allocazione delle risorse pubbliche che tenga conto dell’esigenza:
a) di predisporre un quadro normativo unitario per tutte le amministrazioni pubbliche garantendo il coordinamento fra i vari livelli di governo in materia di finanza pubblica;
b) di consentire una migliore interlocuzione tra Parlamento e Governo in particolare nella fase relativa alla formazione del bilancio dello Stato, mettendo in condizione l’Organo legislativo di poter meglio apprezzare le scelte allocative proposte dall’Esecutivo;
c) di adeguare la normativa ai nuovi assetti determinati dagli impegni derivanti all’Italia sia dai rapporti internazionali, in particolare con l’Unione Europea, in materia di rispetto dei criteri che governano il Patto di stabilità, sia dai rapporti interni, con le autonomie locali, per effetto del federalismo fiscale;
d)di provvedere al contenimento della spesa pubblica ed alla riduzione del debito.
La nuova riforma della Legge di bilancio dunque rappresenta attualmente l’approdo raggiunto dal legislatore al termine di un percorso le cui origini si posso far risalire alla legge 5 agosto 1978 n. 468.

2. Genesi di una riforma. La normativa di rifermento: legge 5 agosto 1978 n. 468.
Con la legge 5 agosto 1978 n. 468 il legislatore ha, infatti, comprendendo di non poter considerare la legge di bilancio come strumento di programmazione economica, essendo essa vincolata al carattere formale attribuitole dall’art. 81 Cost. vigente pro tempore, ha ritenuto essenziale assegnare all’Esecutivo una funzione di governo della finanza pubblica attraverso l’introduzione di alcuni elementi innovativi quali ad esempio: il bilancio annuale in termini di cassa oltre che di competenza, come fino ad allora era stato fatto, al fine di realizzare una rappresentazione in termini reali della spesa pubblica; la legge finanziaria annuale che fungeva da strumento di attuazione della programmazione economica e con la quale era possibile modificare le leggi di spesa; la previsione di un bilancio pluriennale di previsione in termini di competenza; la previsione del principio di copertura per le leggi che comportino maggiori oneri e spese a carico del bilancio dello Stato; una rivisitazione in termini di armonizzazione della struttura delle entrate e delle spese con una estensione della normativa di contabilità all’intero settore pubblico e da ultimo, la previsione di nuovi allegati al Rendiconto Generale al fine di assicurare una maggiore comprensione dei suoi contenuti.
La legge n. 468/1978 evidenziò però alcuni limiti per cui si rese necessario un ulteriore intervento del legislatore in materia di contabilità pubblica e bilancio, che, dieci anni dopo, emanò la legge 23 agosto 1988 n. 362.
Alcuni dei motivi che hanno indotto il legislatore ad modificare l’impianto normativo della l. n. 468/1978 sono stati individuati nell’esigenza di arginare l’abuso dell’utilizzo della legge finanziaria (divenuta la c.d. “legge omnibus”), sostanzialmente intesa come uno strumento per introdurre ulteriori spese, che comportava un incontrollato aumento delle medesime e di fatto arginava le rigide previsioni di cui all’art. 81 Cost. nella formulazione allora vigente; di rivedere il bilancio pluriennale di previsione, che affiancava il bilancio annuale ma che non si era rivelato uno strumento utile ad effettuare concretamente una previsione a medio e lungo termine; di predisporre, da ultimo, un intervento che consentisse di predisporre più stringenti sistemi di controllo della spesa pubblica.

2.1. Legge 23 agosto 1988 n. 362.
La legge 23 agosto 1988 n. 362 si pone quindi come logico, successivo passaggio al fine di colmare le lacune e risolvere i problemi che erano emersi nel corso dei dieci anni di applicazione della l. 468/1978, cercando di formulare principi generali ed organici che restituissero valore alle scelte di programmazione di medio e lungo termine da effettuare mediante il bilancio pluriennale di previsione e di configurare gli strumenti della manovra economico-finanziaria affidabili ed efficienti e soprattutto di configurare la legge finanziaria più agile, in maniera tale da evitarne l’uso “distorto” che se ne era fatto sotto la normativa previgente, con la quale venivano fissati i vincoli di bilancio quali il saldo netto da finanziare e le ipotesi di ricorso al mercato.
Con tale legge, in particolare, viene introdotto il Documento di Programmazione Economica e Finanziaria (DPEF) con il quale il Governo è stato chiamato a definire la manovra finanziaria per il periodo compreso nel bilancio pluriennale, indicando le linee programmatiche; in altre parole il DPEF diventa la sintesi nella quale il Governo individua, le priorità economiche, gli obiettivi di politica finanziaria per il triennio e fissa le regole ed i criteri per la formazione del bilancio annuale.
La copertura delle leggi che comportavano maggiori oneri era poi affidata a disegni di legge da emanare ad hoc collegati alla finanziaria (i c.d. “collegati”), i quali però nella pratica si sono rivelati poco efficaci in quanto, non essendo esaminati nella fase del ciclo di bilancio, finivano col risultare scollegati dalla manovra finanziaria comportando, inoltre, un ritardo considerevole dell’approvazione della manovra stessa.

