di Giancarlo Pellegrino

Con la sentenza n. 61 del 2020 la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale, con riguardo al disposto dell’art. 76 Cost., del secondo, terzo e quarto periodo del comma 3-quater dell’art. 55-quater del Decreto Legislativo n. 165 del 2001, sul presupposto che il decreto legislativo, con eccesso di delega, ha introdotto un’autonoma fattispecie di responsabilità amministrativa, prevedendo criteri di computo del danno all’immagine da falsa attestazione della presenza in servizio, mediante fissazione di una soglia sanzionatoria inderogabile nel minimo (per un importo pari a sei mesi di stipendio) elevabile se la vicenda avesse avuto particolare rilevanza sui di mezzi di informazione

La sentenza della Corte n. 61 del 2020 e il danno all’immagine: una prima lettura

Dalla lettura della sentenza della Corte Costituzionale n. 61 del 2020 emerge che la dichiarazione di incostituzionalità si è soffermata soltanto sul quesito posto dal giudice remittente relativo all’eccesso di delega per non avere il Parlamento deferito il compito di legiferare sulla responsabilità erariale per danno all’immagine; non è stato affrontato l’altro quesito, relativo al fatto che il legislatore abbia previsto un minimo edittale di condanna risarcitoria per danno all’immagine in presunto contrasto ai requisiti di proporzionalità, gradualità e ragionevolezza. In tale percorso la Corte Costituzionale ha esaminato i contenuti della delega legislativa che non ha riguardato la disciplina della responsabilità contabile ma soltanto quella disciplinare.

La conseguenza dell’argomentato della Corte e della decisione di incostituzionalità per eccesso di delega dell’art. 55 quater, comma 3-quater, secondo, terzo e quarto periodo, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 è dunque sostanzialmente assorbente rispetto alle pur pertinenti riflessioni del Giudice remittente che assumeva l’incostituzionalità del solo art. 55, comma 3, quater ultimo periodo, anche sulla scorta della seconda delle questioni di costituzionalità sollevate.

Una preliminare osservazione va certamente effettuata circa la tecnica e scelta legislativa, in particolare quella adoperata in occasione del Decreto legislativo n. 116 del 2016, laddove sono stati introdotti gli articoli che disciplinano la responsabilità erariale e il suo iter procedimentale all’interno dell’alveo dell’art 55 quater dove è disciplinata la diversa ed autonoma responsabilità disciplinare; ciò è avvento, benché la responsabilità disciplinare abbia natura differente rispetto a quella erariale e ciò con particolare riferimento alla sua fonte il contratto di lavoro.

Uno dei meriti della Corte dei Conti quale Giudice remittente è stato certamente quello di avere sollevato l’inappropriatezza del riferimento della misura della lesione del diritto all’immagine al parametro dell’esposizione mediatica. L’immagine della P.A. è un valore in sé; il buon andamento della pubblica amministrazione è coessenziale all’esercizio dei poteri e delle funzioni pubbliche e non tanto in funzione di ciò che i mezzi di informazione decidono di divulgare, poiché non è affatto infrequente che i mezzi di informazione affrontino maggiormente un tema piuttosto che un altro solo attraverso logiche commerciali. Da ciò deriva l’inadeguatezza della norma che investe i mezzi di informazione (sovente soggetti non equilibrati e non indipendenti) di un ruolo che non gli è proprio.

Altro aspetto posto in evidenza dal Giudice remittente che merita apprezzamento è quello secondo il quale una norma che prevede una risarcimento-sanzione minima automatica così concepita assume un carattere eccessivamente sanzionatorio (e non ripristinatorio) della condotta illecita, che carica non in modo adeguato ed equilibrato la responsabilità amministrativa per danno all’immagine; va peraltro considerato che quella stessa condotta è già oggetto e fonte di autonome e distinte responsabilità (penale, responsabilità disciplinare ed eventualmente responsabilità civile).

Pertanto, con riguardo alla norma oggetto di attenzione, la sproporzione, ma anche la non gradualità e irragionevolezza, poste in evidenza dalla Corte dei Conti, sussisterebbero non soltanto sotto il profilo endogeno (predeterminazione del minimo in una misura sì da non potere ragionevolmente contenere fattispecie lievi), ma anche dal punto di vista sistematico e esogeno vista la certa concorrenza delle altre sopra citate responsabilità; ciò assieme, all’applicazione della norma in commento, determinerebbe una quadro di tutele e di reazioni del sistema giuridico di un entità eccessiva rispetto al medesimo ed unico fatto illecito, soprattutto in presenza di fattispecie concrete di tenue gravità. Chiaramente le superiori considerazioni non devono affatto valere a sminuire l’alto disvalore, anche sociale, della condotta illecita in esame.

In seno al processo innanzi alla Corte Costituzionale, la difesa erariale ha affermato la legittimità delle previsioni normative relative alla responsabilità erariale agganciandole per quanto possibile alla responsabilità disciplinare, oggetto di chiara delega. La predetta inappropriatezza, partitamente, si sostanzia nel ragionamento per il quale la responsabilità erariale per danno all’immagine sarebbe il completamento dal punto di vista funzionale e teleologico della responsabilità disciplinare. Tuttavia, l’Avvocatura dello Stato non poteva invocare una disposizione della legge delega che definisca in maniera chiara e univoca l’autorizzazione a legiferare, in subiecta materia, sull’autonoma e distinta responsabilità erariale.

Ulteriore aspetto oggetto di critica, attraverso la lente della Costituzione, illustrato dal Giudice remittente è l’inidoneità e non conformità del congegno giuridico della norma abrogata, oggetto di scrutinio, che determina una sorta di automatismo della condanna erariale. Tale punto, però, non è stato affrontato dalla Corte Costituzionale; non v’è dubbio che appare irragionevole l’imposizione ai giudici contabili di emettere una condanna minima fissa e astrattamente elevata in presenza di fattispecie lievi e l’obbligo parimenti imposto ai Giudici contabili di parametrare l’entità della condotta ad una quanto mai inappropriata rilevanza ed esposizione sui mezzi di informazione.

Vi è però un’altra questione di fondo di ordine più generale, ma effettivamente inespressa, quella dei confini della divisione dei poteri, nel senso che il legislatore delegato nel legiferare sul punto è entrato impropriamente nel ruolo che, invero, è di maggiore pertinenza della funzione giurisdizionale.

In ultimo ma non da ultimo, non può non osservarsi come adesso si apriranno scenari inediti e nuovi, visto che la fattispecie normativa che prevede la rigidità e predeterminazione dell’orario lavorativo, nella sua operatività, dovrà essere letta ed applicata alla stregua dell’ormai ed attuale diffusissimo smart working.

Riferimenti bibliografici:

Elefante, Il danno da lesione all’immagine della P.A.: un esempio emblematico di involuzione verso l’incertezza giuridica, in Il nuovo diritto amministrativo, 2014, 6, 27; Varone, Il danno all’immagine, in Canale – Freni – Smiroldo (a cura di), Il nuovo processo davanti alla Corte dei Conti, Milano, 2017, 1188; Tenore, Il danno all’immagine, in Tenore (a cura di), La nuova Corte dei Conti: responsabilità, pensioni, controlli, Milano 2018, 291; Sciascia, Il danno erariale non patrimoniale e il danno all’immagine della pubblica amministrazione, in www.contabilita-pubblica.it.