Abolizione delle Province e diritti fondamentali costituzionalmente garantiti: diritto allo studio dei minori con disabilità sensoriali

Il TAR Lombardia, Milano, sezione III, con sentenza 23 marzo 2016, n. 560, ha espresso un importante principio in tema di diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione.
In particolare, ha precisato che la modifica nel riparto delle attribuzioni amministrative tra i diversi Enti di Governo, di cui all’art. 114 Cost., non può avvenire in materia di diritti fondamentali costituzionalmente garantiti – quale è il diritto allo studio dei minori con disabilità sensoriale, considerato il carattere indisponibile, indefettibile e necessariamente continuativo del loro esercizio – senza che vi sia un altro Ente (diverso da quello precedente) che si prenda in carico le medesime competenze con la conseguenza che, a seguito della c.d. riforma Delrio, rimangono in ogni caso a carico delle Province o delle Città metropolitane le spese per assicurare il diritto allo studio dei minori con disabilità sensoriali.
Va precisato che la legge n. 56/2014, che ha riformato le Province, attribuisce a queste ultime e alle Città Metropolitane la programmazione della rete scolastica sul territorio, mentre nulla dice in merito all’assistenza educativa agli studenti con disabilità sensoriale. La sentenza in rassegna colma questa lacuna legislativa ritenendo, appunto, che spettano comunque ai medesimi Enti Territoriali le spese volte ad assicurare il diritto allo studio dei minori con disabilità sensoriale,
Il TAR, dunque, riconosce il diritto a questi studenti residenti nella Provincia di Milano, in forza dell’art. 1 del DLCPS n. 1047/1947, di usufruire – nell’ambito degli interventi sensoriali a sostegno delle persone con disabilità finalizzati alla integrazione scolastica ex legge Regione Lombardia n. 3/2008 – del servizio tiflologico, tiflodidattico e tifloinformatico, e stabilisce che la Città metropolitana di Milano, subentrata alla Provincia di Milano, è l’Ente di Governo tenuto ad assicurare il diritto all’istruzione degli studenti disabili sensoriali ai sensi dell’art. 12 della citata legge Regione Lombardia n. 3/2008.
La sentenza in rassegna esprime il principio summenzionato in quanto applicabile a tutti i minori disabili sensoriali; tuttavia, va precisato che la fattispecie sottoposta al G.A. fa riferimento ai minori affetti da cecità assoluta; così stabilendo che questi hanno diritto:
1) all’assegnazione di un insegnante di sostegno specializzato in linguaggio Braille;
2) all’adattamento dei libri di testo e di tutti gli strumenti idonei all’assolvimento dell’obbligo scolastico in linguaggio Braille;
3) ad una guida in possesso di approfondite conoscenze del linguaggio Braille e delle strategie di insegnamento dell’uso di strumenti tiflodidattici e tiflotecnici per comprendere ed utilizzare il linguaggio Braille.
Ausili e servizi essenziali, precisa il Giudice, per l’esercizio del diritto allo studio, che ha per obiettivo primario quello di consentire ad una persona con handicap di rendersi autonomo nello svolgimento delle attività quotidiane della vita.

di Giangiacomo Ruggeri

Sentenza n. 560/2016 .