2.2 Legge 25 giugno 1999, n. 208.
La Legge n. 208 del 1999, intervenendo a 10 anni di distanza dalla riforma del 1988, perfezione l’impianto di quest’ultima introducendo alcune modifiche di rilievo al contenuto del DPEF e della legge finanziaria e rimodulando i termini di presentazione dei documenti di programmazione economico-finanziaria.
Con riguardo al DPEF si stabilisce che le previsioni tendenziali dei flussi di entrata e di spesa delle pubbliche amministrazioni devono essere indicate non più secondo il criterio delle “politiche invariate” ma a “legislazione vigente”, cioè tenendo conto esclusivamente delle norme vigenti al momento della elaborazione del documento. Inoltre il documento di programmazione economica e finanziaria deve fare riferimento al conto consolidato delle pubbliche amministrazioni e non più al settore pubblico allargato.
Per quanto concerne la legge finanziaria il divieto di introdurre nuove imposte, tasse e contributi e di disporre nuove o maggiori spese viene sostituito dal divieto di introdurre norme di delega o norme di carattere ordinamentale ovvero organizzatorio (divieto che viene meno qualora tali norme siano in grado di produrre un rilevante miglioramento del saldo netto da finanziare e/o del ricorso al mercato).
Con riguardo alla presentazione dei documenti la Legge n. 208 ha unificato al 30 settembre il termine di presentazione del disegno di legge di approvazione del bilancio annuale e pluriennale a legislazione vigente, del disegno di legge finanziaria, della relazione previsionale e programmatica e del bilancio programmatico, ha spostato dal 15 maggio al 30 giugno il termine di presentazione del DPEF (in modo da avvicinare le previsioni macroeconomiche elaborate dal Governo alla compilazione dei documenti di bilancio) ed ha spostato al 15 novembre il termine di presentazione dei disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica.
Con lo spostamento del termine per la loro presentazione i ddl collegati, che possono contenere le norme di delega o norme di carattere ordinamentale ovvero organizzatorio escluse dalla finanziaria, non sono più sottoposti al vincolo della sessione di bilancio e possono, pertanto, essere approvati dal Parlamento anche successivamente al 31 dicembre.
La Legge n. 208, inoltre, ha previsto che il Governo, contestualmente alla presentazione del Programma di stabilità agli organismi dell’Unione Europea, presenti in Parlamento una nota informativa che illustri le eventuali variazioni nelle previsioni degli indicatori macroeconomici e dei saldi di finanza pubblica rispetto al quanto indicato nel DPEF approvato.
2.3 Legge 3 aprile 1997 n. 94 – Decreto legislativo 7 agosto 1997 n. 279.
Parallelamente alla riforma iniziata nel 1978, l’adeguamento delle scritture di bilancio venne completata poi con la legge 3 aprile 1997 n. 94 e il successivo decreto legislativo 7 agosto 1997 n. 279 che hanno innanzitutto cambiato la struttura e la formazione del bilancio introducendo una revisione del sistema delle classificazioni delle entrate in titoli, unità previsionali di base, categorie e capitoli, e delle spese in funzioni-obiettivo, unità previsionali di base e capitoli; hanno introdotto un sistema unico di imputazione per centri di costo, ovvero un sistema di contabilità analitica (o economica) con finalità di creare una relazione tra le risorse impiegate e gli obiettivi perseguiti, contemporaneamente ponendo l’accento anche sui profili di responsabilità della dirigenza, al fine di valutare i risultati della gestione delle amministrazioni secondo criteri unitari in modo da poter far fronte alle nuove esigenze che medio tempore dovessero insorgere.
Ma soprattutto la l. n. 94/1997 è intervenuta in un’ottica di coordinamento tra le norme che riguardavano la riforma del bilancio e quelle relative alla riforma della pubblica amministrazione nel frattempo intervenuta con il d.lgs. 3 febbraio 1993 n. 29 anche e soprattutto con riferimento all’aspetto che riguarda la responsabilità dei dirigenti pubblici in una prospettiva di controllo dei risultati.
Alla luce delle norme di coordinamento il bilancio assume una doppia veste politica che rileva al momento dell’approvazione da parte del Parlamento ed una amministrativa che emerge nella fase della gestione.

