E’ configurabile un’ipotesi di responsabilità erariale in capo al responsabile unico del progetto (RUP) che dichiari falsamente la conformità del progetto di opera pubblica alla normativa vigente e certiifichi l’acquisizione di tutte le preventive autorizzazioni di legge necessarie ad assicurare la cantierabilità del medesimo.

Questo il principio evincibile dalla recente sentenza della I sezione centrale di appello della Corte dei conti, n. 22 del 29 gennaio 2024.

L’ambito fattuale in cui si pronuncia la Sezione è quello della “(giuridica) inutilizzabilità di imponenti opere pubbliche infrastrutturali realizzate in assenza delle necessarie autorizzazioni”, che era già stata accertata nel giudizio di primo grado.

La fattispecie concreta (verificatasi antecedentemente all’entrata in vigore dell’art. 21, d.l. n. 76/2020) riguarda il caso di mancata acquisizione della (prodromica) autorizzazione paesaggistica, ex art. 146 d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (recante il Codice Beni Culturali), nonché del susseguente diniego di autorizzazione in sanatoria, ex art. 167, comma 4, del predetto Codice.

Secondo la ricostruzione in diritto operata dalla Corte, posto che l’art. 167 cit., al comma 4, non consente la regolarizzazione postuma di opere che abbiano creato o aumentato volumi e superfici utili, dall’insanabilità dell’opera deriva la sua inutilizzabilità giuridica (nonché il connesso obbligo di rimessione in pristino).

La responsabilità erariale del RUP in generale.

Orbene, i “doveri  di servizio” del RUP, nell’ambito del Codice dei contratti pubblici, sono individuati dall’art. 15 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, il quale, a sua volta, rinvia, per la specifica determinazione di ogni singola fase del procedimento di scelta del contraente, all’allegato 1.2. Fondamentalmente, a livello codicistico, il RUP deve sovrintendere a che l’intervento pubblico sia completato nei termini previsti e nel rispetto degli obiettivi connessi al suo incarico, svolgendo tutte le attività (indicate nell’allegato I.2 omeno) che si rendano a tal fine necessarie, se di sua competenza.

In questo caso, il mancato rispetto, gravemente colposo o doloso, dei doveri di servizio del RUP, può determinare l’insorgere di responsabilità erariale, alla ricorrenza dei presupposti di cui agli artt. 1 e segg., l. 14 gennaio 1994, n. 20.

La tematica della responsabilità erariale del RUP per la mancata realizzazione di opere “utilizzabili” (sia giuridicamente che fattivamente) è stata più volte affrontata dalla giurisprudenza contabile.

Una interessante ricostruzione dell’istituto la si può rinvenire, ad esempio, in Corte conti, III App., n. 361 del 21 settembre 2023, la quale ha accertato “la sussistenza della responsabilità del RUP per le carenze documentali e le lacunosità dei progetti (definitivo e esecutivo) posti a base di gara”.

In quest’ultimo precedente, la mancata acquisizione, da parte del RUP, dei documenti necessari al completamento del progetto definitivo ed esecutivo (e la conseguente validazione di detti progetti lacunosi) è da considerarsi quale “concausa efficiente” nel verificarsi del danno da mancato completamento delle opere.

Nondimeno, tale comportamento negligente è considerato dalla Sezione alla stregua di “concausa”, appunto.

Di conseguenza, ad avviso dei giudici di appello, per procedere ad una corretta quantificazione del danno provocato all’amministrazione, non basta valutare la posizione del RUP, ma occorre anche operare una “corretta ponderazione della incidenza causale delle diverse condotte poste in essere da tutti i soggetti coinvolti” nell’illecito.

Tra i soggetti le cui condotte vanno a rappresentare possibili concause valutabili figura l’operatore economico (così la sentenza citata in precedenza), ma anche terzi, non evocati in giudizio.

