di Cinthia Pinotti
I. Sostegno pubblico alle imprese danneggiate dalla pandemia e disciplina degli aiuti di Stato.
La grave crisi economica indotta dalla pandemia ha portato la Commissione UE a proporre, quali prime misure, l’attivazione della clausola di salvaguardia generale del patto di stabilità e crescita (PESC), ed un approccio più flessibile in ordine all’applicazione delle regole in materia di aiuti di Stato previste dal TFUE (art.107 e ss. TFUE) volte ad impedire che erogazioni selettive di risorse pubbliche da parte degli Stati a favore di determinate imprese o produzioni falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
Allo scopo di fornire una risposta rapida, strategica e coordinata a quella che è già stata considerata la peggiore depressione economica dopo la Grande depressione, il 19 marzo 2020 la Commissione ha adottato una comunicazione” Quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza del COVID-19” modificata il 3 aprile 2020, l’8 maggio 2020 e il 29 giugno 2020.
Partendo dalla constatazione che già il Trattato permette agli Stati membri di fronteggiare gli effetti negativi della pandemia in virtù tanto della deroga de iure (art.107, (2)(b),per gli aiuti in caso di calamità o eventi eccezionali(deroga che opera di diritto)quanto della deroga c.d. discrezionale che può essere concessa per gli aiuti destinati a rimediare a “gravi turbamenti dell’economia” (art.107 (3)(b), la Commissione, senza rinunciare al controllo preventivo sulle misure costituenti aiuto di Stato, si è proposta un obiettivo di semplificazione nell’applicazione delle regole attraverso la predeterminazione delle misure da considerare compatibili ai sensi dell’art.107(3)(b) e delle altre regole settoriali in un contesto eccezionale quale quello determinato dal Covid-19(c.d. auto-limite alla propria discrezionalità).
La Comunicazione ha individuato inizialmente cinque categorie di misure ammesse all’esenzione temporanea, accomunate dall’intento di garantire liquidità alle imprese durante la pandemia: aiuti concessi mediante sovvenzioni dirette, anticipi o agevolazioni fiscali, garanzie sui prestiti, prestiti agevolati garanzie e prestiti veicolati, nonché crediti all’esportazione. Con le ulteriori modifiche si sono aggiunte misure di supporto di R&D e volte ad aumentare la produzione di beni necessari per fronteggiare la pandemia; misure a salvaguardia dell’occupazione; interventi sotto forma di aiuti alla ricapitalizzazione a favore delle società non finanziarie; interventi di sostegno pubblico a tutte le micro e piccole imprese anche se al 31 dicembre 2019 già in difficoltà finanziarie. Il descritto quadro temporaneo cesserà di essere applicabile il 31 dicembre 2020 tranne che per la disciplina degli aiuti di Stato alla ricapitalizzazione delle imprese non finanziarie che sarà efficace sino al 1 luglio 2021.
Il descritto impianto regolatorio non si applica al sostegno finanziario attuato direttamente con fondi europei o alle erogazioni fornite direttamente ai cittadini. Anche misure generali a favore di tutte le imprese (es integrazioni salariali, sospensione del pagamento delle imposte sulle società, dell’Iva o dei contributi sociali) non sono soggette a controllo da parte della Commissione e possono essere attuate dagli Stati immediatamente se prive del requisito della “selettività”e cioè del vantaggio concesso solo a talune imprese e produzioni.
II. Alcune criticità derivanti dall’applicazione del Quadro temporaneo: aiuti compatibili de iure (art.107 (2)(b) e potenziale effetto distorsivo.
Nella comunicazione la Commissione, ammette che l’epidemia di coronavirus possa essere considerata alla stregua di una calamità naturale o altro evento eccezionale ai fini dell’applicazione dell’articolo 107, par.2, lett.b del Tfue (aiuto compatibile de iure). Si afferma infatti che gli Stati possono compensare (indennizzare) :I danni subiti dal settore bancario (cfr. punto 6) e nel punto 15 ammette che gli Stati membri possano indennizzare anche le imprese di settori particolarmente colpiti dall’epidemia, quali ad esempio il settore dei trasporti, del turismo, della cultura, dell’accoglienza e del commercio al dettaglio o gli organizzatori di eventi annullati per i danni subiti e direttamente causati dall’epidemia. Si aggiunge che gli Stati membri possono notificare tali misure di compensazione dei danni e la commissione ne valuterà direttamente la compatibilità ai sensi dell’articolo 107 (2)(b) del Tfue precisando che possono ottenere la compensazione dei danni derivanti dall’epidemia anche le imprese che hanno ottenuto aiuti sulla base degli orientamenti per il salvataggio e la ristrutturazione.