2.4 Legge 31 dicembre 2009 n. 196 e le sue deleghe.
I continui rimaneggiamenti alla originaria disciplina dettata dalla legge n. 468/1978 hanno poi finito col richiedere un organico intervento che mettesse ordine nella normativa contabile, anche tenendo conto, in specie in materia di struttura di bilancio, di quelle novità introdotte nella prassi applicativa ma non consacrate da una codificazione legislativa. Veniva approvata così la legge 31 dicembre 2009 n. 196, che ha abrogato formalmente i suoi antecedenti logico-normativi e con la quale, in maniera organica, il legislatore ha essenzialmente provveduto a riordinare l’intero sistema in materia di contabilità e finanza pubblica, intervenendo con il preciso scopo di fornire un quadro di coordinamento delle decisioni di finanza pubblica più incisivo, dettando regole contabili e schemi di bilancio uniformi per tutte le amministrazioni pubbliche in modo da affrontare i cambiamenti avvenuti nel corso degli ultimi venti anni riguardanti in particolare da un lato i vincoli comunitari relativi all’adesione dell’Italia all’Unione Europea e dall’altro la spinta sempre più forte in favore del decentramento della gestione delle risorse pubbliche verso le amministrazioni locali.
La l. n. 196/2009, inoltre, nell’ambito dell’ampio sistema di deleghe in essa contenuto, ha provato ad introdurre il passaggio del bilancio dello Stato e delle altre amministrazioni pubbliche al sistema di sola cassa accompagnato, a fini conoscitivi, da un prospetto redatto in termini di competenza e, a fini di armonizzazione. Tale tentativo non ha però, nella sua fase sperimentale, dato prova di miglioramento del sistema di gestione delle risorse, tanto da indurre all’abbandono della delega a favore, come si vedrà infra, di un sistema ancora misto competenza/cassa, ma con un concetto di competenza per così dire rafforzato ed una cassa strettamente legata ai pagamenti effettivi di ciascun esercizio.
La legge n. 196/2009 ha quindi disciplinato un sistema contabile, basato sulla programmazione triennale delle risorse, per realizzare il governo unitario e coerente della finanza pubblica che agevoli anche l’attività di verifica e controllo dell’evoluzione dei conti pubblici, secondo un concetto di flessibilità che consenta di rendere il bilancio quanto più possibile fisiologico alle esigenze finanziarie delle amministrazioni in termini di ridistribuzione delle risorse e non in termini di aumento di spesa.
Inoltre ha modificato il corredo che accompagna i documenti finanziari consistenti in note esplicative e allegati informativi per garantire la comprensione delle informazioni ivi contenute articolando per i diversi settori le previsioni di entrata e di spesa; ha inoltre introdotto, nella struttura del bilancio dello Stato, l’impostazione per missioni e programmi fino ad allora ancora in fase di sperimentazione; ha provveduto ad armonizzare il sistema di contabilità nazionale con quello dell’Unione Europea ed ha infine posto al centro il sistema del controllo della spesa pubblica rafforzandolo anche con riguardo alla valutazione dei risultati perseguiti ai fini del contenimento della spesa pubblica.
La l. n. 196/2009 conteneva anche alcune deleghe che hanno disciplinato l’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio mediante l’approvazione del d.lgs 3 maggio 2011 n. 91, per le amministrazioni pubbliche, e del d.lgs 23 giungo 2011 n. 118, per le amministrazioni diverse dagli enti territoriali, laddove sono state stabilite le regole generali volte al coordinamento della finanza pubblica, a cui tutte le pubbliche amministrazioni devono uniformare i propri sistemi contabili e finanziari.
Altre deleghe, da ultimo hanno portato all’approvazione dei decreti legislativi n. 90 e n. 93 entrambi del 12.5.2016 riguardavano il completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato, ed il riordino della disciplina per la gestione del bilancio e il potenziamento della funzione del bilancio di cassa.
La l. n. 196/2009 ha poi introdotto la nuova legge sostanziale, destinata a sostituire la legge finanziaria, denominandola legge di stabilità nella considerazione della inidoneità della prima alla programmazione economica, per i motivi sopra esposti.
La legge di stabilità quindi, nelle intenzioni del legislatore avrebbe dovuto rappresentare uno strumento che, anche in virtù delle nuove esigenze di trasparenza e leggibilità nel frattempo maturate, fosse più agile, rispetto alla legge finanziaria, per definire annualmente il quadro di riferimento finanziario per il periodo compreso nel bilancio pluriennale e per questo motivo al suo interno non si rinvengono deleghe né norme microsettoriali.