In particolare, Sez. Giur. Calabria, n. 56 del 28 aprile 2023, nell’affermare il principio per cui “il responsabile unico del procedimento è il soggetto investito dell’intera responsabilità del procedimento chiamato a verificare il rispetto delle prescrizioni normativa, nei termini indicati dalle norme citate; e dunque risponde dei danni qualora – in violazione delle prescrizioni normative suddette e in violazione dei relativi doveri di servizio – egli abbia omesso le necessarie verifiche e consentito che un’opera priva dei requisiti giuridici (rectius, in contrasto con la normativa di settore) venisse realizzata, pur non essendo idonea a perseguire l’utilitas pubblica cui essa era destinata…”, riconosce sussistenti i presupposti del potere riduttivo qualora il danno sia stato concausato da soggetti estranei all’apparato amministrativo (e non convenuti).

Le struttura di supporto al RUP.

Dalla lettura dell’allegato I.2 sopra detto (artt. 6 – 9) si evince facilmente come i compiti del RUP investano tutte le fasi dell’appalto pubblico, dalla fase programmatoria (predisposizione del programma triennale dei lavori pubblici e del programma triennale degli acquisti ) alla fase esecutiva vera e propria.

Proprio per la sua funzione di controllo e garanzia, che il RUP deve assumere nell’ambito dei procedimenti finalizzati all’adempimento delle obbligazioni che derivano dal contratto di appalto, la responsabilità del RUP spesso si interseca con quella di altre figure che – a diverso livello – svolgono compiti ora di ausilio, ora paralleli.

In particolare, quanto alla “struttura di supporto”, occorre operare una distinzione tra struttura di supporto “stabile” e struttura di supporto scelta a mezzo procedura di evidenza pubblica.

Nel dettaglio, il comma 6 del richiamato art. 15 prevede che la stazione appaltante possa istituire una struttura (stabile) di supporto al RUP, anche in comune con altre stazioni appaltanti, sulla base di un’intesa ex art. 15, l. 7 agosto 1990, n. 241.

Diversamente (v. art. 2, comma 3, dell’Allegato I.2. al Codice), per i lavori ed i servizi di ingegneria ed architettura, le stazioni appaltanti possono affidare le attività di supporto al RUP ad altri dipendenti in possesso dei requisiti carenti in capo al RUP o, in mancanza anche di questi, a soggetti esterni aventi le specifiche competenze.

In questo secondo caso, il soggetto esterno, chiamato a svolgere la funzione di struttura di supporto, deve essere munito di idonea polizza professionale che copra i rischi dell’attività che dovrà svolgere a favore della stazione appaltante (v. SRCABR/41/2024/PAR).

Dal punto di vista della responsabilità, è evidente la differenza tra le due tipologie di struttura di supporto. Nel caso di quella “stabile”, formata da dipendenti della medesima stazione appaltante o di altre stazioni appaltanti, troveranno applicazione le norme ed i principi propri della responsabilità erariale.

Fondamentalmente, la cooperazione che può intraprendersi da parte di vari coadiutori del RUP può portare all’estensione della responsabilità erariale ai soggetti che si occupano di specifiche fasi del procedimento di scelta del contraente o di esecuzione della commessa.

Sebbene, da questo punto di vista, manchino precedenti specifici, SRCVDA/4/2023/INPR mette in evidenza come “…L’art. 15, comma 4, del [Codice dei contratti pubblici] prevede che “Ferma restando l’unicità del RUP e se il RUP lo richiede, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, ciascuno secondo il proprio ordinamento, nominano un responsabile di procedimento per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un responsabile di procedimento per la fase di affidamento. Le relative responsabilità sono ripartite in base ai compiti svolti in ciascuna fase, ferme restando le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento del RUP”. Ciò, in sostanza, recepisce il principio affermato dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 166/2019, laddove viene evidenziato che “le amministrazioni aggiudicatrici, nell’ambito dell’unitario procedimento di attuazione dell’intervento, possono individuare sub-procedimenti senza che ciò incida sulla unicità del centro di responsabilità”…”.

Nel caso, invece, di struttura esterna, le norme applicabili sono quelle proprie della responsabilità professionale (salva, ovviamente, l’ipotesi di corresponsabilità del RUP, ad esempio, per omessa vigilanza).

Corresponsabilità del RUP, del collaudatore e del DL.