R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 954 del 2015, proposto da:
Unione Italiana dei Ciechi e degli Ipovedenti – Sezione Provinciale di Milano, rappresentata e difesa dagli avv. Anna Bandiera, Maurizio Saladino, con domicilio eletto presso Anna Bandiera in Milano, viale Regina Margherita, 43;
contro
Citta’ Metropolitana di Milano, rappresentato e difeso dagli avv. Nadia Marina Gabigliani, Patrizia Trapani, Maria Luisa Ferrari, Alessandra Zimmitti, domiciliata in Milano, Via Vivaio, 1;
per l’annullamento
con tutti gli atti e provvedimenti preordinati, conseguenziali o comunque connessi, della nota della Città metropolitana di Milano prot. 25653/2015/2.12/2015/3 in data 3 Febbraio 2015, a firma del dott. Luciano Schiavone, in qualità di Direttore del Settore welfare, terzo settore e sostegno disabilità e fragilità, avente ad oggetto “Mancata attivazione degli interventi tiflodidattico e tifloinformatico a.a. 2014/15”, recante diniego all’erogazione, per l’anno scolastico 2014/2015, del contributo economico volto al finanziamento dei servizi tiflologici, tiflodidattici e tifloinformatici a favore degli studenti con disabilità sensoriali residenti nella Provincia di Milano;
nonché per l’accertamento
del diritto degli studenti con disabilità sensoriali, residenti nella Provincia di Milano, rappresentati da Unione Italiana dei Ciechi e degli Ipovedenti Sezione provinciale di Milano, in forza dell’art. l del DLCPS 1047/1947, ad usufruire, nell’ambito degli interventi sensoriali a sostegno delle persone con disabilità finalizzati alla integrazione scolastica in base alla Legge Regionale Lombardia n. 3/2008, del servizio tiflologico, tiflodidattico e tifloinformatico e del correlato obbligo della Città metropolitana di Milano, subentrata alla Provincia di Milano, ad assicurare il diritto all’istruzione degli studenti disabili sensoriali ai sensi dell’art. 12 della Legge Regionale Lombardia n. 3/2008.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Città Metropolitana di Milano;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 gennaio 2016 il dott. Alberto Di Mario e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. L’Unione Italiana dei Ciechi e degli Ipovedenti Sezione provinciale di Milano ha impugnato il nota della Città Metropolitana del 3 Febbraio 2015, con la quale è stato negato il contributo per l’intervento tiflologico e tifloinformatico a favore degli studenti con disabilità sensoriale non in quanto non previsto “da alcuna fonte normativa statale né regionale, come intervento obbligatorio a carico dell’Amministrazione Provinciale” ed alla luce degli attuali “tempi di crisi finanziaria acuta” comportanti un asserito ridimensionamento delle risorse a disposizione.
L’Unione ha impugnato il diniego per i seguenti motivi.
A. Violazione e falsa applicazione dell’art. 24 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, degli artt. 9, 10 e 19 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, degli artt. 14, 20, 21 e 26 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e degli artt. 2, 3, 32, 34 e 38 della Costituzione. Disparità di trattamento ed ingiustizia manifesta. Violazione art. 12 LR Lombardia 3/2008.
B. Violazione art. 3 della Legge 241/1990. Motivazione insufficiente ed incongrua. Violazione e falsa applicazione dell’art. l comma 16 e 89 della Legge 56/2014. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione. Eccesso di potere per sviamento. Irragionevolezza.
La difesa della Città metropolitana ha chiesto la reiezione del ricorso.
All’udienza del 12 gennaio 2016 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.
2. Il ricorso è fondato.
2.1 L’inserimento scolastico dei minorati della vista rientra tra le competenze della Provincia in base a diverse norme.
L’art. 19 del D. Lgs. 267/2000 stabilisce, alla lettera i) che spettano alla Provincia i compiti connessi alla istruzione secondaria di secondo grado ed artistica ed alla formazione professionale, compresa l’edilizia scolastica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale.
La legge n. 104 del 1992 prevede l’obbligo per gli enti locali di fornire agli alunni con handicap fisici o sensoriali l’assistente per l’autonomia e la comunicazione.
In particolare l’art. 13 stabilisce, alla lettera b), che l’integrazione scolastica della persona handicappata si realizza anche attraverso <<la dotazione alle scuole e alle università di attrezzature tecniche e di sussidi didattici nonché di ogni forma di ausilio tecnico, ferma restando la dotazione individuale di ausili e presidi funzionali all’effettivo esercizio del diritto allo studio, anche mediante convenzioni con centri specializzati, aventi funzione di consulenza pedagogica, di produzione e adattamento di specifico materiale didattico>>.
Il D.lgs. 31/03/98 n. 112 attribuisce gli enti locali la competenza in merito ai “servizi di supporto organizzativo del servizio di istruzione per alunni con handicap o in situazioni di svantaggio” e la giurisprudenza (Consiglio di Stato, sentenza n. 1930 del 09/04/2013) ha stabilito che l’Ente competente ad assicurare il supporto organizzativo riferito all’assistenza educativa alla persona nel caso di frequenza negli istituti scolastici superiori è la Provincia.