2.5 Legge 7 aprile 2011 n. 39.
La l. n. 196/2009 è stata modificata, circa un anno dopo, dalla l. 7 aprile 2011 n. 39 che – sotto la spinta delle nuove regole dettate dall’Unione Europea che ha imposto il coordinamento preventivo (cd. Semestre europeo) delle politiche economiche e di bilancio degli Stati membri – ha dettato la disciplina di adeguamento della normativa interna per assicurare l’armonizzazione dei contenuti del bilancio e degli strumenti di programmazione economico-finanziaria dello Stato ai nuovi vincoli introdotti dall’ordinamento europeo.
In particolare la legge n. 39/2011 ha modificato al ciclo di bilancio, anticipandone l’avvio ai primi mesi dell’anno, lasciando invariata, ad ottobre, la tempistica della successiva fase decisionale mentre per quanto riguarda il ciclo di programmazione è prevista, in ottemperanza della disciplina del semestre europeo per consentire il vaglio ex ante della manovra, la trasmissione, alle istituzioni europee entro il 30 aprile di ogni anno.
Ulteriore novità della l. 39/2011 riguarda gli strumenti di programmazione economica e finanziaria che sono stati istituiti: in particolare il documento di economia e finanza, previsto dal nuovo art. 10, che è il principale strumento di programmazione economico-finanziaria che si compone di tre parti che forniscono informazioni richieste dall’Unione Europea rispettivamente con riferimento: a) allo schema del programma di stabilità che illustra gli obiettivi da realizzare per accelerare la riduzione del debito pubblico; b) all’analisi che riguardano, nel settore pubblico, il conto economico e il conto di cassa e gli eventuali scostamenti dagli obiettivi programmatici nell’anno precedente; le previsioni triennali del saldo di cassa con le relative modalità di copertura nonché i conti dei principali settori di spesa, il debito ed il relativo costo medio; c) allo schema del programma nazionale di riforma che fornisce il punto sulle priorità del Paese, sullo stato delle riforme avviate e sui loro effetti prevedibili in termini di crescita e competitività economica.
L’art. 10 bis ha introdotto l’obbligo, fino ad allora non previsto dalla normativa previgente, di presentazione della nota di aggiornamento al DEF, che consente l’aggiornamento delle previsioni economiche e di finanza pubblica e di aggiornare gli obiettivi programmatici anche con riferimento alle eventuali raccomandazioni approvate dal Consiglio dell’Unione Europea sull’aggiornamento del Patto di stabilità.

2.6 Legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1.
Con la successiva legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 il legislatore, in un’ottica di risanamento della finanza pubblica conseguente anche al rispetto delle regole dettate dall’Unione Europea in materia stabilità economico-finanziaria, divenute vincolanti per l’Italia con la sottoscrizione del Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance dell’Unione Economica Monetaria del 2 marzo 2012 (cd. Fiscal Compact), modificando gli artt. 81, 97, 117 e 119 Cost., ha introdotto il cd principio del pareggio di bilancio (più correttamente, in via sostanziale, da leggersi come principio di equilibrio finanziario), in base al quale lo Stato e tutte le amministrazioni pubbliche devono assicurare, tenendo conto delle diverse fasi, di segno positivo o negativo, del ciclo finanziario, l’equilibrio tra le entrate e le spese del bilancio e conseguentemente garantire la sostenibilità del debito.
Due deroghe al principio di pareggio del bilancio, ex art. 5 della l. 1/2012, sono previste dal verificarsi:
di eventi eccezionali, quali gravi recessioni economiche, crisi finanziarie e calamità naturali; in tali casi è consentito ricorrere all’indebitamento ed è stata prevista una procedura “rafforzata” che prevede il rilascio dell’autorizzazione da parte delle Camere assunta a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti;
dello stato di necessità, dichiarato della Camere, a cui fare fronte con le ordinarie manovre di bilancio sempre mediante la procedura di autorizzazione “rafforzata” appena illustrata.
Inoltre è stato introdotto nella costituzione il cd. principio di copertura finanziaria delle leggi che impone ad ogni legge che comporti nuovi o maggiori oneri di provvedere ai mezzi per farvi fronte nell’ottica di rendere efficace la gestione del denaro pubblico in modo da consentire un risparmio della spesa pubblica con una conseguente diminuzione del debito pubblico.
Tale principio di applica pertanto anche alla legge di bilancio che, per la prima volta nella storia del regime giuscontabile, acquista così carattere sostanziale. Con tale novità si pone sostanzialmente la prima pietra che porterà all’unificazione fra legge di bilancio e legge di stabilità (v. infra), atteso che la natura sostanziale assunta dalla legge di bilancio fa della stessa lo strumento idoneo alla programmazione finanziaria, con la cautela della sua sottoposizione alla clausola di copertura finanziaria voluta dal nuovo art. 81 cost.
E’ stato poi evidenziato il rapporto tra il Governo che guida la fase di formazione del bilancio e se ne assume quindi la responsabilità, anche con riferimento al rispetto dei vincoli comunitari, ed il Parlamento che approvando il bilancio esercita il potere di controllo politico sull’indirizzo di finanza pubblica del Governo.
La disciplina di attuazione della l. 1/2012 è stata affidata alla legge 24 dicembre 2012 n. 243, che ha natura di provvedimento “rafforzato” in considerazione della maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, richiesta per le sue eventuali modifiche o deroghe al contenuto.