La principale critica che, in parte qua, può essere mossa alla comunicazione in relazione a detta tipologia di misure (aiuti compatibili de iure) rispetto alle quali il controllo della commissione è limitato alla verifica della congruità dello strumento rispetto al fine che si prefigge (compensare i danni subiti dalle imprese) e la sua intensità per evitare sovra-compensazioni, è quella di non aver considerato il differente impatto che la pandemia ha provocato nelle economie dei vari Paesi membri e le asimmetrie degli effetti dannosi prodottisi.
Il tempo ristrettissimo a disposizione della Commissione non consentiva l’adozione di regole temporanee a geometria variabile vista anche l’imprevedibilità e mutevolezza della situazione, tuttavia l’applicazione di regole uniformi a situazioni fattuali diverse (come ad esempio le diverse restrizioni imposte alle imprese dai singoli Stati per via dell’intensità della pandemia) contraddice la stessa ratio del divieto di aiuti di Stato espressione del principio generale della parità di trattamento che impedisce di trattare in modo uguale situazioni differenti.
L’utilizzazione della deroga de iure senza tener conto della diversa capacità economica degli Stati ha già alterato l’integrità del mercato interno e la par condicio fra le imprese dei vari Stati membri in contrasto con la stessa ratio del divieto di aiuti di Stato che è quella di evitare che “i contribuenti di uno Stato siano messi in concorrenza con i contribuenti di un altro Stato” (questa criticità è stata fatta emergere dallo stesso commissario alla concorrenza Vestager (in “Le Figaro, on line,17 maggio 2020 )che ha messo in evidenza l’enorme scarto all’interno della UE nell’utilizzo degli aiuti di Stato, nonché da A.Lamadrid, L.Hornkohl, J. Van’t Klooster e in Italia L.Calzolari nonché P.Carapella, A.Fontana, L.Scaperrotta, del centro studi Confindustria).
L’elenco delle decisioni approvate dalla Commissione durante l’emergenza COVID ai sensi dell’art. 107(2)(b) TFUE, pubblicate sul sito istituzionale, sta a dimostrare come alcuni Stati abbiano già fatto ricorso alla norma richiamata (art.107(2)(b) per sostenere i settori produttivi più colpiti (trasporto aereo, turismo, ristorazione, spettacolo …etc).
L’Austria ha stanziato 8 miliardi di euro per ampi settori danneggiati, la Danimarca 7,13 miliardi per le imprese dello spettacolo, dell’editoria, del trasporto, del turismo, la Germania 6,58 miliardi per il trasporto aereo, trasporto pubblico, albergatori, ostelli Svezia 3,88 miliardi a fronte di perdite denunciate, Polonia 1,63 miliardi, Olanda 810 milioni, Slovenia 200 milioni, la Francia ha notificato la proposta generica (regime di aiuti ex art. 107 (2)(b) al settore del trasporto aereo.
L’Italia ad oggi ha notificato alla Commissione ai sensi dell’art.107 (2) (b) la misura (approvata il settembre scorso) per euro 199,45 milioni destinata a compensare Alitalia per i danni subiti dal 1 marzo 2020 al 15 giugno 2020 a causa dalle restrizioni di viaggio introdotte per limitare la diffusione del coronavirus. L’Ufficio studi della Camera stima tuttavia che le conseguenze economiche hanno riguardato, pur con diverse intensità, l’intero sistema, colpendo anche il 49,1 percento delle imprese più produttive, che sono state in condizione di lockdown almeno fino al 4 maggio, inoltre a causa della crisi pandemica e degli effetti delle conseguenti misure restrittive, il 38,8 percento delle imprese italiane (pari al 28,8 percento dell’occupazione, circa 3,6 milioni di addetti, e al 22,5 percento del valore aggiunto, circa 165 miliardi di euro) ha denunciato l’esistenza di fattori economici e organizzativi che ne mettono a rischio la sopravvivenza nel corso dell’anno.