Quanto, poi, alla responsabilità del collaudatore e del DL, la fattispecie è stata analizzata, ad esempio, da I App., 31 agosto 2023, n. 339, con il quale pronunciamento la Corte dei conti ha ritenuto sussistere gli estremi del “…dolo civile, derivante dalla consapevole, volontaria ripetuta e palese violazione delle disposizioni che regolano i compiti del direttore dei lavori, del RUP e del collaudatore” nel comportamento:

  • del collaudatore, che non si era premurato di verificare l’effettivo rispetto delle prescrizioni previste dalla normativa di settore e l’effettività e qualità dei materiali utilizzati…
  • …e del direttore dei lavori, che, in assenza di un certificato di collaudo, aveva comunque rilasciato (sottoscrivendolo insieme al RUP) il certificato di regolare esecuzione.

dunque, anche in questo caso, la diversità dei ruoli non esclude che possano sussistere aree di responsabilità condivisa tra RUP d DL o tra RUP e collaudatore.

Il “danno alla concorrenza” e l’esclusione della responsabilità del RUP.

Nella giurisprudenza contabile (v., ad es., Corte conti, Sez. giur. Marche, 12 aprile 2023, n. 13 e Sez. Giur Lazio, 17 novembre 2020, n. 607) il “danno alla concorrenza” sta ad indicare il danno subito dall’amministrazione quando venga stipulato un contratto in violazione delle regole di evidenza pubblica, le quali impongono il previo esperimento di una gara al fine di scegliere la miglior offerta conseguibile.

Tale forma di danno rientra nell’ambito della categoria del danno patrimoniale, in quanto rappresenta il nocumento derivante dal mancato risparmio di spesa che l’amministrazione avrebbe potuto ottenere.

Nondimeno, è anche chiarito che l’omissione della gara costituisce un indizio di danno, il quale non ricorre “in re ipsa” (v. Corte conti, III App. sent. n. 58/2019). Come in ogni altra forma di danno patrimoniale, incombe alla Procura l’onere processuale di dimostrare che la violazione delle norme sulla scelta del contraente abbia determinato una maggiore spendita di denaro pubblico (anche mediante comparazione con i prezzi o con i ribassi conseguiti a seguito di gara per lavori o servizi dello stesso genere di quello in contestazione).

Fatto sta che il presupposto per l’emersione di tale forma di responsabilità (assenza della gara) è tale per cui ben difficilmente essa può rinvenirsi in capo al RUP, stante il fatto che il presupposto per la nomina a responsabile del progetto è proprio l’avvio di un procedimento di gara (in sostanza: o “c’è la gara” e, dunque, “c’è il RUP”, o “non c’è la gara” e, di conseguenza, nemmeno il RUP).

Conclusioni.

In conclusione, per le funzioni esercitate (peraltro “necessarie”; v. art. 15, comma 2 cit: “…l’ufficio di RUP è obbligatorio e non può essere rifiutato”), quella del RUP rappresenta una “posizione scomoda”, siccome è il soggetto direttamente o indirettamente responsabile delle varie fasi in cui si snoda il procedimento di realizzazione delle commesse pubbliche.

Le fitte aree di intersecazione tra la figura del RUP ed i compiti assegnati ad altri soggetti che cooperano alla realizzazione delle commesse possono concretamente portare ad ingenerare ipotesi di corresponsabilità.

L’ipotesi in cui possa essere nominato RUP un soggetto dichiaratamente privo delle competenze tecniche necessarie a sovrintendere alla proficua esecuzione della commessa (art. 15 cit.), seppur coadiuvato da altri dipendenti della stazione appaltante in possesso di tali competenze, costituisce un elemento del quale dovrà tenersi conto in caso di valutazione della responsabilità.

Ancora, una potenziale zona di rischio è rappresentata dalle situazioni in cui al RUP si affianchi una struttura di supporto “stabile” condivisa tra più amministrazioni: in questo caso, il controllo che il RUP deve esercitare sulle attività di competenza della struttura potrebbe, teoricamente, essere meno efficace proprio a causa della condivisione di risorse.