2.7 Legge 24 dicembre 2012 n. 243.
La l. n. 243/2012 in particolare con riferimento al principio del pareggio ha stabilito che dovrà essere rispettato sia per la formazione del bilancio dello Stato sia per quello degli altri enti territoriali e quindi riguarderà tutte le amministrazioni pubbliche nessuna esclusa.
Lo scopo del legislatore è evidentemente quello di ridurre l’indebitamento pubblico facendo concorrere tutti i soggetti che fanno parte dell’aggregato delle amministrazioni pubbliche al risanamento della finanza pubblica, tramite regole fiscali e controlli più stringenti dell’evoluzione della spesa pubblica e della sostenibilità del debito pubblico.
Apposita disciplina è stata poi dettata per affrontare gli eventuali scostamenti dagli obiettivi programmatici dagli andamenti di finanza pubblica, che siano diversi da quelli di cui all’art. 5 della l. 1/2012, che prevede innanzi tutto un’attività di monitoraggio preventiva degli andamenti di finanza affidata al Ministero dell’economia ed adempimenti specifici in capo al Governo che dovrà riferire alle Camere illustrando le misure correttive per rientrare negli obiettivi programmatici entro l’anno successivo a quello in cui si è verificato lo scostamento.

2.8 Legge 23 giugno 2014 n. 89 – Decreti legislativi 5 maggio 2016 n. 90 e n. 93.
Successivamente il legislatore è intervenuto con la legge 23.6.2014 n 89, sempre in attuazione di una delega della l. n. 196/2009 per provvedere:
– al rafforzamento del ruolo della cassa nella fase di formazione e gestione del bilancio per rendere più comprensibile la gestione delle amministrazioni ed avvicinare sempre di più il momento in cui le risorse sono effettivamente disponibili e quello in cui possono essere effettivamente erogate;
– al proseguimento dell’armonizzazione dei sistemi contabili delle varie amministrazioni in un’ottica unitaria e da norme di dettaglio che consentano di assicurare una maggiore efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa.
Su questa strada si sono da ultimo inseriti i due decreti legislativi n. 90 e il n. 93, entrambi del 12.5.2016, entrambi in esecuzione delle deleghe della l. 196/2009, che intendono rispettivamente, il primo portare a compimento la riforma della struttura del bilancio, garantendo una maggiore leggibilità e qualità dei dati di entrata e di spesa ed un rafforzamento del processo di programmazione finanziaria e del ruolo allocativo del bilancio, mentre il secondo intende provvedere al potenziamento della funzione di bilancio di cassa, mediante il crononoprograma, ovvero un piano finanziario dei pagamenti che sostanzialmente realizza un avvicinamento della fase dell’impegno di spesa a quella del pagamento e della fase dell’accertamento di entrata a quella della riscossione; in particolare, l’imputazione delle risorse in bilancio dovrà essere effettuata nell’anno in cui l’obbligazione assunta diventa esigibile.
In questo contesto, estremamente dinamico, si inserisce la riforma del bilancio dello Stato appena licenziata dal Parlamento nella quale sono presenti alcuni elementi di novità che per certi versi rappresentano una “rivoluzione” anche sotto un profilo culturale.

3. Legge 4 agosto 2016 n. 163.
La riforma della legge di bilancio, in attuazione dell’art. 15 della l. n. 243/2012 ha come elemento di assoluta novità l’integrazione in un unico provvedimento della Legge di stabilità e la Legge di bilancio.