III. Le misure adottate dall’Italia in base al Temporary Framework.
Tutte le misure di sostegno alle imprese, con finalità in parte compensative in parte di sostegno alla ripresa, sono state adottate dall’Italia in base al Quadro temporaneo adottato dalla Commissione integrato dalle regole ordinarie vigenti in materia di aiuti di Stato come ben risulta da un accurato quadro riassuntivo a cura dell’Ufficio studi della Camera riportato in nota.1
La principale critica che è stata mossa alle misure italiane riguarda la tempistica della loro attuazione rispetto agli altri Stati europei che si sono mossi in anticipo con misure di sostegno rapidamente attuate,
La seconda riguarda la loro obiettiva complessità (il dl Rilancio è composto da 266 articoli e richiede 90 provvedimenti attuativi) e difficoltà di attuazione e implementazione che scontano le gravi difficoltà in cui opera la pubblica amministrazione in una situazione emergenziale.
In sintesi si tratta di un mix composito di strumenti operanti su piani diversi (spese per emergenza sanitaria, sostegno ai redditi da lavoro e al potere di acquisto, sostegno alla liquidità delle imprese come contributi a fondo perduto, agevolazioni fiscali moratorie dei finanziamenti, garanzie ,sospensione degli obblighi fiscali e contributivi, e interventi di sostegno diretto alla ricapitalizzazione) che impegnano una notevolissima quantità di risorse pubbliche, da attuare con interventi non esenti da problematicità applicative rispetto alla disciplina europea .
Si pensi al sostegno pubblico alla ricapitalizzazione che in linea generale non è soggetto al controllo della Commissione se non costituisce aiuto di Stato: ove contenga elementi tali da poter essere considerato esso deve rispettare i limiti previsti dagli Orientamenti della Commissione per consentire di porre rimedio al turbamento dell’economia evitando distorsioni del level playng field (limiti in termini di ammontare, natura temporanea della partecipazione, diritti degli azionisti, distribuzione degli utili, meccanismi di uscita, sezione 3.10, punti 42-43 bis Temporary Framewok).
In considerazione della eccezionalità della situazione il legislatore italiano ha anche introdotto delle deroghe temporanee a principi considerati basilari in materia di aiuti di Stato(l’art 53 del Decreto Rilancio prevede la possibilità di derogare al c.d. principio Deggendorf , recepito dal nostro legislatore nella l.234/2012, in base al quale è sospesa l’erogazione di aiuti alle imprese che abbiano in precedenza ricevuto un aiuto illegittimo e non lo abbiano ancora restituito conformemente alla disciplina relativa al recupero degli aiuti di Stato). Pur ammettendo la legittimità della sospensione, sulla quale ad oggi la Commissione non ha formulato rilievi, resta ancora aperta la possibilità di possibili contenziosi dell’Italia in sede europea, con ciò che ne deriva in termini di certezza e definitività delle misure e di lesione del legittimo affidamento delle imprese beneficiarie.
Ulteriore elemento di complessità deriva dall’incertezza in ordine alle scelte che verranno adottate circa limiti e condizioni di utilizzo dei fondi europei nell’ambito del Next Generation EU e del suo più importante programma (Recovery and Resilience Facility) le cui linee guida sono state fornite dalla Commissione il 17 settembre scorso. Sin d’ora è stato chiarito che gli Stati membri possono combinare diverse fonti di finanziamento provenienti dalla UE(ad es. politica di coesione) purché non vi sia doppio finanziamento e siano rispettate le regole in materia di aiuti di Stato.
In definitiva appare fondamentale che gli interventi si realizzino in linea con le norme e le disposizioni europee in modo efficace e coordinato per scongiurare il rischio che ai danni provocati dalla pandemia si aggiungano i danni derivanti dalla violazione della par condicio fra le imprese nel mercato interno e quelli collegati alla eccessiva complessità delle misure e alla loro scorretta applicazione.