La Legge regionale della Lombardia n. 34 del 14.12.2004 recante “Politiche regionali per i minori” che all’art. 4 comma 5 attribuisce alle province le seguenti funzioni: e) continuano ad esercitare le funzioni loro attribuite dalla legislazione vigente in materia di disabili sensoriali”.
La Legge regionale della Lombardia n. 3 del 2008 sul “Governo della rete degli interventi e dei servizi alla persona in ambio sociale” il cui art. 12 prevede, quali funzioni a carico delle province, alla lettera e) la realizzazione di “interventi a sostegno delle persone con disabilità sensoriali finalizzati all’integrazione scolastica e sostengono programmi di formazione professionale e di inserimento al lavoro delle fasce a rischio di esclusione sociale”.
Dal complesso di queste norme si desume chiaramente che l’integrazione scolastica dei minorati della vista costituisce una funzione obbligatoria dell’ente Provincia.
2.2 Occorre ora domandarsi se gli interventi tiflodidattici e tifloinformatici facciano parte dell’integrazione scolastica o costituiscano un servizio a domanda individuale, facoltativamente istituibile dall’ente locale con spese a carico dei richiedenti.
Si deve ritenere che essi costituiscano un elemento necessario per l’integrazione scolastica dei minorati della vista.
Il problema è stato già affrontato in giurisprudenza, con riferimento al personale docente, dalle sentenze del TAR Calabria, Catanzaro, 6 giugno 2014, n. 880 e 02/02/2016 n. 208, il quale ha chiarito che il minore affetto da cecità assoluta ha diritto: a) all’assegnazione di un insegnante di sostegno specializzato in lingua Braille; b) all’adattamento dei libri di testo e di tutti gli strumenti idonei all’assolvimento dell’obbligo scolastico in linguaggio Braille; c) per comprendere ed utilizzare la “segnografia Braille”, occorre “una guida in possesso di approfondite conoscenze della segnografia Braille e delle strategie di insegnamento dell’uso di strumenti tiflodidattici e tiflotecnici”.
Più in generale occorre rilevare che per svolgere le normali attività della vita quotidiana, i minorati della vista devono servirsi di una vasta gamma di strumenti a loro destinati, c.d. ausili tiflotecnici e tifloinformatici, rispetto ai quali la tiflodidattica e tiflotecnica sono elementi essenziali.
Si tratta quindi di ausilii e servizi essenziali per l’esercizio del diritto allo studio, che ha per oggetto primario quello di permettere ad una persona con handicap di rendersi autonomo nello svolgimento delle sue attività quotidiane.
In merito occorre rammentare che i diritti sociali sono diritti perfetti, esigibili per il solo riconoscimento che hanno in Costituzione, a prescindere dalla esistenza di una legislazione ordinaria che ne definisca il contenuto.
Infatti la Corte Costituzionale ha chiarito che la garanzia costituzionale dei diritti fondamentali ha per oggetto il <<contenuto essenziale>> degli stessi (v. con riferimento al diritto alla salute le sentenze 267/98, 252/01 e 309/1999), escludendo quindi che le norme costituzionali in materia di diritti sociali siano norme esclusivamente programmatiche e che, di conseguenza, il contenuto dei diritti sociali fondamentali sia rimesso esclusivamente alla definizione della legge ordinaria.
2.3 L’essenzialità alla nozione di integrazione scolastica dei servizi in questione si desume a contrario, anche dal fatto che tali servizi non rientrano nell’elenco di quelli a domanda individuale previsti dal Decreto del Ministero dell’Interno 31.12.1983, integrato successivamente da alcune norme specifiche per singoli servizi.
A ciò si aggiunge che anche i servizi a domanda individuale finalizzati all’inserimento sociale dei portatori di handicaps sono comunque a carico degli enti competenti.