Si completa, dunque il percorso iniziato dal legislatore, con la modifica dell’art. 81 della Costituzione che rappresenta il passaggio da una concezione formale della legge di bilancio – che nella previgente formulazione – non consentiva di stabilire nuovi tributi e nuove spese, ad una concezione sostanziale che invece consentirà alla legge di bilancio l’intervento di integrazione o modifica delle disposizioni che riguardano le previsioni di entrata e di spesa, assorbendo in tal modo quelli che erano i contenuti della Legge di stabilità.
La ratio sottesa alla scelta del legislatore è quella di sottoporre al Parlamento un solo provvedimento in cui siano illustrate le priorità dell’intervento pubblico in materia di bilancio considerato in maniera unitaria, coerente ed organizzato in macroaree.
La nuova struttura del bilancio, in un’ottica di semplificazione, è destinata ad articolarsi in due sezioni: la prima ricalcando i contenuti della Legge di stabilità, riguarderà le misure destinate alla realizzazione dei programmi di finanza pubblica illustrati nel Documento di economia e finanza e nella Nota di aggiornamento; la seconda riguarderà le previsioni di entrata e di spesa espresse in termini di competenza e di cassa, a legislazione vigente, e le proposte di rimodulazione della spesa, qualora ciò si renda necessario e da introdurre secondo una procedura ad hoc prevista dal legislatore.
Conseguentemente muta la tempistica della sessione di bilancio; alcuni dei termini per la presentazione dei documenti di programmazione e di bilancio sono stati posticipati in maniera da consentire l’esame anche dei dati definitivi ISTAT, che ora assumono una nuova valenza dal momento che devono anche essere inseriti nel nuovo documento relativo agli indici di benessere equo e sostenibile (BES) di cui in seguito si dirà.
Pertanto i nuovi termini entro cui, annualmente, dovranno essere presentati i documenti del ciclo di bilancio saranno i seguenti:

27 settembre
Nota di aggiornamento al Documento Economia e Finanza (DEF)

15 ottobre
Documento Programmatico di Bilancio alle Camere e alla Commissione Europea (DPB)

20 ottobre
Disegno di legge di bilancio alle Camere

15 febbraio
Relazione sull’andamento degli indicatori di Benessere Equo e Sostenibile (BES)

4. Strumenti della programmazione finanziaria e di bilancio: Documento di Economia e Finanza. Novità: interessi per utilizzo strumenti finanziari derivati.
Con la riforma appena licenziata sono stati ampliati i contenuti del Documento di Economia e Finanza (DEF) laddove, in caso di eventi eccezionali, è stato previsto che il Governo, qualora ritenga di doversi discostare dagli obiettivi programmatici oppure di effettuare un aggiornamento dei piani di rientro in corso, debba consegnare alle Camere un’apposita relazione illustrativa, che sarà presentata come annesso al DEF o alla Nota di Aggiornamento a seconda che questi eventi eccezionali si verifichino in prossimità della presentazione dell’uno o dell’altro documento.
Tra i contenuti della seconda parte del Documento di Economia e Finanza è stato previsto che debbano essere fornite informazioni dettagliate sulle previsioni dei conti dei principali settori di spesa relativi al pubblico impiego, alla sanità ed anche sul debito delle Amministrazioni pubbliche e sul conseguente costo.
In questo contesto si inserisce una delle novità della riforma laddove nel DEF dovrà essere anche illustrato l’andamento dell’ammontare della spesa per interessi relativa all’utilizzo degli strumenti finanziari derivati.
Il costo per interessi conseguente all’utilizzo dei derivati sarà dunque una voce autonoma che andrà quindi scorporata e separata dalla voce “spesa per interessi” ove finora indistintamente veniva allocata insieme alle altre tipologie di interessi pagati dallo Stato.

4.1 Nota di aggiornamento al DEF.
La riforma ha ampliato anche il contenuto della Nota di aggiornamento, prevedendo che la stessa contenga un’illustrazione riassuntiva dei principali ambiti di intervento della manovra di finanza pubblica per il triennio successivo, nonché degli effetti finanziari previsti in esito alla manovra in termini di entrate e di spesa al fine del raggiungimento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica.
Il termine ultimo di presentazione al Parlamento della nota di aggiornamento è stato posticipato al 30 settembre di ogni anno, invece del 20 settembre come avveniva precedentemente.