1 il 22 marzo scorso, il regime di aiuti – previsto dall’articolo 5 del D.L. n. 18/2020 – pari a 50 milioni di euro per il 2020, per sostenere la produzione e la fornitura di dispositivi medici, come i ventilatori, e di dispositivi di protezione individuale, come mascherine, occhiali, camici e tute di sicurezza; il 25 marzo 2020, la Commissione ha approvato la garanzia dello Stato italiano a sostegno di una moratoria dei debiti contratti presso le banche da parte delle piccole e medie imprese (PMI) colpite dalla pandemia di coronavirus. La misura di aiuto è stata introdotta con l’articolo 56 del D.L. n. 18/2020. il 14 aprile 2020, il regime di aiuti relativo al potenziamento dell’intervento in garanzia del Fondo di garanzia PMI a sostegno dei lavoratori autonomi e delle imprese con un massimo di 499 dipendenti interessate dalla pandemia di coronavirus (articolo 13, D.L. n. 23/2020). Sul Fondo, una ulteriore autorizzazione, dopo la conversione in legge, con modifiche, del D.L. n. 23/2020, è pervenuta il 16 giugno 2020; il 14 aprile 2020, il regime di aiuti relativo alla garanzia su nuovi prestiti per gli investimenti e per il capitale di esercizio concessi dalle banche a sostegno delle imprese colpite dall’emergenza del coronavirus. Attraverso gli enti finanziari, la statale SACE erogherà le garanzie (articolo 1, D.L. n. 13/2020). il 4 maggio 2020, il regime di aiuti relativo alla garanzia su nuovi prestiti concessa da ISMEA a favore delle imprese del settore agricolo e della pesca (articolo 13, D.L. n. 23/2020) il 21 maggio2020, la cornice normativa entro la quale le Regioni, le Province autonome, gli altri enti territoriali e le Camere di commercio – a valere sulle risorse proprie e entro i limiti di indebitamento previsti dall’ordinamento contabile – hanno la facoltà di adottare, sino al 31 dicembre 2020, regimi di aiuti alle imprese secondo i massimali e modalità definiti dal Quadro europeo (artt. 54- 62 del D.L. n. 34/2020); il 28 maggio, la normativa attuativa dell’articolo 78 del D.L. n. 18/2020 (disposizioni urgenti in materia di sostegno alle imprese agricole). l’8 luglio 2020, le sovvenzioni dirette (contribuiti a fondo perduto) a favore delle piccole imprese e dei lavoratori autonomi colpiti dall’epidemia di coronavirus (per un importo complessivo di 6,2 miliardi di euro), riconosciute dall’articolo 25 del D.L.n.34/2020; il 16 luglio 2020, un regime di aiuto da 1,2 milioni di euro a sostegno delle imprese attive in agricoltura, silvicoltura, pesca, acquacoltura e altri settori collegati colpiti dalla pandemia (D.M. 23 luglio 2020, istitutivo del “Fondo emergenziale per le filiere in crisi” adottato ai sensi dell’art. 222. co. 3 del D.L. n. 34/2020); il 31 luglio 2020, un regime di aiuti da 300 milioni di euro relativo al Fondo per la promozione integrata sui mercati esteri per le imprese aventi sede in Italia impegnate in attività e operazioni internazionali particolarmente colpite dalla pandemia, istituito dall’art. 72, comma 1, D.L. n. 18/2020; il 31 luglio 2020, un regime di aiuti da 6 miliardi di euro relativo alla ricapitalizzazione delle imprese di medie dimensioni, riconosciuto dall’ art. 26, D.L. n. 34/2020; il 13 agosto 2020, un regime di aiuti da 2 miliardi di euro per sostenere il mercato delle assicurazioni del credito commerciale nel contesto della pandemia, riconosciuto dall’art. 35 D.L. n. 34/2020; il 19 agosto 2020, un regime di aiuti da 1,6 milioni sotto forma di garanzie statali a titolo gratuito del 100% su prestiti a tasso agevolato rilasciati dall’Istituto per il credito sportivo per sostenere le associazioni sportive e gli enti sportivi amatoriali particolarmente colpite dall’epidemia, ai sensi dell’articolo 14, commi 2 e 3 del D.L. n. 23/2020; il 4 settembre 2020, il sostegno da 199,45 milioni di euro destinato a indennizzare Alitalia per i danni subiti a causa della pandemia, ai sensi di quanto previsto dall’art.79, D.L. n. 18/2020, mod. art. 198, D.L. n. 34/2020;il 17 settembre, il regime di aiuti con un bilancio complessivo di 44 miliardi di euro, a sostegno delle imprese di grandi dimensioni colpite dalla pandemia. Le misure previste dal regime consistono in conferimenti di capitale; obbligazioni rimborsabili mediante azioni; obbligazioni convertibili, su richiesta del beneficiario o del detentore delle obbligazioni; debito subordinato. Le quattro misure sono amministrate dalla società veicolo ad hoc “Patrimonio Rilancio”, ai sensi di quanto previsto dall’articolo 27 del D.L. n. 34/2020.