Infatti lo stesso D.M. citato, il quale indica le categorie dei servizi pubblici locali a domanda individuale per i quali gli enti locali sono tenuti a chiedere la contribuzione degli utenti, anche a carattere non generalizzato, specifica che, ai sensi del combinato disposto dell’ultimo comma del medesimo art. 6 e dell’art. 3 del decreto-legge 22 dicembre 1981, n. 786, convertito in legge 26 febbraio 1982, n. 51, sono esclusi dalla disciplina ivi prevista i servizi gratuiti per legge statale o regionale e quelli finalizzati all’inserimento sociale dei portatori di handicaps.
Infatti l’art. 3 del D.L. n. 786/1981 ha previsto che << Per i servizi pubblici a domanda individuale, le province, i comuni, i loro consorzi e le comunità montane sono tenuti a richiedere la contribuzione degli utenti, anche a carattere non generalizzato>>.
La stessa norma, all’ultimo comma prevede che << Fanno eccezione i servizi gratuiti per legge, i servizi finalizzati all’inserimento sociale dei portatori di handicaps, quelli per i quali le vigenti norme prevedono la corresponsione di tasse, di diritti o di prezzi amministrati ed i servizi di trasporto pubblico>>.
A sua volta l’art. 6 del D.L. 28/2/1983, n. 55, convertito nella Legge 26/4/1983, n. 131, dopo aver stabilito, in via generale, che <<occorre definire la misura percentuale di copertura dei costi complessivi dei servizi pubblici a domanda individuale, che viene finanziata da tariffe, contribuzioni ed entrate specificatamente destinate>>, all’ultimo comma prevede che <<Restano ferme le eccezioni stabilite con l’articolo 3 del decreto-legge 22 dicembre 1981, n. 786, convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 1982, n. 51>>.
Tali norme non sono state abrogate dal D. Lgs. 267/2000, per cui continuano a disciplinare la materia del contributo pubblico e privato nella gestione dei servizi.
E’ chiaro quindi che, quand’anche i servizi oggetto del giudizio fossero qualificabili quali servizi a domanda individuale, sarebbero a carico degli enti locali competenti in quanto finalizzati all’inserimento sociale dei portatori di handicap.
2.4 Tali servizi non rientrano neppure tra le prestazioni sociali soggette a contributo ISEE. Infatti l’art. 1 c.1 lett. e) del D.P.C.M. 5 dicembre 2013, n. 159 (v. anche art. 1 D. Lgs. 31 marzo 1998, n. 109) stabilisce che sono «Prestazioni sociali agevolate»: prestazioni sociali non destinate alla generalità dei soggetti, ma limitate a coloro in possesso di particolari requisiti di natura economica, ovvero prestazioni sociali non limitate dal possesso di tali requisiti, ma comunque collegate nella misura o nel costo a determinate situazioni economiche, fermo restando il diritto ad usufruire delle prestazioni e dei servizi assicurati a tutti dalla Costituzione e dalle altre disposizioni vigenti.
Nel caso in questione i servizi oggetto del ricorso servono alla generalità delle persone prive della vista per poter usufruire dei diritti costituzionalmente tutelati, con la conseguenza che sono sottratte alla contribuzione prevista dalla legge per prestazioni sociali a carattere individuale, ma rientrano nelle prestazioni e servizi assicurati a tutti dalla Costituzione e, come tali, sottratte alla contribuzione privata. 2.5 Resta da stabilire allora quale parte di tale servizio grava sulla Provincia, ed il rilievo della condizione economica dell’ente.
In merito agli ausili tiflotecnici e tifloinformatici, i ciechi totali, parziali e gli ipovedenti gravi possono ottenere, con modalità agevolate o del tutto gratuitamente, gli strumenti inclusi nel nomenclatore previsto dal Decreto del Ministero della Sanità n. 332 del 27 agosto 1999, eventualmente integrato da altre norme statali e regionali, rivolgendosi all’Azienda Sanitaria competente.
Per quanto riguarda l’assegnazione di un insegnante di sostegno specializzato in lingua Braille, si tratta di atto che rientra nelle competenze dell’autorità scolastica e, quindi, del Ministero della Pubblica Istruzione.