4.2 Relazione tecnica al disegno di legge del bilancio.
Anche il contenuto della Relazione tecnica al disegno di legge di bilancio ha subito un ampliamento dei suoi contenuti rispetto a quanto finora previsto, ed infatti oltre alla quantificazione degli effetti finanziari derivanti da ciascuna disposizione normativa, introdotta nell’ambito della prima sezione del disegno di legge del bilancio, andranno illustrati anche i criteri essenziali utilizzati per la formulazione, a legislazione vigente, delle previsioni di entrata e di spesa contenute nella seconda sezione del DDL bilancio, al fine di consentire di valutare l’attendibilità dei criteri utilizzati per l’elaborazione delle previsioni di entrata e di spesa.
La Relazione dovrà poi anche illustrare i dati relativi alla coerenza tra il saldo netto da finanziare programmatico e l’indebitamento programmatico, contenuto nella Nota di aggiornamento al DEF.

5. Novità: a) indicatori di benessere equo e sostenibile (BES); b) bilancio di genere; c) superamento delle clausole di salvaguardia.
Le novità della riforma poi riguardano le relazioni a corredo dei documenti di finanza pubblica e che hanno ad oggetto, rispettivamente, gli indicatori di benessere equo e sostenibile e il bilancio di genere ed il superamento delle clausole di salvaguardia e da ultimo gli strumenti finanziari.

a)Indicatori di benessere equo e sostenibile (BES)
Si tratta di un allegato al DEF, presentato dal Ministro dell’economia alle Camere, entro il 15 febbraio di ogni anno, che riguarda l’andamento, nell’ultimo triennio, e le previsioni di sviluppo degli indicatori di benessere equo e sostenibile (BES) selezionati dall’ISTAT.
Questa relazione rappresenta una sorta di rivoluzione culturale nel sistema del bilancio poiché consentirà di valutare come incide nella società la manovra di politica economica.
Verranno dunque esaminate le indicazioni fornite dall’ISTAT che procederà prendendo in considerazione, oltre ai parametri finora adottati per le sue rilevazioni, anche ulteriori indici che potranno anche non essere solamente di natura economica ma che dovranno tener conto degli indicatori di benessere connessi alla qualità della vita degli italiani, alla qualità dei servizi ed anche alla qualità dell’ambiente ai fini di una valutazione complessiva della sostenibilità dello stato di benessere sociale contesto nel quale incide la manovra economica.

b)Bilancio di genere.
Si tratta di una relazione annuale che dovrà essere presentata, alle Camere, dal Ministro dell’economia per riferire sulla sperimentazione relativa ai risultati dell’analisi delle spese e delle entrate del bilancio redatto in un’ottica di genere al fine di valutare l’impatto e le possibili ricadute che le singole misure potranno avere sulle donne e sugli uomini al fine di sensibilizzare alle politiche di genere una distribuzione più equa, efficace ed efficiente delle risorse per promuovere l’uguaglianza tra i sessi in un’ottica di sviluppo concreto delle pari opportunità.
Sostanzialmente il bilancio di genere mira, anch’esso come il BES, ad un mutamento culturale che, attraverso l’analisi dei elementi forniti dalla sperimentazione, con l’analisi dei dati relativi al contesto sociale, alla domanda di servizi e alla relativa offerta, conduca ad una politica di finanza pubblica che tenga conto delle diversità emerse, con riferimento al genere, e consenta un’allocazione delle risorse in maniera più equa, efficace ed efficiente.

c) Superamento delle clausole di salvaguardia.
Un’altra delle novità di rilievo della riforma del bilancio riguarda le clausole di salvaguardia, introdotta dalla l. 194/2002 e il cui ambito di applicazione era stato innovato dalla l. 196/2012 (art. 17), per irrobustire il controllo sugli equilibri di finanza pubblica mediante un meccanismo di copertura che prevedava, qualora un provvedimento comportasse nuovi o maggiori oneri rispetti a quelli previsti, le misure da adottare per compensare tali squilibri.
Era quindi il Parlamento, informato dal Ministero dell’Economia, che provvedeva ad autorizzare l’adozione delle misure previste dalla clausola di salvataggio con l’emanazione con un’apposita legge.
Con la riforma del bilancio si è superato il meccanismo delle clausole di salvaguardia laddove il legislatore ha introdotto, in caso di scostamento dell’andamento degli oneri rispetto alle previsioni di spesa, una particolare procedura che prevede, per gli esercizi successivi a quello in corso, l’intervento della legge di bilancio mentre per l’esercizio in corso l’intervento del Ministero dell’economia che con decreto, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari per i profili finanziari, procederà ad una riduzione degli stanziamenti iscritti nello stato di previsione del Ministero interessato.
Qualora poi gli stanziamenti del suddetto Ministero non fossero capienti, rispetto ai maggiori oneri oggetto di compensazione, si dovrà procedere alla riduzione degli stanziamenti iscritti negli stati di previsione della spesa mediante decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, sempre a seguito del parere preventivo delle competenti Commissioni parlamentari.
Tale procedura di compensazione comporta solamente una riduzione di spese già previste a legislazione vigente, eliminando del tutto l’ipotesi del ricorso ad un aumento della pressione fiscale.
Risulta anche esclusa la possibilità di ricorrere alle quote dell’8 per mille e del 5 per mille come mezzi di copertura finanziaria; verrà dunque rispettata la volontà dei contribuenti relativa alla destinazione di quelle quote del gettito IRPEF.

6. Formazione del bilancio di previsione.
Con la riforma aumenta la flessibilità della seconda sezione del disegno di legge del bilancio di previsione.
Il legislatore nell’intervento in materia di rimodulazione delle risorse finalizzate alla realizzazione degli obiettivi programmatici ha effettuato le seguenti scelte:

a) abolito il vincolo che consentiva la rimodulazione esclusivamente tra i programmi appartenenti alla stessa missione;

b) consentito la rimodulazione, all’interno di ogni stato di previsione, in via compensativa delle risorse finanziarie relative a fattori legislativi nonché alle autorizzazioni di spesa per l’adeguamento delle dotazioni di competenza e di cassa, a quanto previsto nel piano finanziario dei programmi, restando sempre esclusa la possibilità di utilizzare risorse di conto capitale per finanziare spese correnti;

c) consentito di effettuare il rifinanziamento e la riprogrammazione, anche per un periodo pluriennale, degli stanziamenti di parte corrente e in conto capitale previsti a legislazione corrente esclusivamente per quanto riguarda le spese di fattore legislativo.

7. Legge di assestamento.
Alla legge di assestamento vengono affidate solamente le variazioni compensative tra le dotazioni finanziarie, con riferimento all’esercizio in corso, anche se appartenenti ad unità di voto differenti.
E’ stato incrementato il contenuto informativo della legge di assestamento che dovrà essere accompagnata da una relazione tecnica in cui illustrare la coerenza del valore del saldo netto da finanziare e/o da impiegare con gli obiettivi programmatici definiti nel DEF, che dovrà poi essere aggiornata al momento del passaggio del documento alla Camera e al Senato.
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8. Conclusioni
Tenuto conto che la nuova disciplina entrerà in vigore a partire dalla presentazione del nuovo disegno di legge di bilancio per il 2017, può in conclusione affermarsi che il processo di riforma della manovra di finanza pubblica è chiamato a rispondere a due diverse linee di intervento: la prima derivante da una esigenza di completamento posta fin dall’origine dalla legge di contabilità 196/2009, la cui effettuazione è poi stata, forse con eccessiva superficialità, di volta in volta rinviata (ma con una forte attenuante: nel 2011, alla originaria scadenza di alcune delle deleghe la cui attuazione è stata poi rinviata, il legislatore contabile avvia ben più pressanti urgenze in presenza della crisi economico-finanziaria); la seconda derivante dalla necessità di disciplinare i nuovi contenuti della legge di bilancio previsti dall’articolo 15 della legge n. 243 del 2012: necessità ormai divenuta pressante, atteso che le nuove regole dovranno consentire la predisposizione dei documenti di bilancio appunto per l’esercizio finanziario del 2017.
Si tratta di un incrocio di compiti che potrebbe creare non poche difficoltà, per la evidente complessità di un processo di ridefinizione legislativa di tale ampiezza, e non a caso sul punto ci si è soffermati nel documento conclusivo del novembre 2015 approvato dalle Commissioni bilancio delle due Camere al termine dell’apposita indagine conoscitiva. Ma per altro punto di vista questo sovrapporsi di compiti potrebbe anche essere letto in positivo, ove si consideri che la validità del ridisegno del nuovo assetto istituzionale del “governo finanziario” e l’efficacia delle nuove regole di contabilità e di finanza pubblica dovranno misurarsi sotto due diversi profili, il primo costituito dalla capacità di favorire un utilizzo efficiente delle risorse pubbliche in relazione alle scelte politiche ed ai bisogni dei cittadini, il secondo dalla necessità di assicurare l’equilibrio dei conti, in un significato del termine che tenga conto anche del contesto congiunturale (ciclo economico). Si tratta, com’è evidente di due leve che devono necessariamente dialogare tra loro, ed il cui concentrarsi in unico periodo decisionale se da un lato è suscettibile di produrre un sovraccarico dell’impegno del legislatore, d’altro lato potrebbe, in termini economici, condurre a importanti economie di scala, agevolando la (non facile) coerenza del nuovo assetto delle regole contabili.