Per il resto i servizi tiflologico, tiflodidattico e tifloinformatico gravano sulla Provincia in quanto, come afferma l’art. 13 della L. 109/94 l’integrazione scolastica della persona handicappata si realizza anche attraverso <<la dotazione alle scuole e alle università di attrezzature tecniche e di sussidi didattici nonché di ogni forma di ausilio tecnico, ferma restando la dotazione individuale di ausili e presidi funzionali all’effettivo esercizio del diritto allo studio, anche mediante convenzioni con centri specializzati, aventi funzione di consulenza pedagogica, di produzione e adattamento di specifico materiale didattico>>.
Ne consegue non solo la competenza della Provincia ma anche la necessità che tale servizio venga fornito attraverso forme di convenzionamento con enti quali l’Unione Italiana dei ciechi e degli ipovedenti, che svolge la funzione di centro specializzato, avente funzione di consulenza pedagogica, di produzione e adattamento di specifico materiale didattico.
2.6 Venendo ora al profilo attinente alle difficoltà economiche dell’ente, che costituiscono parte della motivazione dell’atto impugnato, occorre specificare che il quadro normativo nel quale si inserisce l’erogazione della spesa da parte degli enti pubblici ed in particolare di quelli locali è sicuramente mutato a seguito dell’entrata in vigore della legge cost. 1/2012, che ha previsto il vincolo del pareggio tendenziale di bilancio.
Tale vincolo ha reso più stringente il problema del rapporto tra esigibilità dei diritti sociali e provvista finanziaria, che però trova già risposta nell’ordinamento.
In primo luogo la Corte Costituzionale ha chiarito che la garanzia costituzionale dei diritti fondamentali ha per oggetto il <<contenuto essenziale>> degli stessi (v. con riferimento al diritto alla salute le sentenze 267/98, 252/01 e 309/1999), il quale dev’essere sempre garantito gratuitamente, anche in presenza di difficoltà economiche dell’ente, alle persone indigenti o in gravi condizioni economiche.
A sua volta l’ordinamento degli enti locali prevede, in caso di enti in dissesto, limitazioni alla discrezionalità degli amministratori di allocare le risorse economiche tra le attività che ritengono di far svolgere all’ente, con la previsione che debbano essere soddisfatti solo i servizi indispensabili e debbano essere attivate le entrate proprie (v. art. 248 del D. Lgs. 267/2000), oltre che controlli di enti superiori per il caso di deficitarietà strutturale. Risulta chiaro quindi che la possibilità di limitare le spese destinate alla soddisfazione dei servizi indispensabili e dei diritti fondamentali può avvenire solo nel caso in cui gli amministratori abbiamo effettuato tutti quei passaggi formali per certificare le condizioni economiche dell’ente, che sono il presupposto per la limitazione dell’esercizio dei suoi compiti.
Ne consegue che le semplici difficoltà economiche non possono condurre l’ente ad eliminare le prestazioni di assistenza e di diritto allo studio che soddisfano diritti costituzionalmente garantiti.
Il rilievo costituzionale di questi diritti, infatti, costituisce limite al potere discrezionale di allocazione delle risorse finanziarie che spetta agli organi dell’ente.
2.7 Venendo ora all’esame dei dubbi sollevati dalla Città metropolitana in merito al mantenimento dei compiti suddetti dopo la riforma delle Province, operata dalla legge 56/2014, occorre rilevare che tale legge attribuisce alla Provincia e, di conseguenza, alla Città Metropolitana la programmazione provinciale della rete scolastica, mentre nulla si dice in merito all’assistenza educativa agli studenti con disabilità sensoriale.
In merito si deve ritenere che qualunque siano le scelte che il legislatore statale e regionale intendano fare in materia, nessuna modifica delle competenze può avvenire, in materia di diritti fondamentali costituzionalmente garantiti, senza che sussista un altro ente che si sia preso in carico tali funzioni, stante il carattere indisponibile, indefettibile e necessariamente continuativo del loro esercizio.
2.8 In definitiva quindi il ricorso va accolto, con conseguente annullamento degli atti impugnati.
2.9 L’incertezza normativa in materia di trasferimento delle funzioni giustifica la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 12 gennaio
2016 con l’intervento dei magistrati:
Alberto Di Mario, Presidente, Estensore
Antonio De Vita, Consigliere
Diego Spampinato, Primo Referendario
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 23/03/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)